Gobernabilidad, coalición y cambio institucional
Oscar A. Bottinelli

En primer lugar corresponde que hagamos algún tipo de definición con criterio operativo, funcional, en el sentido de qué queremos decir cuando hablamos de gobernabilidad y de coalición. No pretendemos hacer un glosario, pero sí saber de qué estamos hablando. Sobre coalición prefiero tomar una muy vieja definición de Duverger en su "Sociología Política", obra pecursora de su célebre "Los Partidos Polítocs", donde diferencia la coalición de la alianza. Define la coalición como pacto o entendimiento entre agentes políticos diferenciados, con una finalidad específica y un horizonte temporal, para cumplir un objetivo determinado. Podría tratarse de un objetivo gubernativo, es decir realizar una coalición de gobierno, o un objetivo electoral. Obviamente, se puede combinar uno con otro. Hay un tercer tipo de coalición parlamentario-legislativa que tiene más relevancia para un régimen parlamentario que para un régimen presidencial o semipresidencial, una de cuyas facetas se incluye en el concepto de gobernabilidad.

Vamos a definir la gobernabilidad con critrerio operativo como aquella la relación entre los partidos políticos en la que los que se autocalifican y se ubican como oposición tienen una relación con el gobierno, con el partido e inclusive con la coalición de gobierno que permite llevar adelante determinado tipo de políticas, como por ejemplo las políticas de Estado. La gobernabiliad es el ámbito donde se pueden desarrollar esas políticas.

Hay que tener en cuenta que coalición y gobernabilidad no son la continuidad de un mismo eje. Si analizamos la política comparada --y en Europa y alrededores hay muchos ejemplos--, puede haber lo uno sin lo otro. Israel debe ser uno de los casos más paradigmáticos de un país que ha tenido permanentemente coaliciones desde su creación, y sin embargo no ha tenido gobernabilidad. A lo sumo llegó a tener, cuando la alternancia Shamir-Peres, una gran coalición, que no es lo mismo que gobernabilidad. Italia ha pasado por las dos fases: desde la ruptura del arco constitucional del 48 hasta el "compromiso histórico" del 75-76, siempre fue gobernada por una coalición en una situación relativamente polarizante con la oposición, más fuerte o más débil según el momento. Desde la instauración de la Segunda República volvemos a esquemas de coalición en un régimen bastante polarizado. Solamente bajo el "compromiso histórico" hubo coalición más gobernabilidad, dos elementos a nuestro juicio distintos.

El caso uruguayo tiene una característica que no se puede confundir en los análisis: una larguísima tradición de políticas de entendimiento que no necesariamente conforman coaliciones, con distintas formas, énfasis y denominaciones, y escasos antecdedentes de coaliciones . La más común ha sido la coparticipación. También hubo otras formas con denominaciones diversas como: entendimiento, coincidencia nacional, acuerdo nacional y otras condenominaciones peyorativas como "pacto del chinchulín" o "pacto chico". En las coaliciones propiamente dichas los actores políticos se comprometen por igual en la gestión de gobierno, con independencia de la figura presidencial,. No es la oposición que le da un apoyo al gobierno sino que es un co-obierno.

 

Tenemos dos antecedentes de coalicionesDe alguna manera, hubo un co-gobierno institucionalizado durantela Constitución del 34, mientras ésta funcionó plenamente, desde su implantación hasta el retiro de los Ministros herreristas del gobierno de Baldomir, alrededor de 1940.

Luego tenemos una coalición pactada a nivel de partidos, más allá de que uno de ellos era jurídicamente un partido y sociológicamente una fracción, bajo el gobierno de Amézaga. Allí el Partido Nacional Independiente coparticipó en el gabinete con sus primeras figuras. Incluso, un caso particular de coalición acrecienta la responsabilidad política en el último año de gobierno --un caso bastante atípico de coalición--, cuando las dos figuras estelares que se proyectan al liderazgo partidario, Eduardo Gallinal y Eduardo Rodríguez Larreta, asumen la Cancillería y el Ministerio de Ganadería.

