Balotaje, coaliciones y democracia en Sudamérica
Daniel Chaquetti

 INTRODUCCIÓN

Durante las últimas dos décadas catorce países latinoamericanos optaron por dirimir la elección presidencial mediante sistemas mayoritarios con doble vuelta. Esta modalidad de elección, comúnmente denominada balotaje, exige una mayoría de votos (pluralidad, absoluta o especial) para que un candidato sea electo; en caso de que ello no ocurra, habilita una segunda ronda entre los dos candidatos más votados, de forma tal que el ganador obtenga necesariamente la mayoría absoluta de los votos. La reforma constitucional uruguaya de 1996, introdujo un conjunto de innovaciones relevantes para el sistema político, entre las que se destaca la aplicación del balotaje con mayoría absoluta para la definición de la Presidencia y Vicepresidencia de la República/.

En ámbitos políticos y académicos existe un amplio consenso respecto a la significación de estas enmiendas constitucionales. De acuerdo con las reflexiones mas difundidas estas innovaciones generarán cambios ostensibles en el comportamiento de los partidos y principalmente, en las formas de competencia electoral. Durante el proceso de tramitación de la reforma constitucional (1995-1996), los partidarios del balotaje presentaron argumentos vinculados al funcionamiento del sistema político y a la estabilidad democrática del país/. La necesidad de abatir la incertidumbre electoral, proveniente de un electorado fragmentado en tercios, fue señalada como uno de los principales problemas a resolver/. Asimismo, se mostró al balotaje como un mecanismo institucional generador de incentivos para la cooperación entre los actores políticos y más concretamente, para la formación de coaliciones de gobierno. En virtud de que con el actual escenario, ningún candidato puede obtener en la primera vuelta la mayoría de votos exigidos, quienes pasaran a la segunda vuelta, para obtener el triunfo, deberían aliarse con los partidos eliminados en primera vuelta. Esta situación establecería un antecedente inmediato para la formación de una coalición gobernante tras la elección nacional. De este modo, la condición necesaria para triunfar en la segunda vuelta presidencial sería la formación de alianzas electorales y esos acuerdos se transformarían luego de la elección en el soporte político del futuro gobierno.

Este argumento, tan ampliamente difundido, se inspiró en un dudoso razonamiento de causa-efecto, al entender que en el marco de una elección con balotaje, las alianzas electorales ganadoras se convertirán indefectiblemente en coaliciones gobernantes. La evidencia comparada de países sudamericanos que utilizan sistemas mayoritarios con doble vuelta para la elección presidencial, indicaría que si bien en estos sistemas las alianzas electorales son frecuentes, en muy pocas casos los acuerdos devienen en coaliciones de gobierno.

En el presente trabajo, me propongo demostrar la inexistencia de un vínculo determinante o causal entre los acuerdos electorales, creados bajo la norma del balotaje, y la formación de coaliciones de gobierno. En mi opinión, el establecimiento de coaliciones gobernantes responde más a factores ligados con el diseño institucional, la distancia ideológica entre los actores o el mapa político reinante en el parlamento, que con el proceso electoral y las circunstancias que de él se derivan. Con esto no quiero decir que los sistemas electorales no ejerzan su influencia, sino que en todo caso, su importancia es anterior a la formación del gobierno y radica en el delineamiento de un mapa político con una determinada correlación de fuerza. Este razonamiento nos conduce a un segundo problema vinculado con la performance gubernativa de los presidentes electos con fórmulas mayoritarias de doble vuelta. En este sentido, afirmo que aquellos presidentes electos por balotaje y que no forman coaliciones tienden a desarrollar gobiernos más inestables que los que efectivamente las conforman. Para demostrar ambas proposiciones tomaré en cuenta el desempeño electoral de los sistemas políticos de Sudamérica que han adoptado sistemas de mayoría con doble vuelta para la elección presidencial.

En el primer apartado se presenta una breve reseña de los antecedentes y del fenómeno de inclusión en cadena del balotaje en Sudamérica. Allí también aparece una síntesis de las recientes indagaciones académicas sobre los efectos que genera esta fórmula electoral. En el segundo apartado se analizan las elecciones presidenciales con balotaje y las alianzas electorales conformadas por el ganador de la elección, estudiando de esta forma la relación entre esas alianzas y los gobiernos finalmente establecidos. En el tercer apartado se considera sintéticamente -por una cuestión de espacio- el desempeño de los presidentes electos por balotaje, distinguiéndolos entre aquellos que forman coaliciones y los que optan por gobernar con su partido o en forma solitaria. Finalmente, en el último apartado se proponen las conclusiones más significativas del presente estudio, vinculándolas con los posibles efectos que el balotaje puede generar sobre la formación del gobierno en Uruguay.

 

1.- EL SISTEMA DE MAYORÍA CON DOBLE VUELTA

La constitución reformada de 1996, afirma en su artículo 151 que "El Presidente y el Vicepresidente de la República serán elegidos conjunta y directamente por el Cuerpo Electoral por mayoría absoluta de los votantes. Cada Partido sólo podrá presentar una candidatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la República. Si en la fecha indicada (...) ninguna de las candidaturas obtuviese la mayoría exigida, se celebrará el último domingo del mes de noviembre del mismo año, una segunda elección entre las dos candidaturas más votadas...". De esta manera, Uruguay ingresa a la ya numerosa lista de países latinoamericanos que han modificado la forma de elegir sus presidentes, sustituyendo el clásico sistema de elección por mayoría simple por el sistema de mayoría absoluta con doble vuelta. La regla determinante de la modalidad escogida en Uruguay, es la exigencia de la mayoría absoluta de votos para la elección presidencial; de no ocurrir tal situación, una segunda votación entre los dos candidatos más votados hará que necesariamente uno de ellos resulte electo por más de la mitad de los votos válidos.

Con la inclusión de este instituto, el sistema político uruguayo modifica por segunda vez la modalidad de elección de su Presidente/. La primera forma de elección era indirecta y estaba a cargo de la Asamblea General del Poder Legislativo. La Constitución de 1830 en su artículo 73 establecía que "el Presidente será elegido en sesión permanente por la Asamblea General, el día primero de marzo, por votación nominal a pluralidad absoluta de sufragios (...) excepto en la primera elección del Presidente que será verificada tan luego como se hallan reunido las dos terceras partes de los miembros de ambas Cámaras". Una segunda modalidad fue puesta en práctica por la Constitución de 1918 que establecía la elección directa y por mayoría simple del Presidente de la República. En su artículo 71 dicho texto afirmaba que "el Presidente será elegido directamente por el pueblo, a mayoría simple de votantes mediante el sistema del doble voto simultáneo...". La primera forma de elección estuvo vigente durante el período 1830-1918, en tanto que la segunda rigió durante los períodos en que la Presidencia fue un cargo unipersonal, esto es, 1918-1952, 1967-1973 y 1985-1996.

 

1.1 - Antecedentes del sistema de mayoría con doble vuelta

Durante la segunda mitad del siglo XIX, el sistema de mayoría con doble vuelta fue utilizado en algunos países europeos para elegir representantes al Parlamento o Jefes de Gobierno. Sin embargo, en las primeras décadas del presente siglo, esta modalidad fue suplantada por el sistema de representación proporcional (Sartori 1994, Nohlen 1994)/.

La nueva Constitución francesa de 1958, que da inicio a la Quinta República, impuso un sistema de mayoría absoluta con doble vuelta para la elección de la Asamblea Nacional (Nohlen 1994). El sistema francés, conocido como balotaje, exige para ser electo en la primera ronda una mayoría absoluta de votos y en los casos en que no se logra, estipula la realización de una segunda vuelta con todos los candidatos que hubiesen superado la barrera del 12,5% de los votos, pero cambiando en esa segunda instancia, el criterio de decisión por el de mayoría simple de los votos. Esta fórmula de elección genera en la segunda vuelta un cambio de estrategia de los candidatos y de los electores, pues unos y otros disponen de una información adicional y complementaria sobre las preferencias ciudadanas. La evidencia suministrada por distintos estudios electorales demuestra que el balotaje francés propicia en la segunda vuelta un reagrupamiento de las candidaturas en torno a dos grandes bloques de candidatos (Nohlen 1994, Suleiman 1996).

