El impacto de la reforma constitucional
sobre el funcionamiento del sistema
político y la gestión gubernativa
Oscar A. Bottinelli

RESUMEN

La nueva constitución supone una reforma al sistema político, al sistema electoral y al funcionamiento político, de magnitud al menos similar a la Constitución de 1918.

Los siete tipos de efectos más significativos sobre el funcionamiento del sistema político y la gestion gubernativa, son:

Uno. El impacto de la candidatura única sobre los liderazgos partidarios. El candidato único de cada partido obtiene un vínculo directo con sus electores y se sitúa en un nivel de liderazgo partidario global, por encima de los liderazgos sectoriales. Ello contribuye paralelamente a resaltrar el papel del partido por encima del de las fracciones. Y apunta a que el sistema político opere mediante el relacionamiento de los partidos entre sí, y no mediante el relacionamiento intersectorial.

Dos. La complejización del juego político de las agrupaciones departamentales y la posibilidad de un corte trasversal entre los actores políticos departamentales que actúen en el plano nacional (diputados) y quienes actúen en el plano municipal (intendentes). A la vez puede apuntar a autonomizar la operativa política de quienes jueguen en el plano municipal.

Tres. Los quinquenios presentan dos períodos bien diferenciados: un tiempo de gobierno de tres años y medio, y un tiempo electoral de un año y medio. Además, se retrasa la puesta en marcha del nuevo gobierno, ya que su instalación coincide con la campaña electoral municipal.

Cuatro. Un ciclo de cuatro elecciones independientes, con reglas y lógicas diferentes, y una de ellas con tan sólo dos partidos y al menos otros dos excluidos, puede apuntar al debilitamiento de las pertenencias partidarias.

Quinto. Son imprevisibles los efectos que puede generar el balotaje, ya que juegan efectos contrapuestos: debilitamiento de las pertenencias con reaseguros contra las escisiones partidarias; favorecimiento de la fragmentación de las elecciones a dos vueltas (según estudios comparados) y persistencia del múltiple voto simultáneo como elemento contenedor de la fragmentación.

Sexto. Disminución de las opciones para que el gobierno arme coaliciones y posibilidad de mayor fortaleza de las mismas

Séptimo. Posibilidad de impacto desestabilizador sobre el gobierno nacional de las demandas de los gobiernos departamentales por mayor participación en los recursos nacionales y ampliación de las fuentes de recursos departamentales.

 

La nueva constitución supone una reforma al sistema político, al sistema electoral y al funcionamiento político, de magnitud al menos similar a la Constitución de 1918. Pero ésta genera efectos previsibles, en tanto recoge y continenta el tránsito de un país a otro, del país que dirime el disenso por medio de la violencia al país que apuesta a las elecciones y a construir el Estado moderno. En cambio, la Constitución de 1997 apunta a generar efectos múltiples cuya dirección y magnitud no son cabalmente previsibles.

Hoy ,pues, apuntaremos a siete tipos de efectos sobre el funcionamiento del sistema político y la gestión gubernativa, lo que requiere de algunas advertencias preliminares:

Una. Sólo se pretende medir o predecir los efectos de las diferentes reformas, sin introducir valoraciones de tipo personal. No se considera que ningún efecto es en sí mismo bueno o malo, sino que produce efectos en un sentido o en otro.

Dos. No analizaremos los efectos de la reforma sobre la competencia electoral, salvo en lo que ello afecta la estructura y el funcionamiento del sistema de partidos y la gestión de gobierno.

Tres. Se considera que la producción política, entendida como el producto de la actividad política volcada a la acción gubernativa, no es un efecto lineal y necesario de reformas de carácter normativo o estructural, las que pueden inducir a una mayor o menor productividad; pero en definitiva la misma es resultado de otras variables, como la capacidad de diagnóstico, propuesta y ejecución de la dirigencia política, así como del nivel de satisfacción de las demandas ciudadanas.

Cuatro. Se entiende que las reformas pueden apuntan o inducir a determinados efectos del sistema, pero los mismos se producirán o no según opere un cambio paralelo en las conductas políticas.