Como coalición plena, en la que ambos partidos asumen la calidad de cogobierno, tenemos el ejemplo actual. También hay otros ensayos que podríamos calificar de coaliciones débiles o aproximaciones. Wilson siempre hablaba de la oposición del Partido Nacional, que le daba gobernabilidad al Partido Colorado y tenía figuras simbólicas en el gobierno en la medida en que no representaban un compromiso político de su partido. En el segundo período de gobierno, el compromiso de algunas fracciones del Partido Colorado es algo mayor. Inclusive hay matices entre las fracciones en el nivel de compromiso. En éste observamos ya un cambio en el que los dos candidatos a Vicepresidente de la República del Partido Nacional, que sumados tienen más del 90 % de los votos, integran el gabinete desde el comienzo de la gestión y lo siguen haciendo. Quiere decir que los niveles de compromiso y responsabilidad política de los partidos ha aumentado. El compromiso del segundo partido con el involucramiento del gobierno también ha sido correlativo a ese tercer partido que ha ido adquiriendo un papel cada vez mayor.

En cuanto a coaliciones electorales, tenemos que ver que Uruguay tuvo un sistema que las permitió poco. Aun así, siempre hubo una búsqueda de ingenio para hacerlas. Quiero aclarar que entiendo que el Frente Amplio nunca fue una coalición electoral, ni siquiera en el comienzo. La existencia de autoridades comunes por un lado y mandato imperativo por otro excede un poco el concepto de coalición y, además, no tenía un horizonte temporal por lo menos de corto plazo. Podemos hablar de federación de partidos y de alianza, más que de coalición, por lo menos en términos operativos.

Queda por nombrar la coalición electoral del Partido Comunista y el Partido Socialista de 1938, con la fórmula Frugoni-Riestra, Partido por las Libertades Públicas. También es una coalición el anterior Nuevo Espacio, porque así se define. No pretende constituir una nueva alianza política ni tener autoridades comunes, sino que son tres partidos con perfiles diferentes. Luego tenemos media docena de coaliciones electorales en el plano municipal, habilitados entre la Constitución y la interpretación de la Corte, en el 46 y el 50. No hemos tenido otras experiencias de coaliciones electorales.

El balotaje inaugura la etapa en que la coalición electoral es casi inevitable. Si alguien no va con la coalición electoral es porque fracasó en el intento. El juego va a ser complicado, porque se va a armar una coalición electoral, seguramente con acuerdos programáticos. Yo creo que todas las coaliciones son, a la vez, fisiológicas y programáticas. No hay coaliciones fisiológicas puras, sino medidas de gobierno, ni programáticas puras. En lo programático siempre tiene que estar acordada la corresponsabilidad de los partidos, lo que va atado a la representación que tengan en la administración. Eso se va a tener que negociar entre el 1º de noviembre y no más allá del 15 de noviembre.

El segundo problema que hay es el tercer y el cuarto partido, en el sentido de qué grado de obediencia o seguimiento tienen de sus electores. Es una prueba de fuego sobre la cual no me atrevo a aventurar opinión, porque no tenemos experiencias anteriores y va a haber un juego de tensiones entre pertenencias partidarias, proximidades al partido con el cual coaliga su partido y otro tipo de rechazos. Para citar algunos datos de opinión pública, en el Partido Nacional, por ejemplo, se detectan algunos bolsones no muy importantes, pero que pueden ser significativos, de rechazo al Partido Colorado. Generalmente es gente de más de sesenta años, del interior, sobre todo de zonas del país donde el Frente Amplio tiene una escasa presencia, por lo que la cultura política local queda muy asociada la bipartidismo.

Puede darse el caso de coaliciones que fracasen pese a que hayan sido prolijamente hechas, porque el desempeño electoral del candidato no estuvo acorde a la base electoral que suponía ese acuerdo conforme al resultado del 31 de octubre. El acuerdo puede ser hecho con un capital del 60 % y tener un resultado del 51% o del 49%.

Uruguay tiene una larga experiencia en materia de gobernabilidad, si se entiende como tal todo ese juego que ha habido en el país de entendimientos, de coparticipaciones y de flexibilidades que habilitaron, por comisión o por omisión, políticas de Estado. Incluso, entiendo que hubo una gobernabilidad muy clara en el período de Pacheco. Más allá de la figura, que le convenía a él y a la oposición, de gobernante solitario que arrasaba con el resto, siempre tuvo una mayoría parlamentaria, que fue la que aprobó las medidas prontas de seguridad. Bordaberry, en 1972, tuvo la gobernabilidad del Partido Nacional, que le votó los instrumentos claves de ese momento, la suspensión de la seguridad individual, el estado de guerra interna y la ley de seguridad ciudadana.