En América Latina, la fórmula electoral de mayoría con doble vuelta fue incorporado en la Constitución de Costa Rica de 1949. La elección presidencial exigía como requisito la obtención de un 40% de los votos y en caso de no superarse esta marca, establecía una segunda vuelta con los dos candidatos más votados. La elección legislativa seguía resolviéndose mediante la aplicación de la representación proporcional, por lo que la combinación de ambos criterios de decisión, uno en el Ejecutivo y otro en el Legislativo, se transformaría desde entonces en un rasgo distintivo de la aplicación del sistema en América Latina. A fines de los años setenta, las Constituciones de Perú y Ecuador incorporaron nuevas modalidades del sistema de mayoría con doble vuelta/. En los años ochenta lo harían en idéntica forma, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Haití, Chile y Brasil; finalmente en los noventa, completarían la nómina Colombia, Argentina/, República Dominicana y Uruguay.

 

1.2.- Los tipos de sistemas de mayoría con doble vuelta

Maurice Duverger define la modalidad de elección mayoritaria y con doble vuelta utilizada en Francia como un sistema en el que "para ser electo, es necesario obtener la mitad más uno de los votos, es decir la mayoría absoluta; si no, se procede a una segunda vuelta, llamada balotaje, para que la que basta alcanzar la mayoría relativa de los votos..."/ Si bien esta definición es sencilla y al mismo tiempo precisa, el lenguaje político más extendido ha designado como balotaje a una amplia gama de sistemas de mayoría que permiten una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados. En América Latina son catalogados como balotaje diferentes tipos de sistemas, los cuales pueden distinguirse según dos variables principales: i) el tipo de exigencia que se establece en la primar ronda, ii) el cuerpo elector de la segunda ronda/.

El cuadro 1 muestra una tipología basada en estas variables:

 Cuadro 1: Tipos de Sistema de Mayoría con Doble Vuelta.

 

Tipo de Exigencia
Pluralidad
Mayoría Absoluta

Elector en la segunda vuelta

Cuerpo Electoral

Argentina

Nicaragua

Costa Rica

Ecuador 98

Ecuador 78, Perú, Guatemala, El Salvador, Haití, Chile 89, Brasil, Colombia, República Dominicana, Uruguay

Congreso

Perú 33

Chile 25

Bolivia

Como puede observarse, en América Latina existen básicamente tres tipos de elección presidencial con doble vuelta: i) la que exige una mayoría absoluta de votos con una segunda vuelta con participación del cuerpo electoral; ii) la que exige una pluralidad con una segunda vuelta con participación del cuerpo electoral; iii) la que exige una mayoría absoluta de votos con una segunda vuelta en el Congreso.

El sistema que exige una mayoría absoluta en la primera vuelta es el más habitual en América Latina, pues rige en nueve países, entre los que se encuentra Uruguay. El sistema de pluralidad presenta cuatro casos: Argentina y Ecuador que exigen una mayoría del 45% o en su defecto una del 40% con una diferencia del 10% sobre el segundo; Costa Rica que exige una mayoría del 40%; y Nicaragua que exige una mayoría del 45%. Finalmente aparece el sistema de doble vuelta en el Congreso, el cual exige mayoría absoluta de votos en ambas vueltas. En la primera vuelta participa la ciudadanía o más precisamente, el cuerpo electoral y en la segunda, el Congreso. Este sistema está vigente en la actualidad en Bolivia y fue utilizado en Chile durante el período 1925-1973.

 

1.3. - Los efectos (esperados) del balotaje

Durante los últimos años, se han incrementado los estudios que analizan los efectos de los sistemas electorales sobre el formato del sistema de partidos. En relación al impacto de los sistemas de mayoría con doble vuelta se han desarrollado avances en tres grandes áreas: i) el efecto del balotaje sobre el número de partidos; ii) el efecto del balotaje sobre las estrategias electorales; y iii) el efecto del balotaje sobre la formación del gobierno/.

i.- Entre el primer grupo de estudios se destacan los avances de Shugart y Carey (1992:208-225) que correlacionan la modalidad de elección presidencial con el número efectivo de candidatos presidenciales (Np) y con el número efectivo de partidos legislativos (Nv). Según estos autores, el balotaje eliminaría el efecto reductor de los sistema de elección presidencial por mayoría simple /, ya que en una elección por mayoría y a dos vueltas, los partidos políticos pequeños encuentran importantes estímulos para participar en la primera ronda, donde no se decide la elección presidencial. Una condición necesaria para que este efecto funcione, es la certeza de que ningún candidato accederá a la mayoría absoluta y que la elección legislativa sea simultánea o concurrente con la elección presidencial. Según Shugart y Carey (también Jones 1997), la elección presidencial por mayoría simple establece una notoria tendencia a la conformación de dos grandes bloques electorales, en tanto que la elección por mayoría absoluta está fuertemente asociada con una competencia electoral fragmentada. La evidencia empírica presentada por estos autores parece ser concluyente. El cuadro 2 muestra que la media del Np y del Nv de los sistemas de mayoría simple se ubica muy por debajo que la de los sistemas de mayoría absoluta con doble vuelta.

Cuadro 2: Efectos de los sistemas de elección presidencial.

 

Sistemas de

mayoría simple

Sistemas de

balotaje

Número Efectivo Candidatos Presidenciales (Np)

2.5
4.1

Número Efectivo Partidos parlamentarios (Nv)

3.1
5.8

Número Efectivo de Partidos (NEP)

2.5
5.1
Fuente: Shugart y Mainwaring 1997.

Asimismo, Mainwaring y Shugart (1997:407) presentan evidencia empírica de diez países con elección presidencial por mayoría simple y de seis países con elección por mayoría absoluta. En el primer caso, se presentan 76 elecciones simultáneas o concurrentes con elección presidencial por mayoría simple /, que arrojan una media del número efectivo de partidos (NEP) del 2.5. En el segundo caso, se presentan 19 elecciones concurrentes pero con balotaje, donde la media del NEP crece al 5.1.

Estos estudios demostrarían que el balotaje tiende a incrementar el número efectivo de partidos. Sin embargo, Charles Kenney (1998), pone en duda la validez de las conclusiones, al entender que una comparación cross-national -como la desarrollada por Shugart y Carey, Jones y Mainwaring y Shugart- no permite aislar el verdadero efecto de la doble ronda presidencial. Según este autor, el efecto del balotaje sobre en NEP puede establecerse, únicamente, mediante la utilización de comparaciones del tipo cross-sectional, de forma tal de observar el NEP antes y después de la inclusión del balotaje. Como evidencia, Kenney presenta los casos de Perú, Colombia y República Dominicana, donde la mayoría absoluta fue implementada en los años 1985, 1991 y 1996 respectivamente. La evidencia presentada por Kenney está agrupada en el cuadro 3. Allí la media del Np con balotaje en Perú disminuye respecto a la media del Np con mayoría simple. Asimismo, la media del Nv apenas aumenta con el balotaje. Algo similar ocurre en Colombia, donde la media del Np con mayoría simple aumenta levemente y la del Nv disminuye.

 

Cuadro 3: Efectos de los sistemas de balotaje (según Kenney 1998).

 

Perú
Colombia

 

MS
Balotaje
MS
Balotaje

Número Efectivo Candidatos Presidenciales (Np)

3.21
2.96
2.43
2.79

Número Efectivo Partidos parlamentarios (Nv)

3.04
3.09
2.19
2.14
MS - Mayoría Simple

Estos resultados parecen demostrar que el balotaje no afectaría en forma determinante el número de candidatos presidenciales o el número de partidos en las elecciones legislativas. Esta deducción debe ser relativizada en virtud del pequeño número de observaciones presentadas por Kenney, cinco para Perú y siete para Colombia /.