 

1. EL IMPACTO SOBRE LA FRACCIONALIZACION Y LOS LIDERAZGOS PARTIDARIOS

Una de las modificaciones más trascendentes de la reforma política es el establecimiento de la candidatura única, pero no solamente por su efecto electoral, es decir, por la simplificación de la oferta electoral, sino además por el papel de los candidatos presidenciales en el juego de liderazgos partidarios. La elección presidencial no sólo es un acto para proveer el cargo de presidente de la República, sino además una competencia de liderazgos políticos. O más bien, un juego de varias competencias: de medición de fuerza entre los partidos, de disputa de liderazgos al interior de los partidos, de medición de fuerza entre las fracciones partidarias.

En el sistema político anterior, el que enmarcó las elecciones gubernativas desde 1920 a 1994, rara vez se dieron liderazgos reconocidos como tales por la totalidad de un partido político, entre los partidos de alta magnitud electoral (Colorado, Nacional y Frente Amplio). Hubo liderazgos sectoriales de muy fuerte predominio partidario, con apoyo claramente mayoritario en su partido, como los casos de Batlle y Ordóñez, Herrera o Luis Batlle; pero sus liderazgos no sólo no fueron aceptados por las minorías partidarias, sino que fueron fuertemente combatidos.

Lo más significativo, es que nunca se presentaron ante la ciudadanía como la opción exclusiva y excluyente de su colectividad política. No todos los votantes de un partido establecen con el candidato más votado esa relación directa de votante-votado, base mínima para sentirse representado y representante. Nunca el presidente de la República llegó al cargo con el apoyo directo de la totalidad de los electores de su partido. Sin magnificar ni sacralizar los instrumentos formales, es importante resaltar que la candidatura única introduce en esto un cambio sustancial.

El lento y consistente descaecimiento de las fracciones con sentido de permanencia e identidad propia, ha determinado que los sectores se constituyan, escindan y reagrupen en torno a candidaturas presidenciales, o al menos se coaliguen detrás de fórmulas presidenciales; y de forma tan volátil como que en las últimas tres elecciones los tres grandes partidos nunca repitieron el mismo esquema fraccional. Cada candidato presidencial es pues necesariamente un líder fraccional, que establece un vínculo directo con la ciudadanía en general (a la cual se dirige y cuyo voto solicita) y con sus propios electores.

De este vínculo directo surge la representación que luego invisten en el juego político del período gubernativo. Porque el sistema político es muy complejo: hay agentes políticos de primer nivel, llamémosle partidos, que electoralmente se expresan como lemas, y agentes políticos de segundo nivel, los sectores, las fracciones, que electoralmente se expresan más o menos como sublemas. Pero en la acción de gobierno el primer nivel tiende a debilitarse, aunque sin desaparecer, y adquieren más relevancia las fracciones. El sistema opera no como el juego de cuatro partidos, de cuatro agentes, sino de más de una decena de agentes políticos.

Si hay alguna duda, basta ver cuántos líderes se reúnen con el presidente de la República, cuando éste convoca a todo el sistema político. Lo normal: diez, doce, trece. Rara vez han sido cuatro, uno por partido, y ello en el excepcionalísimo tiempo de la restauración institucional. No negocian el Partido Colorado y el Partido Nacional, sino que lo hacen el Foro Batllista, la 15, la 94, el PGP, Manos a la Obra, el herrerismo, Desafío Nacional, Movimiento de Rocha, Renovación y Victoria. El Frente Amplio es el que ha logrado mantener relaciones extrapartidarias como tal, aunque con cierto debilitamiento en dos momentos diferentes.

La candidatura única apunta a una diferenciación de rangos entre liderazgos sectoriales y representación partidaria central. Habrá, como la distinción medieval, señores y señor de señores, souverain y souzerain. Todos los líderes sectoriales serán precandidatos presidenciales. Pero luego sólo uno de ellos representará a todo el partido, deberá recibir la adhesión de los demás y en nombre de todo su partido competirá contra los otros partidos.

Esto induce a fortalecer a los partidos en detrimento de las fracciones. O para ser más exactos, apuntan a que las fracciones sean lo que su nombre indica: partes de un todo. Obviamente no conduce a la eliminación de los sectores (lo que implicaría un cambio en la naturaleza de los partidos), pero sí a un funcionamiento más acorde con la de los partidos europeos: las fracciones operan al interior de los partidos, hacia afuera opera el partido como tal.