Gobernabilidad en el Uruguay ha habido mucha. Hay elementos institucionales que apuntan a que en este país no pueda gobernarse sólo con la mayoría. La reforma de la seguridad social tiene algunos elementos claves que requerían los dos tercios. Sin esos dos tercios, que son aportados por el Partido Colorado, el Partido Nacional y el Nuevo Espacio, no habría reforma de la seguridad social. Lo que parece claro es que en Uruguay se da una necesidad de coalición y gobernabilidad por lo menos para un primer período de gobierno, que es cuando se impulsan las modificaciones fundamentales o las leyes básicas del proyecto. Me refiero al Presupuesto, que siempre es una definición clave de la política de un gobierno, así como en este caso la reforma de la seguridad social.

Todo gobierno va a tener una o dos leyes --y si fuera el Frente Amplio alguna más-- que requieren esa mayoría, para el primer año y eventualmente para el segundo. La experiencia está demostrando que los Presidentes --el próximo va a tener una legitimidad electoral mucho más fuerte que todos los anteriores-- pueden gobernar en soledad después de que una coalición les dio los instrumentos claves.

Los escenarios posibles son dos: una coalición electoral formada por ambos partidos tradicionales, que se transforme en una coalición de gobierno, o un resultado en el que los partidos tradicionales obtengan la mayoría parlamentaria --todo indica que así va a ser-- y un Frente Amplio que, por el juego de la independencia de los electores, pueda ganar la segunda vuelta. En este caso tenemos una coalición electoral mayoritaria en octubre que, por este fenómeno, es derrotada en noviembre. Esta es una situación extremadamente compleja porque requiere de parte de todos los actores mucha delicadeza en el funcionamiento, puesto que cualquiera de ellos puede llegar a bloqueos políticos reales, situaciones explosivas en el sistema político que, incluso, pueden traducirse en choque de legitimidades. Por un lado desde la Presidencia de la República se aduciría la legitimidad de la mayoría absoluta del electorado detrás y, por otro, tendríamos un Parlamento que reivindicaría la legitimidad de tener la representatividad de la mayoría absoluta del país.

Este puede ser un choque peligrosísimo. Es de los problemas complicados que generó este sistema. A propósito, quiero marcar una discrepancia con lo expresado por el amigo Zumarán. No creo que ésta sea una anomalía uruguaya. De los regímenes en que el Presidente de la República es elegido en dos vueltas, en absolutamente ninguno se elige el Parlamento en la misma fecha y por el mismo sistema. En cuanto a Francia, que siempre se cita, no es en la misma fecha y tampoco por el mismo sistema. Son dos vueltas, pero una requiere mayoría absoluta invariable y la otra mayoría románica. En la última elección fue 3.2 el nivel de candidatos por distrito. Los miembros de la Asamblea Nacional se eligen por mayoría simple, y casi la mitad no obtuvieron la mayoría absoluta. Además, en la medida en que la elección es por distritos, la distribución geográfica del voto tampoco asegura al Presidente de la República, aunque la elección fuera simultánea y los electores votaran exactamente lo mismo, la mayoría absoluta.

Por otra parte, la Asamblea Nacional se ha elegido dos y hasta tres años después que el Presidente. Ha habido dos períodos en los que no ha obtenido la mayoría: la cohabitación que tuvo Mitterrand con Chirac como Primer Ministro y la actual de Chirac con Jospin. Son los problemas del balotaje. No olvidemos que el primer balotaje presidencial significativo convivió con una proporcionalidad, que fue el de la Alemania de Weimar y el de Austria, con la Constitución de Preust.

No le daría tanta importancia a los dos tercios para los órganos de contralor, porque ahí sí que es mucho más "fisiológica" --usando el término de De Sierra-- la posibilidad de acuerdo. Importa más cuando los dos tercios tienen que ver con leyes. En este momento, por ejemplo, Israel está modificando el número de Ministerios --entre otras cosas por razones políticas--, y lo hace la coalición de gobierno por sí. En Francia, en el primer gobierno de Mitterrand se modificó toda la ley electoral en beneficio de la coalición de izquierda por mayoría absoluta del Parlamento. En Uruguay tenemos un catálogo de disposiciones: no se puede cambiar el número de Ministerios, modificar la Carta Orgánica de los Entes Autónomos --salvo los Bancos-- o establecer sociedades de economía mixta sin los dos tercios.