 

ii.- En el segundo grupo de estudios, se encuentran las investigaciones que vinculan al balotaje con el desempeño electoral de los partidos. El principal efecto detectado se relaciona con la conformación de alianzas electorales o coaliciones en la segunda vuelta del balotaje. En virtud de que en esa instancia tan sólo dos candidatos compiten por la Presidencia, es factible esperar que dos o más partidos realicen un acuerdo electoral para derrotar al otro candidato. Juan Linz (1994) ha señalado el caso de los sistemas multipartidistas de América Latina, donde "los candidatos presidenciales tienden a conformar amplias coaliciones electorales con el único incentivo de derrotar al candidato más resistido". Las elecciones presidenciales en varios países de Sudamérica demostraría que esto efectivamente acontece así.

Otro aspecto importante, ligado a la competencia electoral de los partidos, se relaciona con la polarización de la competencia electoral. Aquí, Linz (1994) señala que el balotaje tendería a polarizar la competencia entre los dos candidatos de la segunda vuelta. Tomando el caso de los sistemas multipartidistas latinoamericanos, donde existen partidos extremistas, Linz argumenta que éstos pueden ser capaces de concitar la atención de una parte importante del electorado y tironear de esa manera a los dos candidatos. En esa situación, "los candidatos presidenciales de la segunda vuelta pueden desplazarse en sus discursos hacia los polos de la escala derecha-izquierda en la búsqueda de votos de los partidos polarizados. Sin embargo, otros autores han afirmado precisamente lo contrario, esto es que el balotaje impele a los candidatos a competir hacia el centro, ya que esa es la mejor forma de maximizar sus ganancias electorales. Luis E. González (1998) afirmó que en el caso uruguayo, el balotaje contribuirá a "la despolarización de la cultura política uruguaya". Partiendo de la idea de que la "polarización" es el nivel de conflictos y tensiones (reales y potenciales) que existen en un sistema político, González considera que "la reforma constitucional fortalece el proceso de despolarización de manera indirecta pero vigorosa" porque "los que tienen posibilidades reales de llegar al gobierno se ven obligados a buscar acuerdos y a transar con todos sus amigos cercanos y algunos de los lejanos: con todos los que pertenecen a su propia ala del espectro ideológico." Si bien esto es posible, la condición para que suceda así es que la distribución del electorado se concentra efectivamente en el centro y sólo marginalmente en los polos de la dimensión derecha-izquierda.

 

iii.- Un tercer conjunto de estudios analiza los efectos del balotaje sobre la formación y funcionamiento de los gobiernos. Un aspecto de esta dimensión se vincula con el apoyo político efectivo que obtiene un presidente electo en segunda ronda por la mayoría absoluta de votos. Aquí aparece el problema del estilo presidencial de ejercer la autoridad y el poder, y también el tema de cómo la elección mayoritaria del presidente influye en la relación del mandatario con los restantes actores del sistema. Bottinelli (1986) señala que en este tipo de elección, "la mayoría resultante no es un producto natural de la formación de la voluntad del ciudadano, sino una mayoría forzada". Esta situación puede derivar en serios inconvenientes para el ejercicio del gobierno, ya que la coincidencia o no de esa mayoría electoral con la mayoría parlamentaria existente determinará escenarios políticos muy diferentes /. Por su parte, Valenzuela (1995) observa que "la conciencia de un Presidente de tener un mandato independiente emanado directamente de la ciudadanía, puede alentar comportamientos reñidos con los procedimientos constitucionales. En situaciones de conflictividad con el Congreso el Presidente puede aludir a su condición de electo por la mayoría absoluta de la población e intentar imponer su voluntad por vías poco democráticas". El ejemplo más recurrente de esto lo constituye el actual Presidente del Perú, Alberto Fujimori, quien en 1992, cansado y molesto por los continuos bloqueos que el Congreso le imponía, optó por promover un autogolpe de Estado en combinación con las Fuerzas Armadas. Sin duda, la condición de haber sido electo por una mayoría absoluta permite a los presidentes de turno ejercer una presión desmesurada sobre los restantes actores del sistema, pudiendo en ciertos casos poner en riesgo la estabilidad política del régimen. En este aspecto, también encontramos la oposición de Luis E. González (1998), quien afirma que "un presidente capaz de violentar el orden institucional por este plus de poder (que es puramente legitimatorio, pero no institucional), probablemente es un presidente propenso a esa clase de violencias, y enfrentado a las mismas circunstancias sustantivas, con o sin reforma, su comportamiento sería igualmente poco fiable". Nuevamente aquí, al igual que en los puntos anteriores, encontramos diferentes formas de enfocar los efectos del balotaje; si bien todos están provistos de lógica y coherencia argumental, ninguna reflexión presenta el adecuado respaldo empírico como para arribar a formulaciones categóricas.

Otro aspecto relacionado con el balotaje y la formación de los gobiernos hace referencia a la conformación de coaliciones. En los países con sistemas multipartidistas, los presidentes electos suelen tener bancadas o contingentes legislativos muy reducidos. En muchos casos, los mandatarios optan por constituir coaliciones de gobierno entre dos o más partidos, como forma de resolver el problema de la aprobación de sus políticas en el Congreso (Daheza 1996, Amorín Neto 1998, Chasquetti 1998). Muchos auspiciantes del balotaje han argumentado en favor de su capacidad de incentivar la formación de coaliciones electorales que redunden en coaliciones gobernantes. González (1998) sintetiza sin dudas este punto de vista: "...en este país nadie tiene mayorías políticas propias, y a corto plazo, probablemente nadie las tendrá. Por lo tanto, para que este país sea gobernable es necesario construir esas mayorías. Las coaliciones hacen exactamente eso: construyen mayorías capaces de gobernar democráticamente (...) ¿Por qué razón la reforma constitucional favorecería la formación de coaliciones? El ejemplo más ilustrativo es el caso francés. La experiencia acumulada por la presente república francesa muestra que el mecanismo de segunda vuelta, aun cuando sólo valga para la elección presidencial, es suficiente para impulsar y fortalecer una lógica de acuerdos políticos previos. Esa es, exactamente, la lógica instaurada por la reforma constitucional uruguaya, y por la vía contribuye al fortalecimiento de la democracia". Bottinelli (1998) en este punto parece ser un poco más cauto y menos entusiasta: "el Uruguay tiene una muy vieja historia en materia de entendimientos, se les llame como se les llame, ya sea coparticipaciones, gobernabilidades o coaliciones. Sin embargo, la característica es que son todos post-elección, es decir, nunca son producto de una comparecencia previa a la elección. La composición parlamentaria es la que determina el escenario para realizar estas coaliciones, entendimientos o gobernabilidades. El balotaje crea el desafío. Este tiene dos formas de presentación, que no siempre son producto de una voluntad de una y otra parte, sino de las posibilidades políticas. Una de ellas es ir a un escenario abierto, para tratar de competir por los votos de quienes han quedado excluidos. La otra plantea mantener la competencia cerrada entre los partidos, estableciendo un sistema en el que no hay excluidos. Sencillamente hay menos candidatos, pero todos quedan representados mediante la formación de bloques. Esto es lo que tradicionalmente ha operado en Francia. Allí, rara vez ha habido excluidos, salvo formas políticas muy extremas (...) Ese es un camino que queda abierto en el Uruguay: la posibilidad de coaliciones previas a la elección (...) Todo esto puede o no apuntar a políticas de coalición...".

Como lo demuestra el caso chileno, las alianzas electorales conformadas en la primera vuelta pueden efectivamente transformarse en coaliciones de gobierno (Flisfisch 1992). Sin embargo, no parece claro que este tipo de arreglo gubernativo sea especialmente alentado por el balotaje. Obsérvese que países con sistemas de elección por mayoría simple como Uruguay y Venezuela, también conforman coaliciones de gobierno. En el próximo apartado analizaré en que medida el balotaje alienta la formación de coaliciones de gobierno, acudiendo principalmente a los casos sudamericanos en que se ha realizado la elección presidencial con segunda vuelta.

 

2.- SISTEMA DE DOBLE VUELTA Y COALICIONES DE GOBIERNO

En la actualidad, trece países de Latinoamérica presentan sistemas de elección presidencial con doble vuelta y participación directa de la ciudadanía. Como lo muestra el cuadro 4 (o el Anexo 2, Tabla 2), en estos países se han realizado cuarenta y cinco elecciones, de las cuales veintinueve no requirieron de la segunda ronda para dirimir la presidencia (64.4%).