Pero no hay que esperar un efecto mecánico. Los cambios de reglas producen mayores o menores efectos según los cambios que se produzcan en la cultura política. En Uruguay, particularmente en los partidos tradicionales, existe una muy arraigada cultura del juego fraccional y baja cultura de juego partidario. El cambio se visualizará el día que un sector discuta no qué conducta va a asumir en relación al gobierno, sino qué va a impulsar como conducta de su partido; el día en que se reconozca que el papel de los sectores es influir en la conducta del partido, y no para operar como un partido, en lugar del partido. La reforma apunta a este cambio, pero por sí misma no lo determina.

 

2 - FRACCIONALIZACION, DISCIPLINA Y DESCENTRALIZACION ELECTORAL

Un segundo enfoque del tema fraccionalización, más relacionado con la disciplina partidaria, es el de los agentes políticos de tercer nivel, es decir, de las agrupaciones departamentales. A este respecto, la reforma genera efectos en dos campos: en el de la competencia parlamentaria (por bancas de diputado y su equivalencia de convencional nacional) y en la separación de las elecciones municipales (y la consiguiente competencia por los cargos de convencional departamental).

La competencia entre agrupaciones departamentales se realiza en tres instancias, con tres lógicas diferentes:

a) en las elecciones internas de abril, en que la agrupación debe por un lado necesariamente concurrir vinculada a una precandidatura presidencial, posiblemente con posibilidad de acumulación con otras agrupaciones y en el marco de una convocatoria con voto voluntario (para convencional nacional), y por otro lado desvinculada del plano nacional (para convencional departamental);

b) en las elecciones nacionales de octubre, en que la agrupación se desvincula de su líder fraccional (ya que su vinculación es con el candidato único presidencial del partido), sin posibilidad de acumulación con otras agrupaciones y en el marco de una elección con voto obligatorio;

c) en las elecciones municipales de mayo, en competencia desvinculada plenamente de las elecciones nacionales, en tiempo y contexto diferenciados.

Este cambio de marco y de reglas de cada una de las tres elecciones genera un juego muy complejo de las agrupaciones departamentales, con posibilidad de resultados electorales diferentes en cada una de las instancias. Lo más resaltable es la potencialidad de autonomización de su accionar respecto a la operativa de las fracciones nacionales. En otras palabras, que se disocie fuertemente el plano político nacional del plano político departamental, particularmente en el interior del país, pero no necesariamente sólo en el interior.

Contra la opinión dominante entre los actores políticos, no se registra en Uruguay un fenómeno significativo de indisciplina política. Más bien lo contrario, los agentes políticos uruguayos exhiben un alto nivel de disciplina. El fenómeno que se observa es otro: no la indisciplina sino la autonomización del accionar sectorial. Y, además, una creciente plasticidad en la reorganización de las fracciones, y en el trasvasamiento de actores departamentales de un sector nacional a otro.

En principio, este cambio en las reglas de juego apunta a dificultar a cada líder en particular el ejercicio de su poder, pero como contrapartida, en tanto fortalece a los partidos en detrimento de las fracciones, tiende consecuentemente a fortalecer los centros partidarios: Y en este aspecto ello quiere decir fortalecer las dirigencias nacionales en detrimento de las departamentales.

Las elecciones municipales separadas pueden apuntan en sentido opuesto: autonomizar la acción de los actores políticos que juegan en el plano municipal. En abril esto se vería favorecido si se consagra la hoja separada para la elección de convencionales departamentales; en octubre y noviembre podrían optar por un rol discreto, a cambio de una relativa despartidización de la presentación electoral para las municipales del siguiente mayo. Y si bien este no es un camino obligatorio, el actor político departamental tiene la opción de este camino o de transitar por la vía tradicional de apoyar y apoyarse en su partido.

Aparece entonces la posibilidad de otro corte trasversal, ya no entre el plano nacional y el departamental, sino entre los actores políticos departamentales que actúan en la política nacional (candidatura parlamentaria y consiguientes escalones hacia la administración nacional) y los actores que actúan en la política municipal.