Un partido de oposición que llegue al tercio del Parlamento lleva a la confrontación o a la gobernabilidad; obliga a un pacto de entendimiento o a la ruptura. De lo contrario, habrá un bloqueo a cierta parte de la política de gobierno. Así como Moreira decía que las coaliciones se hacen dentro de cierto contiguo ideológico programático, las gobernabilidades requieren por lo menos cierta continuidad actitudinal. Quizás en términos estrictamente ideológicos la distancia del Partido Nacional o del Partido Colorado con el Frente Amplio en el 84 fuera mayor que la de hoy, en un mundo distinto. Sin embargo, actitudinalmente el Frente Amplio fue parte de esa gobernabilidad. Hoy, el discurso del Frente Amplio y el de los partidos tradicionales tienen un nivel de distancia y de confrontación sensiblemente mayor que en aquel momento. Inclusive, los diagnósticos de país, por lo menos del Partido Colorado y del Frente Amplio, que observamos a través de los candidatos presidenciales hacen acordar a aquella visión de Brasil cuando se la llamaba "Belindia", porque era la mezcla de Bélgica y la India. Si alguien en Bután está tratando de ver qué país es Uruguay, por un lado puede creer que es como Suiza y por otro que es como Níger. La distancia es lo suficientemente grande como para que si no se empieza a caminar se tarde mucho en acercarse a puntos de encuentro.

Construir gobernabilidad y coaliciones implica no sólo tener cierta proximidad sino que, independientemente de la proximidad, es un problema de actitud, de entender que es conveniente, necesario o imprescindible que exista eso o ser parte de eso. Si no se cree en eso no hay gobernabilidad o no se es parte de esa gobernabilidad. Lo mismo ocurre con la construcción de coaliciones, que requiere no sólo de la oposición o del partido que no es del Presidente, sino también del propio gobierno, sentir que le es útil. Si un partido de gobierno siente que no está dispuesto a rebajar en nada su programa en aras de una coalición no va a hacer ningún esfuerzo realista para que la coalición exista sino que va a plantear condiciones que la van a hacer naufragar.

Aquí hay un problema de cultura política global en cuanto al cambio que ha habido en el Uruguay a partir de la restauración institucional, pero además tiene que haber apuestas a cuál puede ser el país con coaliciones y gobernabilidad y cuál con polarizaciones. Casi todo el sistema político, en el 71, apostó a la polarización. En el 84, todo el mundo apostó a la gobernabilidad. Hoy las apuestas no son exactamente las mismas.

Para terminar quiero hacer dos o tres puntualizaciones. En primer lugar, creo que el tema de las políticas de Estado es muy delicado. De Sierra decía que, en definitiva, política de Estado puede ser cualquier tema que se defina como tal. En general, es difícil comenzar a construir políticas de Estado si la agenda que se pone es demasiado grande. Si las pretensiones son demasiadas, es más fácil que naufraguen. En el balance de la Concertación hay etapas exitosas que muchas veces se olvidan. Si no hubiera habido el consenso que hubo, no hubiera sido posible la transición en la enseñanza global y en la universitaria en particular, por ejemplo. Lo mismo hubiera ocurrido con el tema de alquileres, destituidos, amnistías, etcétera. Sin embargo, quizá la CONAPRO pecó de exceso de pretensiones. Fue más un pacto de coalición de gobierno que de gobernabilidad o de concertación. Apuntó mucho más a un pacto social, y ésa es una causa del fracaso de una gran parte de la Concertación. Era algo demasiado omnicomprensivo de las fuerzas que contenía como para ser un plan de coalición de gobierno.

Un último punto tiene que ver con una mención que aparece en el documento al tema de la sociedad civil. Allí veo algunos elementos que puede ser contradictorios. El tema de las empresas del Estado y los Entes Autónomos merecería toda una discusión. Uruguay no sabe adónde va con los Entes Autónomos en cuanto a la naturaleza de su Dirección; no sabe si quiere organismos políticos u organismos autónomos que se administren fuera de la política, si quiere que sean órganos de la coalición de gobierno o del sistema político. La última reforma constitucional apuntó a que fueran ingredientes de la coalición de gobierno, al punto que están previstos como fusibles, en el mismo plano que los Ministerios. La reforma constitucional que se votará en octubre apunta a lo contrario: a la prohibición de sus integrantes de ser candidatos, lo que va en el sentido opuesto de la reforma del 66.