Cuadro 4: Elecciones presidenciales con doble vuelta en América Latina.

 

 

Resolución de la elección en

Tipo de exigencia

Nº Elecciones
1º Vuelta
2º Vuelta

Mayoría absoluta de votos

28
12
16

Pluralidad de votos (40%, 45%)

17
17
0

Totales

45
29
16
Fuentes: Ver Anexo 2, Tabla 2.

Obsérvese que en ninguna de las diez y ocho elecciones donde se exigía una pluralidad -Costa Rica, Nicaragua y Argentina-, debió realizarse la segunda vuelta para definir el ganador. En este sentido es posible pensar en la existencia de algún tipo de asociación entre la exigencia de la pluralidad (40% o 45%) y la no realización de la segunda vuelta. Por otra parte, de las diez y seis elecciones donde efectivamente se realizó la segunda vuelta (35.6%), diez se concentraron en países de América Latina (Ecuador, Perú, Brasil y Colombia) y seis en países de América Central (República Dominicana, Guatemala y El Salvador). Para establecer con claridad el vínculo entre balotaje y coaliciones de gobierno, se analizarán las alianzas conformadas durante las rondas electorales y luego, la relación entre éstas y la formación del gobierno. Por comodidad semántica denominaremos alianzas a todos los acuerdos realizados entre dos o más partidos en una instancia electoral y coaliciones a los acuerdos realizados entre dos o más partidos con el objetivo de gobernar.

 

2.1.- Las alianzas electorales

Una alianza electoral puede definirse como el entendimiento de al menos dos partidos en torno a una candidatura presidencial y/o un programa electoral. En esta definición, lo significativo es el acuerdo electoral entre las partes. En países como Brasil o Ecuador algunos partidos recomiendan votar por tal o cual candidato presidencial, pero al mismo tiempo reclaman el voto para sus candidatos al Congreso. La característica principal de este fenómeno, que llamaré aquí alianza electoral de coyuntura, es la inexistencia de acuerdos entre los dirigentes partidarios. Una segunda dimensión del problema se vincula con el momento en el cual se puede conformar una alianza electoral: alianzas de primera ronda o alianzas de segunda ronda. Mientras que las alianza de primera ronda suelen estar apoyadas en un acuerdo, las de segunda ronda tienden a ser coyunturales.

Analizando los resultados de diez y siete elecciones con balotaje en Sudamérica, encontramos que en doce el ganador constituyó una alianza electoral. Esto supone la existencia de una tendencia hacia la constitución de alianzas electorales (ver cuadro 5). Los casos que no se registran apoyos o alianzas electorales son los de Argentina 1995, Colombia en 1994 y 1998, y Perú 1985 y 1995. Estas situaciones pueden ser explicadas por la incidencia de ciertas variables particulares de cada uno de los sistemas políticos: en Colombia el sistema bipartidista /, en Argentina las mismas reglas electorales / y en Perú ciertos avatares del proceso político, pero fundamentalmente, la crisis del sistema de partidos /.

 

Cuadro 5: Ganadores de elecciones presidenciales con balotaje en Sudamérica

 

Ganadores en

1ª Vuelta

Ganadores en

2º Vuelta

Total

Ganadores con alianzas electorales

4
8
12

Ganadores sin alianzas electorales

3
2
5

Total

7
10
17
Fuentes: Ver Anexo 2, Tabla 3.

En general, en la primera ronda las alianzas tienden a ser acuerdos entre partidos, mientras que en la segunda tienden a ser alianzas convergentes (Ver Anexo 2, Tabla 3). En las elecciones de 1979, 1984, 1992 y 1998 de Ecuador, los partidos de los Presidentes Roldós (PRE), Febres Cordero (PSC), Durán Ballén (PUN) y Mahuad (DP) realizaron acuerdos con otros conglomerados políticos /. Idéntica situación se vivió en las elecciones chilenas de 1989 y 1993, donde el PDC en alianza con el Partido Socialista, el Partido Radical Social y el Partido por la Democracia obtuvieron el triunfo presidencial ya en la primera ronda. A su vez, las alianzas ganadoras de segunda ronda, como bien indicara Linz, fueron constituidas en su gran mayoría para impedir el triunfo del otro candidato presidencial. Por ejemplo, en Brasil 89, los partidos de centro derecha y el PMDB apoyaron a Collor para impedir el triunfo de Lula, candidato del izquierdista PT. De igual forma aconteció en Perú en 1990, cuando el APRA e Izquierda Unida apoyaron a Fujimori para impedir el triunfo del liberal Vargas Llosa. Es también el caso del acuerdo de ID, perdedor de la primera vuelta en Ecuador, 1979, que apoyó a Jaime Roldós para evitar el triunfo del socialcristiano Sixto Durán Ballén. De alguna manera, los partidos eliminados en la primera vuelta se ven impulsados a admitir su preferencia y a recomendar el voto por alguno de los candidatos finalistas. En suma, sobre diez y siete elecciones realizadas en Sudamérica, doce parecen indicar una cierta tendencia del balotaje a favorecer las alianzas electorales entre más de un partido. A su vez, las alianzas de primera ronda parecen ser más sólidas y consistentes que las conformadas en la segunda vuelta. Esto se debe a que los acuerdos electorales de primera ronda se concentran en el apoyo no sólo a un candidato sino a una propuesta más global que incluía un programa, compromisos, cargos, etc. Ese es el caso de Febres Cordero en Ecuador, Cardoso en Brasil o Aylwin y Frei en Chile.

Ahora bien, si en verdad el balotaje favorece la formación de coaliciones de gobierno, deberíamos esperar que los acuerdos electorales se transformen en coaliciones de gobierno. En otras palabras, si el efecto esperado del balotaje sobre el gobierno se cumple, las alianzas electorales detectadas deberían convertirse necesariamente en coaliciones gobernantes.

 

2.2 - Las coaliciones de gobierno

La evidencia analizada hasta el momento muestra que en casi todos los casos, el balotaje impele a la formación de alianzas electorales. En la mayoría de los casos, el triunfador de la elección presidencial llega al gobierno con el apoyo explícito o implícito de otros partidos y por tanto, con buenas condiciones para negociar y conformar una coalición de gobierno. De las diez y siete elecciones reseñadas, en doce se conformaron alianzas electorales. Parece entonces imprescindible indagar sobre los gobiernos emanados de estas doce elecciones y detectar la posible existencia de un vínculo entre la alianza electoral que llevó al candidato al gobierno y los gobiernos finalmente constituidos. El cuadro 7 muestra que tan sólo en cinco elecciones, las alianzas electorales devinieron en coaliciones de gobierno: Brasil con Cardoso en 1994 y 1998; Chile con Aylwin y Frei en 1989 y 1993; y Ecuador con Borja en 1988.

 

Cuadro 7: Alianzas electorales y modalidades de gobierno en Sudamérica

 

Modalidad de Gobierno escogidas

de Coalición
de Partido

Presidentes ganadores con alianzas

5
7

Presidentes ganadores sin alianzas

0
5

Totales

5
12
Fuentes: Ver Anexo 2, Tabla 4.

En los cinco casos donde las alianzas electorales se transformaron en coaliciones de gobierno los presidentes contaron con mayorías legislativas como para aprobar políticas en el Legislativo /. En las restantes siete ocasiones, los presidentes para gobernar debieron conformar acuerdos ad hoc con otros partidos en el Congreso. Obsérvese que Jaime Roldós, Febres Cordero, Durán Ballén, Bucarám y Mahuad en Ecuador fueron electos con el apoyo de varios partidos, sin embargo, ninguno de ellos constituyó coalición de gobierno alguna. De igual forma aconteció con Fujimori en Perú 1990 y con Collor de Melo en Brasil 1989. Si bien es cierto que los presidentes que formaron coaliciones contaron con alianzas electorales, ello no supone que en todos los casos en que éstas existieran traerían consigo una coalición de gobierno.

El cuadro 8 muestra la situación en las cámaras de todos los presidentes electos con alianzas electorales.

Cuadro 8: Situación en la Cámara baja de los Presidentes electos con alianzas.