 

3 - TIEMPO DE GOBIERNO Y TIEMPO DE ELECCIONES

Un tercer tipo de impacto de la reforma constitucional lo genera la nueva relación en cada quinquenio entre el tiempo de gobierno y el tiempo electoral, o al menos entre el período de gobierno sin presiones de tipo electoral, y el período en que la acción de gobierno es concomitante con el ciclo electoral. En los últimos sesenta años Uruguay vivió un régimen de elección única y fija, que primero fue cuatrienal y luego quinquenal. El período de gobierno pues puede estimarse inicialmente en tres años y medio, y luego en cuatro años y medio.

Ahora aparecen dos cambios significativos:

uno, un largo ciclo electoral, de cincuenta y cuatro semanas entre la primera y última elección, el que, campaña electoral mediante, puede extenderse a cerca de año y cuarto.

dos, que el gobierno nacional se instala en el mismo momento en que comienza la campaña electoral para las elecciones municipales.

Parece bastante obvio entonces que el nuevo gobierno va a tomar sus primeras medidas no a partir del 1° de marzo, sino después del segundo domingo de mayo. Prácticamente todos los últimos gobiernos se han iniciado con la adopción de medidas duras e impopulares, llámense Ley de Emergencia con Gestido, fin de la congelación con Bordaberry, ajuste fiscal con Lacalle o el largo nombre que nadie recuerda y todos llaman segundo ajuste fiscal con este gobierno; y no sólo en Uruguay, sino también en Italia, España, Francia, Argentina, Brasil o Ecuador. Si esto es así, a nadie se le ocurre pensar que un gobierno va siquiera a anunciar un paquete de medidas impopulares antes de las elecciones municipales. Más bien lo contrario, con el riesgo de dar señales equívocas a los agentes económicos. Como fuere, la instalación real del gobierno se retrasa en casi tres meses.

Si a una punta se posterga la iniciación del tiempo de gobierno y por la otra punta se adelanta su finalización, parafraseando a un ministro, va a ser muy corto el plazo para hacer calzar los tiempos económicos con los tiempos electorales: de punta a punta apenas tres años y medio. Puede decirse que se desanduvo lo reformado en el '66, al extenderse en un año el período de gobierno. Con una diferencia, que desde el '34 se podían contabilizar diecisiete años y medio de tiempo de gobierno cada veinte años, y ahora se contabilizarían catorce.

Tampoco implica el retorno al régimen de 1918 a 1933, cuando hubo cuatro elecciones cada seis años, además con renovación parcial de gobierno y parlamento. Porque allí directamente no podía distinguirse un tiempo de gobierno de un tiempo electoral.

 

4 - LA AFECTACION DE LAS PERTENENCIAS PARTIDARIAS

En los últimos cuarenta años, en cada instancia electoral, una vez cada cuatrienio o quinquenio, el elector debió realizar una única macro opción política, orientar sus preferencias hacia un sólo partido político, para todo: Poder Ejecutivo, Senado, Diputados, gobierno departamental. Este hecho, ligado a otros elementos que determinan fronteras precisas y rígidas entre los partidos, ayudó a fortalecer las pertenencias. Aclaremos que estamos muy lejos de sobrevalorar al sistema electoral en materia de pertenencias partidarias. En Uruguay las adhesiones políticas son previas a la existencia misma del Estado moderno; la adhesión partidaria es anterior inclusive al sentimiento de pertenencia a un país. Y estas pertenencias se han visto robustecidas por el trasvasamiento generacional. Inclusive la ruptura del bipartidismo, lejos de quebrar las pertenencias, generó el fortalecimiento de las mismas a través del nacimiento de una tercera pertenencia, tan fuerte como las dos tradicionales. Pero tan cierto como ello son dos cosas: que dichas pertenencias están en un lento proceso de debilitamiento, y que el sistema electoral ayuda a su conservación.

El nuevo sistema, con cuatro elecciones en un año, plantea al elector la posibilidad de optar por partidos distintos. Porque nada obliga a escoger al mismo partido en las elecciones internas (de abril) que en las elecciones generales (de octubre). Pero además buena parte del país, que en los comicios pasados hubiese sido del 36%, estará necesariamente obligado en la tercera elección (noviembre, segunda vuelta presidencial) a optar sí o sí por un partido diferente. Y además tiene una cuarta opción al año siguiente, en mayo, en los comicios municipales.