Respecto a la sociedad civil, hay muchos documentos que tienen cierta visión nostálgica o imaginaria de un deseo de mayor participación. El problema es que esa sociedad civil, para que tenga una mayor participación, debe contar con agentes que la representen. Sería un buen tema de estudio si la sociedad civil de hoy, en relación al sistema de partidos, es más fuerte o más débil que antes. A veces se tiene la ilusión de que el surgimiento de las ONG ha fortalecido a la sociedad civil, así como esta acción movilizatoria del agro o de los trasportistas, de tipo empresarial. Sin embargo, los elementos clásicos de la sociedad civil, como el movimiento estudiantil y los sindicatos, están en los puntos más bajos de participación de las últimas décadas.

Es muy difícil que en un país haya un equilibrio entre un sistema de partidos fuertes y agentes de la sociedad civil fuertes, y ambos sean autónomos e independientes. En general, cuando los agentes de la sociedad civil son muy fuertes tienden a estar interdependiendo con los partidos políticos, o hay una tendencia de unos a desplazar a los otros.

 

ACOTACIONES ANTE PREGUNTAS FORMULADAS

 

UNA. El problema es que Uruguay crea un sistema con un Presidente fuerte que cuenta con una legitimación social muy fuerte y, por otro lado, la posibilidad de una legitimación fuerte de un Parlamento, sin que haya ningún mecanismo intermedio. Tampoco lo tienen Francia ni Portugal, donde las cohabitaciones se han hecho con mucho pragmatismo político.

En general, los regímenes donde el Presidente se elige por balotaje no han resuelto el asunto. La práctica política lo ha resuelto acotando las potestades del Presidente o yendo a formas más parlamentarias. De alguna manera, el problema también lo tiene Israel, con la originalidad de un Primer Ministro electo.

Coincido con el doctor Zumarán en que no es una Constitución que esté a salvo de grandes riesgos de choques institucionales, sino que éstos son mayores que en la Constitución anterior.

DOS. El doctor Zumarán hacía referencia a algo que me parece muy importante. La reforma constitucional ha producido un fuerte impacto sobre la estructura real de los dos partidos tradicionales. Sin duda la reforma apuntó a eso. ¿Qué pasa después de las elecciones, sobre todo al partido que cumplió el papel de tercero? El tema es que se puede salir tercero muy bien o tercero muy mal. Ese tercero puede hacer un pacto con otro partido para ganar la Presidencia, pero tener poco disciplinamiento de sus electores. Incluso, ¿qué pasa con el partido que va al balotaje y pierde?

Estos partidos, que pueden tener distintos tipos de impactos entre octubre y noviembre, ¿cómo actúan después? ¿Mantienen esa cohesión de partido o vuelven a un juego entre fraccional e indisciplinado? Este es un tema no menor. En la hipótesis de un Presidente de la República que gane sin una coalición detrás, ¿qué pasa con estos actores políticos? ¿Se puede sustituir la no formación de coaliciones por la caña de pescar, es decir por la búsqueda de mayorías puntuales al estilo habitual del Presidente norteamericano?

TRES. Creo que todo el mundo es consciente de que si no hay una actitud de coalición no hay coalición. El tema es que en la campaña electoral se puede trazar un panorama, pero luego las elecciones crean un nuevo hecho. Esos hechos generan nuevas actitudes que pueden ser impredecibles, desde aumentar las actitudes coalicionistas o gubernabilistas hasta la actitud triunfalista de no querer pactar con nadie. Quiere decir que hasta que no estén las cartas sobre la mesa no es fácil predecir qué va a pasar.

En cuanto a los desajustes de los tiempos políticos y económicos, eso ocurre siempre. El tema es que esta Constitución los agravó, porque salvo una situación catastrófica se empezará a gobernar el 15 de mayo, después de las elecciones municipales. Ningún gobierno va a tomar medidas duras en los treinta primeros días. Quiere decir que estamos un año y medio sin tiempo útil de gobierno.

Conferencia en Centro de Estudios Estratégicos 1815, Montevideo
Versión taquigráfica no corregida por el autor; que no recoge exactamemente la exposición
Én publicación en formato de libro
12 de agosto de 1999