Elección

Presidente

Partido del

Presidente*

Coalición

de Gobierno **

Brasil 89

Collor de Melo

5.6%
-

Brasil 94

F. H. Cardoso

12.4%
57.5%

Brasil 98

F. H. Cardoso

19.3%
67.6%

Chile 89

P. Aylwin

32.5%
51.5%

Chile 93

E. Frei

30.8%
55.5%

Ecuador 79

J. Roldós

42.0%
-

Ecuador 84

L. Febres Cordero

12.7%
-

Ecuador 88

R. Borja

40.8%
50.7%

Ecuador 92

S. Durán Ballen

15.6%
-

Ecuador 96

A. Bucarám

23.2%
-

Ecuador 98

J. Mahuad

29.2%
-

Perú 90

A. Fujimori

17.7%
-

* Escaños del partido del presidente en la Cámara ** Escaños de la coalición en la Cámara. Fuentes citadas.

 

El cuadro 8 muestra que de los doce presidentes electos con alianzas electorales, sólo cinco lograron conformar coaliciones de gobierno /. Al mismo tiempo, estos presidentes son los únicos que logran iniciar sus mandatos en óptimas condiciones de gobernabilidad, pues en todos los casos sus contingentes legislativos superan la mayoría absoluta de la Cámara. Obsérvese que cuatro de estas cinco coaliciones estuvieron precedidas por alianzas electorales conformadas en la primera vuelta y que las coaliciones de gobierno finalmente estatuidas fueron reelegidas para un segundo mandato gubernativo.

En síntesis, los datos ofrecidos hasta el momento indican la inexistencia de un vínculo causal y determinante entre el balotaje y las coaliciones de gobierno. Al parecer las coaliciones de gobierno dependen más de otras variables político-institucionales (magnitud del contingente legislativo del partido del presidente, número efectivo de partidos o polarización ideológica) que de la modalidad de elección presidencial. De un total de diez y siete elecciones presidenciales realizadas bajo la regla del balotaje en Sudamérica, doce muestran ganadores con alianzas electorales, pero únicamente cinco generaron gobiernos de coalición.

 

 

 

3.- SISTEMA DE ELECCION PRESIDENCIAL, COALICIONES Y ESTABILIDAD

 

 

3.1.- Los presidentes electos por balotaje en Sudamérica

Entre las múltiples variables que inciden en la formación de una coalición de gobierno, la de la magnitud del contingente legislativo del partido del presidente parece ser la más importante, tanto en un régimen de presidencial como en un régimen parlamentario. De allí, la asociación entre sistemas multipartidarios y coaliciones gobernantes y de allí también, los enfoques que señalan las graves dificultades que en estos casos revisten los sistemas presidenciales (Mainwaring y Shugart 1997).

Los presidentes que cuentan con un partido mayoritario y disciplinado en la Cámara no tienen necesidad de conformar coaliciones de gobierno /. En teoría, tampoco aquellos que su contingente legislativo se acerque a la mayoría del Congreso deberían acudir a la conformación de coaliciones gobernantes, ya que los Ejecutivos que logran el apoyo de por lo menos el 40% de la Cámara tienen condiciones favorables para gobernar mediante acuerdos ad hoc con pequeños socios. En el cuadro 9, donde se ordenan todos los presidentes sudamericanos electos por balotaje según su apoyo legislativo, se observa que en sólo tres casos el partido del presidente superó la mayoría absoluta de la cámara y en otros tres se superó la línea crítica del 40%. En total, de diez y siete presidentes electos por balotaje, sólo seis no tenían la necesidad imperiosa de conformar acuerdos de gobierno.

Cuadro: 9: Apoyos legislativos de los gobiernos.

Elección

Presidente

Partido del Presidente*
Coalición Mayoritaria

Perú 85

García

59.0%
-

Perú 95

Fujimori

56.0%
-

Colombia 94

Samper

55.0%
-

Argentina 95

Menem

46.0%
-

Ecuador 79

Roldós

42.0%
-

Ecuador 88

Borja

40.8%
X

Chile 89

Aylwin

32.5%
X

Colombia 98

Pastrana

32.0%
-

Chile 93

Frei

30.8%
X

Ecuador 98

Mahuad

29.2%
-

Perú 90

Fujimori

29.0%
-

Ecuador 96

Bucarám

23.2%
-

Brasil 98

Cardoso

19.3%
X

Ecuador 92

Durán Ballen

15.6%
-

Ecuador 84

Febres

12.7%
-

Brasil 94

Cardoso

12.4%
X

Brasil 89

Collor

5.6%
-

* Escaños del partido del presidente en la Cámara baja;
** Escaños de la coalición en la Cámara baja. Fuentes citadas.

En el grupo de los presidentes con escaso apoyo parlamentario (los que tienen menos del 40% de las bancas), sólo cuatro conformaron coaliciones de gobierno: Cardoso en Brasil, en dos ocasiones, y Aylwin y Frei en Chile /. Entre los siete presidente que siendo minoritarios no conformaron coaliciones, encontramos que dos fueron electos en el transcurso del año 1998, Jamil Mahuad en Ecuador y Andrés Pastrana en Colombia. Ambos mandatarios asumieron sus funciones y, en idéntica forma, se abocaron a resolver tareas de gobierno relacionadas con la pacificación de sus países. En la actualidad, Pastrana intenta lograr un acuerdo de paz con la guerrilla colombiana, en tanto que Mahuad negoció y firmó un Tratado de Paz con el Perú, poniendo fin al casi eterno conflicto fronterizo entre ambos países. Según los observadores especializados, esas iniciativas de pacificación han gozado de un amplio respaldo del conjunto del espectro político, lo cual relativizaría o relegaría a un segundo plano el gravísimo problema de la situación minoritaria en el Congreso. No obstante, parecería lógico creer que una vez superadas las políticas de pacificación, los problemas con el Congreso renacerán y los presidentes encontrarán serias dificultades para gobernar /.

En el mismo grupo, aparecen Collor de Melo (Brasil, 1989), Alberto Fujimori (Perú, 1990) y Abdalá Bucarám (Ecuador 1996). Observase que estos tres mandatarios no pudieron concluir sus mandatos por distintas razones. En el caso de Collor de Mello, electo en 1989, su partido, Reconstrucción Nacional, apenas contaba con el 5,6% de la Cámara. Durante los primeros meses del mandato, el Presidente pudo superar su difícil posicionamiento mediante la obtención de apoyos ad hoc de los partidos de derecha y de centro. Ya sobre el final del segundo año de su mandato, Collor comenzó a tener fuertes conflictos con el Congreso (Lima Junior 1995) y un año más tarde, en setiembre de 1992, fue separado de su cargo bajo la acusación de ilícitos económicos y corrupción.

Por su parte, Fujimori fue electo en 1990 y su partido, Cambio 90, reunía sólo el 29% de la Cámara. Durante el primer año de gobierno logró aprobar un ajuste económico con votos de la coalición que había apoyado precisamente a su rival del balotaje, Mario Vargas Llosa. Sin embargo, las políticas de reforma fueron generando una fuerte oposición de los congresistas, lo que derivó en bloqueos y conflictos (Cottler 1996). En abril de 1992, Fujimori en alianza con los militares, impulsó un autogolpe institucional que condujo a la disolución del Congreso.

Finalmente, Abdalá Bucarám asumió su cargo en agosto de 1996 y su partido, el PRE, obtuvo tan sólo el 23% de la Cámara. La ausencia de mayorías legislativas propició también en este caso, un duro enfrentamiento entre un Presidente populista y un Congreso dispuesto a frenar todas sus propuestas políticas (Acosta 1996). El 6 de febrero de 1997 el conflicto llegó a su máxima expresión cuando el Congreso decidió destituir a Bucarám por "incapacidad mental". Como puede notarse, estos tres presidentes se distinguen por el alto nivel de conflictividad en sus relaciones con los respectivos Congresos. A esta lista debería añadirse Febres Cordero (Ecuador, 1984) quién, en 1986, luego de sucesivos conflictos con el Congreso y de duras acusaciones por parte de la oposición, debió soportar un intento de golpe de Estado y un secuestro de 24 horas, por parte de un sector de las Fuerzas Armadas liderado por el Gral. Frank Vargas Pazzos.

El cuadro 10 muestra que los presidentes elegidos por balotaje que no conformaron coaliciones de gobierno parecen tener graves dificultades para concluir sus mandatos. Todos ellos, tuvieron apoyos legislativos minoritarios y por tanto, una relación conflictiva con los Congresos.

 

Cuadro 10: Situación de gobierno de los Presidentes electos por balotaje en Sudamérica

Status legislativo

Gobierno

de...

Culminan

el mandato

Con serios problemas
Actualmente gobiernan

 

Totales

Partido del Presidente

Coalición

1
0
0
1

supera el 40%

Partido

3
0
2
5

Partido del Presidente no

Coalición

2
0
2
4

supera el 40%

Partido

1
4
2
7

Totales

7
4
6
17

3.2.- Gobierno y balotaje.

Entre las críticas formuladas a los regímenes de gobierno presidenciales, quizá la referida a la doble legitimidad del gobierno sea la más certera de todas (Linz 1997). La elección autónoma del Poder Ejecutivo respecto al Poder Legislativo establece de hecho la posibilidad de conflicto entre ambas ramas de gobierno. En la teoría del gobierno, esa doble legitimidad es una de las mayores virtudes del régimen presidencial, dado que la separación de poderes y los checks and balances impiden el dominio de un poder sobre los restantes (Shugart y Carey 1992). Si bien esto es cierto, la separación de poderes y su distanciamiento no parece ser la mayor necesidad de los sistemas políticos que deben lidiar con problemas de gobernabilidad o que deben procesar reformas de índole estructural. Para aplicar políticas económicas sostenidas en el tiempo y modificaciones vinculadas con el Estado y el mercado, resulta imprescindible un quantum mínimo de gobernabilidad, por lo que la coincidencia entre la voluntad del presidente y la del Congreso, puede ser considerado como un factor clave para la estabilidad del sistema político. Como bien señala Jones (1997) aquellos sistemas electorales que favorecen esa convergencia serán sin duda más funcionales a la gobernabilidad que los que propicien una efectiva divergencia entre los poderes. Entonces, ¿cómo ingresa el balotaje en esta complicada ecuación de gobierno?

Cuando Juan Linz reflexionó respecto a los "defectos" del presidencialismo, el sistema de elección presidencial dominante era el de mayoría simple. Diez años más tarde, el balotaje ha avanzado y se ha impuesto en la mayoría de los sistemas electorales del continente. Con presidentes electos por mayoría absoluta, los problemas de la doble legitimidad tienden a agravarse todavía más, ya que con este sistema aumenta la posibilidad de que un presidente electo no tenga mayorías en el Congreso. Es más, el balotaje permite el peor de los escenarios, esto es que el presidente ni siquiera cuente con la primera mayoría en la Cámara. Por tanto, las perspectivas de estabilidad gubernativa en el continente se encuentran seriamente amenazadas con la vigencia de este sistema de elección. No obstante, la forma en que éste es combinado con otras variables sistémicas resulta clave para comprender el verdadero impacto que podrá generar sobre el ejercicio de gobierno.

En primer lugar, el balotaje en un sistema de partidos institucionalizado (Colombia, Chile, Uruguay, y en menor medida, Argentina) puede generar efectos menos perjudiciales para el acontecer gubernativo. La fuerte mediación de los partidos, en lo relativo a la selección de los candidatos y al control de los órganos legislativos, pueden atenuar la emergencia de situaciones conflictivas y riesgosas para el proceso democrático /. En cambio, en los sistemas de partidos incipientes (Brasil, Perú, Ecuador y Bolivia), la debilidad partidaria puede fomentar la emergencia de liderazgos presidenciales con convocatorias de tipo plebiscitarias. De allí la emergencia de movimientos en torno a presidentes carismáticos, los continuos desafíos al poder de los Congresos y la tendencia a saltearse las instancias tradicionales de todo proceso democrático.

En segundo lugar, el balotaje conjugado con un sistema electoral que establezca la existencia de elecciones presidenciales y legislativas no simultáneas puede generar mayores problemas que una normativa electoral que favorezca la votación simultánea de todos los órganos. Ya de por sí, la naturaleza de la doble vuelta provoca una ruptura en la coherencia del voto, al posibilitar al elector votar de una forma en la primera vuelta y de otra en la segunda. Sin embargo, en aquellas situaciones donde la elección presidencial coincide con la elección parlamentaria habrá mayores oportunidades de que el presidente cuente con una bancada legislativa de importancia /.

El cuadro 11 combina las variables señaladas hasta el momento -tipo de sistema de partidos y simultaneidad o no de las elecciones- con el número efectivo de partidos en el congreso luego de cada elección presidencial con balotaje, asignándole valores 0 y 1 según sea el tipo de valor que adquiera la variable. Tendrán valor 1, los sistemas de partidos institucionalizados, los Congresos con un número efectivo de partidos menor que 4 y los sistemas con elecciones legislativas y presidenciales simultáneas. Contrariamente, tendrán valor 0, los sistemas de partidos incipientes, los Congresos con un número efectivo de partidos mayor que 4 y los sistemas con elecciones legislativas y presidenciales no simultáneas.

 

Cuadro 11: Sistemas de partidos, Número Efectivo de Partidos y Simultaneidad electoral.

País

NEP c
NEP
SP
Simulta
Total

Uruguay 94

3,04
1
1
1
3

Argentina 95

3,25
1
1
1
3

Colombia 98

2,10
1
1
0
2

Perú 85

2,31
1
0
1
2

Colombia 94

2,74
1
1
0
2

Perú 95

2,91
1
0
1
2

Ecuador 79

3,94
1
0
1
2

Chile 93

4,95
0
1
1
2

Ecuador 88

4,63
0
0
1
1

Chile 83

5,08
0
1
0
1

Brasil 98

7,15
0
0
1
1

Brasil 94

7,24
0
0
1
1

Ecuador 84

6,10
0
0
1
1

Ecuador 92

6,61
0
0
1
1

Ecuador 98

5,43
0
0
1
1

Perú 90

5,82
0
0
1
1

Ecuador 96

4,83
0
0
1
1

Brasil 89

8,55
0
0
0
0

La peor combinación para el proceso democrático se registra en Brasil 1989, cuando se elige a Collor de Melo (balotaje, sistema de partidos incipiente, elecciones no simultáneas y un alto número efectivo de partidos en el Congreso), coincidiendo con la elección de la bancada presidencial más pequeña del grupo de presidentes electos con balotaje. Luego, aparece un grupo de nueve presidentes con puntaje 1. De esos nueve, cinco, logran conformar coaliciones de gobierno y logran salir de la magra situación en la que se encuentran: Ecuador 88, Chile 89, Brasil 94 y 98. Finalmente, aparece un conjunto de presidentes potencialmente problemáticos. Esto parece coincidir con la argumentación del punto anterior que se relacionaba con la tenencia o no de mayorías en el Congreso por parte de un Presidente.

De este modo, quedaría a la luz un vínculo muy poderoso entre el sistema electoral, el sistema de partidos y las condiciones de gobernabilidad del presidente. Finalmente, estas deducciones permitirían pronosticar serias dificultades de gobierno para Jamil Mahuad en Ecuador, siempre y cuando, no recurra a estrategias de coalición en el Congreso.

Como puede verse en el cuadro, Uruguay ingresa en la zona de menor riesgo para el proceso democrático, contenido por su sistema de partidos institucionalizado, con un número moderado de partidos en el Congreso y un sistema electoral que ata las legislativas y las presidenciales y al mismo tiempo, imposibilita la aparición o surgimiento de candidaturas independientes.

 

4.- ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

4.1.- La información comparada y los efectos del balotaje

La evidencia comparada demuestra la no existencia de un vínculo causal o determinante entre los sistemas de mayoría con doble vuelta y las coaliciones de gobierno. Sin embargo, deja en claro que el balotaje favorece levemente la formación de alianzas electorales. Estas pueden crear un escenario propicio para la cooperación con el ganador de la elección presidencial, pero en ningún caso suponen la condición suficiente para el armado de una coalición gobernante.

Otra deducción relevante se vincula con las condiciones de gobernabilidad más aptas para el proceso democrático. Como se mencionara en el segundo apartado, la introducción de los sistemas de mayoría con doble vuelta en Latinoamérica ha sido en exclusiva para la elección presidencial, manteniendo, en casi todos los casos, la proporcionalidad para la elección del Congreso. Los eventuales desfasajes entre la voluntad del Ejecutivo y la del Legislativo pueden traer consigo graves problemas para la democracia. De los diez y siete presidentes electos con balotaje, sólo seis lograron cruzar la línea crítica del 40% de las bancas. Este dato parece ser clave para comprender el impacto del balotaje y porque no, de los riesgos que pueda traer consigo. Un presidente electo por la mayoría absoluta de la ciudadanía y sin apoyos parlamentario, puede generar situaciones riesgosas para la continuidad del proceso democrático. Esto queda confirmado cuando se observa el grupo de los once presidentes electos sin mayorías legislativas: cuatro resolvieron sus problemas mediante la conformación de coaliciones de gobierno mayoritarias y siete no lograron o no intentaron conformar coaliciones. Entre estos últimos, tres no lograron concluir su mandato, un cuarto sufrió un levantamiento de las Fuerzas Armadas y dos han sido electos recientemente, por lo que es imposible emitir opinión respecto a su suerte. Tan sólo uno concluyó su mandato en condiciones normales.

En síntesis, esta investigación estaría indicando que las distintas combinaciones de reglas electorales y estructuras políticas generan diferentes impactos sobre el proceso de gobierno. La existencia de un sistema electoral que favorezca la conformación de bancadas presidenciales poderosas hará menos nocivo el efecto del balotaje. De igual forma acontece con la existencia de un sistema de partidos institucionalizado y un moderado NEP en el Congreso.

 

4.2.- Las perspectivas del balotaje en Uruguay

El sistema electoral uruguayo anterior a la reforma de 1996, dificultó la formación de alianzas electorales al establecer una serie de requisitos relacionados con el uso de los lemas. Vale recordar que la conformación de alianzas entre partidos era poco probable, dada la exigencia de votar bajo un único lema partidario. La formación del Frente Amplio en 1971 y del Nuevo Espacio en 1989, se transformaron en excepciones a una reglamentación un tanto estricta y poco estimulante para la convergencia electoral de los partidos. La nueva normativa electoral también impide la formación de alianzas electorales fuertes en la primera ronda. El impedimento central lo constituye, también en este caso, la reglamentación sobre el uso de los lemas. Cada partido debe presentar un único candidato presidencial, el cual se define en elecciones abiertas y simultáneas, llamadas internas o primarias, en el mes de abril del año electoral. Las fracciones o partidos que allí participen no pueden competir en la primera ronda presidencial de octubre bajo otro lema que no sea el utilizado en abril. De este modo, el dispositivo de elección primaria se convierte en un seguro contra la emergencia de partidos en la primera ronda, barriendo de esta forma con el supuesto efecto acrecentador del número efectivo de partidos. En otras palabras, el escenario partidario del mes de abril queda indefectiblemente congelado hasta el final del ciclo electoral en mayo del año siguiente, cuando se realizan las elecciones municipales. Este elemento, permite aventurar que el balotaje uruguayo difícilmente conlleve a un aumento del numero de partidos y aun más, puede que, dada la duración del ciclo electoral (más de trece meses) y la rigidez y el costo de las diferentes instancias, el número de partidos culmine bajando en el largo plazo. Aunque todo esto está por verse, no parece muy arriesgado establecer estas mínimas conclusiones.

Asimismo, con las nuevas reglas, las alianzas electorales podrán surgir únicamente en la segunda vuelta y con toda seguridad, serán de tipo débil o convergente. A lo sumo, podrá esperarse que un partido o un sector de determinado partido perdedor recomiende votar por uno de los candidato finalistas, buscando de este modo impedir la elección del otro contendiente. Sin embargo, aunque es poco probable, se mantiene en pie la posibilidad de que los partidos constituyan acuerdos electorales fuertes para triunfar en la segunda ronda. En caso de que esto acontezca así, la situación admitirá al menos dos tipos de derivaciones. Primero, si el candidato que logra el acuerdo gana, estará en buenas condiciones para conformar un gobierno con amplios respaldos legislativos. El problema aquí estará en el grado de erosión que sufran las identidades partidarias y en el nivel de disciplina que muestren los votantes entre una y otra ronda electoral. Segundo, si el candidato que logró el acuerdo pierde, el panorama de gobierno será un poco más complejo, ya que su partido y los aliados conquistados en esa instancia, tendrán grandes reparos para participar en la negociación de una coalición de gobierno con el otro candidato, o sea el ganador. Por tanto, si bien el comportamiento electoral de la segunda vuelta admite una serie de posibilidades, también es cierto que ofrece riesgos importantes a tener en cuenta. Podríamos concluir en que la dinámica de la segunda vuelta presidencial y la conformación de posibles alianzas electorales permanece abierta para los partidos.

De todas formas, en el caso uruguayo la formación de coaliciones de gobierno seguirá dependiendo de elementos tales como el tamaño del partido del Presidente en el Legislativo, la distancia ideológica de los principales actores; y las negociaciones post-electorales que el Presidente realice. Estas al menos han sido las determinantes principales de la conformación de la coalición de gobierno de Sanguinetti y de los intentos anteriores /.Si el Presidente logra en la segunda vuelta concitar algún tipo de apoyo, estará en mejores condiciones de conformar un acuerdo de gobierno. Sin embargo, esto no quiere decir que el proceso de formación de una coalición dependa de la segunda vuelta, sino que por el contrario, la clave seguirá estando en la negociación post-electoral.

También parece razonable creer que en una situación de relativa paridad, ningún partido alcance la mayoría absoluta de los votos y que en la primera ronda los electores estén incentivados a votar por los partidos pequeños. Este hecho puede contribuir a que las bancadas partidarias de los dos candidatos finalistas no sean importantes en tamaño. Tomemos en cuenta que si esto es así, el Presidente electo tendrá, al igual que en 1989 y 1994, una bancada que no superará el 40% del Legislativo. Con las nueva normativa, puede inclusive darse el caso de que el partido del Presidente ya no sólo tenga una bancada pequeña, sino que ni siquiera sea la primera mayoría del Parlamento. Además, puede ocurrir que la fracción política que le respalde tampoco sea la mayoritaria dentro de su propio partido. De esta forma, podemos llegar a tener un Presidente con la segunda bancada en el Parlamento y con una fracción partidaria que sea la segunda fuerza de su partido. Este Presidente será entonces, un líder extremadamente débil, lo cual le imprime al proceso de formación del gobierno, un alto grado de incertidumbre. En este caso la debilidad sería entonces mayor que la de los Presidentes electos hasta 1994, pues éstos al menos tenían la certeza de contar con la mayor bancada legislativa y con la fracción más grande de su partido. En suma,. si bien el balotaje resta incertidumbre a la elección presidencial, puede en cambio generar una nueva y complicada incertidumbre al afectar la relación entre los Poderes del gobierno. Todo esto permitiría afirmar que el balotaje es un instituto eficaz para abatir el riesgo de un Presidente electo por una mínima diferencia, no obstante, puede llegar a imponerle al sistema político un nuevo y complicado desafío: permitir la elección mayoritaria de un Presidente, que al mismo tiempo cuente con una bancada significativamente minoritaria. Entre todas las ecuaciones que el sistema electoral presidencial puede ofrecer, esta es sin dudas la menos propicia para el establecimiento de un gobierno de coalición.

Por tanto, el balotaje en Uruguay, con toda seguridad, no aumentará el número efectivo de partidos como lo presagian muchos estudios y reflexiones académicas. Sin embargo, aumenta el riesgo de contar con gobiernos presididos por presidentes débiles y sin mayorías parlamentarias. Esto en verdad es el principal inconveniente, pues el problema comienza a operar a la hora de formar el gobierno y prosigue al momento de gobernar. Un presidente con marcadas minorías tiene mayores dificultades para negociar una coalición, para mantener esa coalición y para imponer en ciertas cuestiones sus legítimos puntos de vista. Si a esto se le suma el hecho de que fue electo con el voto de la mayoría de los electores, arribamos a un escenario poco propicio para la gobernabilidad y demasiado dependiente de la vocación negociadora (y porque no democrática) del titular de la Presidencia. Por tanto, los riesgos quedan planteados y el tiempo nos responderá.

 

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  • ANEXO 1

     

    ARGENTINA

    PJ Partido Justicialista (Menem)
    UCR Unión Cívica Radical
    FREPASO Frente País Solidario

     

    BRASIL

    PRN Partido Reconstrucción Nacional (Collor)PFL Partido del Frente Liberal
    PSDB Partido Socialdemocracia Brasilera (Cardoso)
    PTB Partido Trabajador del Brasil
    PPB Partido Popular Brasileño
    PMDB Partido del Movimiento Democrátivo Brasileño
    PDS Partido Democrático Social
    PT Partido de los Trabajadores (Lula)

     

    CHILE

    PDC Partido Demócrata Cristiano (Frei, Aylwin)
    PPD Partido Por la Democracia
    PS Partido Socialista
    PRS Partido Radical Socialdemócrata


    COLOMBIA

    PL Partido Liberal (Samper)
    PC Partido Conservador (Pastrana)

    ECUADOR

    CFP Concertación de Fuerzas Populares (Roldós)
    DP Democracia Popular (Hurtado, Mahuad)
    ID Izquierda Democrática (Borja)
    PRE Partido Roldosista de Ecuador (Bucarám)
    PSC Partido Social Cristiano (Febres Cordero)
    PLR Partido Liberal Radical
    PCE Partido Conservador de Ecuador
    FRA Frente Radical Alfarista
    PUN Partido de Unificación Nacional (Durán Ballén)

     

    PERU

    APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana (García)
    IU Izquierda Unida
    C90 Cambio 90 (Fujimori)

     

  • ANEXO 2

    Tabla 1: Los sistemas de mayoría con doble vuelta en América Latina.

    País

    Año

    Elección Presidencial

    Elección Legislat.iva

    Chile 1

    1925

    Mayoría absoluta y doble vta. Congreso

    R.P.

    Perú 1

    1933

    Pluralidad del 33,3% y doble vta. Congreso

    R.P.

    Costa Rica

    1949

    Pluralidad del 40% y doble vuelta.

    R.P.

    Bolivia

    1967

    Mayoría absoluta y doble vta. Congreso

    R.P.

    Ecuador 1

    1979

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    Perú 2

    1979

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    El Salvador

    1983

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    Guatemala

    1985

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    Nicaragua

    1987

    Pluralidad del 40% y doble vuelta.

    R.P.

    Brasil

    1988

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    Chile 2

    1989

    Mayoría Abslouta y doble vuelta.

    R.M.

    Haití

    1989

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.M.

    Colombia

    1991

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    Argentina

    1995

    Pluralidad del 45% o 40% y doble vuelta.

    R.P.

    R.Dominicana

    1996

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    Uruguay

    1996

    Mayoría Absoluta y doble vuelta.

    R.P.

    Ecuador 2

    1998

    Pluralidad del 45% o 40% y doble vuelta.

    R.P.

    R.P. = representación proporcional; R.M. = representación mayoritaria. Fuentes: Kenney 1998; Mainwaring y Shugart 1997.

     

     Tabla 2: Elecciones presidenciales por sistema de mayoría (absoluta o de pluralidad).

    País

    Elecciones Presidenciales

    Nº Elecc.
    Resolución en
    1º Vta. 2º Vta.

    Argentina

    73, 95

    2
    2
    0

    Brasil

    89, 94, 98

    3
    2
    1

    Chile

    89, 93

    2
    2
    0

    Colombia

    94, 98

    2
    0
    2

    Ecuador

    79, 84, 88, 92, 96, 98

    6
    0
    6

    Perú

    85, 90, 95

    3
    2
    1

    Costa Rica

    49, 53, 58, 62, 66, 74, 78, 82, 86, 90, 94, 98

    14
    14
    0

    Nicaragua

    90, 96

    2
    2
    0

    El Salvador

    84, 88, 94

    3
    1
    2

    Haití

    90, 95

    2
    2
    0

    Guatemala

    85, 90, 95

    3
    0
    3

    R. Dominicana

    96

    3
    2
    1

    Total

    45
    29
    16

    Fuentes: Kenney (1998); Mainwaring y Shugart (1997); Parlatino (1997)

     

    Tabla 3: Alianzas registradas por el ganador de la elección en la primera y segunda vuelta. Sistemas de Mayoría (absoluta y pluralidad) y doble vuelta en América Latina.

    Elección

    Presidente

    Part. Presid.

    Alianzas 1º Vta con ...

    Alianzas 2º Vta. con ...

    Argentina 95

    Menem

    P.Justicial.

    No

    x

    Brasil 89

    Collor

    PRN

    No

    PFL, PTB, PDS, otros

    Brasil 94

    Cardoso

    PSDB

    PFL, PTB, PDS,PPB

    x

    Brasil 98

    Cardoso

    PSDB

    PPB, PFL, PMDB

    x

    Chile 89

    Aylwin

    PDC

    PPD, PS, PRS

    x

    Chile 93

    Frei

    PDC

    PPD, PS, PRS

    x

    Colombia 94

    Samper

    PL

    No

    No

    Colombia 98

    Pastrana

    PC

    No

    No

    Ecuador 79

    Roldós

    CFP

    DP

    DP, ID, otros

    Ecuador 84

    Febres

    PSC

    PLR, PCE

    PLR, PCE, FRA

    Ecuador 88

    Borja

    IU

    No

    DP, MPD, otros

    Ecuador 92

    Durán

    PUN

    PCE

    PCE, APRE, ID, otros

    Ecuador 96

    Bucarám

    PRE

    No

    APRE

    Ecuador 98

    Mahuad

    DP

    PSC

    ID, MUPP, otros

    Perú 85

    García

    APRA

    No

    x

    Perú 90

    Fujimori

    Cambio 90

    No

    APRA, IU, otros

    Perú 95

    Fujimori

    Cambio 90

    No

    x

    Fuentes: Cottler (1996); Archer (1996); Cohagham (1996); Mainwaring (1996); Siavelis (1997); Amorín (1998); Santos (1997); Parlatino (1997). X = No hubo segunda vuelta.

     

    Tabla 4: Alianzas electorales y Coaliciones de Gobierno. Presidentes electos por mayoría absoluta o pluralidad y doble vuelta.

    Elección

    Presidente

    Alianzas electorales

    Coaliciones de gobierno

    Brasil 89

    Collor

    PRN, PFL, PDS, PTB

    No

    Brasil 94

    Cardoso

    PSDB, PFL, PTB, PPB

    PSDB, PFL, PPB, PMDB

    Brasil 98

    Cardoso

    PSDB, PFL, PPB, PMDB

    PSDB, PFL, PPB, PMDB

    Chile 89

    Aylwin

    PDC, PPD, PS, PRS

    PDC, PPD, PS, PRS

    Chile 93

    Frei

    PDC, PPD, PS, PRS

    PDC, PPD, PS, PRS

    Ecuador 79

    Roldos

    CPF, DP, ID, otros

    No

    Ecuador 84

    Febres

    PSC, PLR, PCE, FRA

    No

    Ecuador 88

    Borja

    IU, DP, MPD

    IU, DP

    Ecuador 92

    Durán Ballén

    PUN, PCE, APRE, ID

    No

    Ecuador 96

    Bucarám

    PRE, APRE

    No

    Ecuador 98

    Mahuad

    PSC, ID, MUPP, otros

    No

    Perú 90

    Fujimori

    C90, APRA, IU

    No

    Fuentes: Cottler (1996); Archer (1996); Conhagham (1996); Mainwaring (1996); Siavelis (1997); Amorín (1998); Santos (1997); Parlatino (1997).

    Artículo escrito en el marco del Proyecto de Investigación sobre los Efectos de la Reforma Constitucional de 1996
    Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República
    Montevideo, 1999