Esto supone un cambio profundo en el país, que permite avisorar un formidable impacto sobre las adhesiones y las pertenencias partidarias. Ocurra lo que ocurra, uno de los tres partidos principales quedará excluido de la elección definitoria. Y el que sus seguidores deban votar por otros lemas, por candidatos de otras tiendas, abre sin duda una brecha importante a la fuerte adhesión partidaria de los uruguayos, y a la larga puede contribuir a un cambio significativo en el sistema de partidos.

También es necesario destacar que una afectación de las pertenencias no supone necesariamente un debilitamiento del papel central de los partidos. Más aún, otras disposiciones de la reforma precisamente apuntan a fortalecer aún más el papel de los partidos. El efecto potencialmente formidable no es sobre el peso de los partidos, sino sobre la continuidad del actual sistema de partidos, de todos y cada uno de los actuales partidos.

 

5 - BALOTAJE

El sistema de balotaje implantado en el país, en el mismo esquema en que se ha avanzado en América Latina y Europa en las últimas décadas, genera importantes interrogantes sobre la conducta de actores políticos y de electores.

En la presentación electoral, la experiencia indica dos grandes caminos:

Uno. El agrupamiento de las fuerzas políticas en dos grandes bloques, en que los partidos excluidos de la segunda vuelta aparecen como socios menores pero imprescindibles de un bloque dispuesto a ganar el gobierno y ejercerlo en conjunto.

Dos: La disputa entre los dos finalistas en competencia abierta del mercado constituido por los votantes del o de los partidos excluidos del balotaje.

El primer camino no reconoce antecedentes en el país. Uruguay ha tenido todo tipo de entendimientos políticos en materia de gobierno, tanto nacional como municipal, ya fuere por la naturaleza del acuerdo (gobernabilidad, coincidencia, coalición, coparticipación) o por las fuerzas acordantes (blancos en gobierno colorado, colorados en gobierno blanco, frenteamplistas en administración colorada, blancos en administración frenteamplista). Pero lo que nunca tuvo es a un partido apoyando electoralmente a otro. Y este camino requiere de cinco requisitos:

Uno, que cada uno de los partidos esté unido e interiormente fuerte;

Dos, que los acuerdos sean asumidos como coaliciones electorales y de gobierno, estos acuerdos se cumplan y resulten duraderos);

Tres, que dentro de cada uno los partidos coaligantes todos sus dirigentes y sectores asuman sin diferencias ni matices el acuerdo;

Cuatro, que todos los partidos políticos principales participe de la política de bloques; y

Cinco, que las dirigencias partidarias logren políticas expresas de conservación de las pertenencias.

Otra variante de este tema es el efecto a largo plazo del balotaje sobre el número de partidos. Por un lado se ha visto cómo el conjunto de modificaciones electorales puede ser un factor erosionante de las pertenencias. Por otro lado, la propia reforma introduce reaseguros para contener la fragmentación, particularmente por la previsión de que quien participe en las elecciones internas de abril no puede presentarse por ningún otro partido en el resto del ciclo electoral. Lo uno y lo otro constituyen un juego de fuerzas en sentidos opuestos.

Y otro juego de fuerzas también en sentidos opuestos lo constituye, por un lado, la tendencia a la bipartidización a que induce una elección binaria, de sólo dos opciones, y por otro la comprobación realizada por el politólogo norteamericano Scott Mainwaring que todos los países que pasaron del sistema de mayoría simple al de balotaje, vieron incrementado el número de partidos significativos, es decir, sufrieron un incremento en la fragmentación partidaria. Quizás la persistencia del múltiple voto simultáneo en las instancias parlamentarias opere como otro elemento contenedor de la fragmentación del sistema, como el elemento contenedor que amortigüe o impida el efecto detectado por Mainwaring.

 

6 - COALICIONES Y GOBERNABILIDAD

Aunque en Uruguay exista un discurso público que visualiza como modelo ideal el gobierno monopartidario, la historia nacional registra lo contrario: rara vez gobernó sólo un partido y todo un partido; la regla ha sido el gobierno de más de un partido o de menos de un partido. Con formas y nombres diversos, hace al menos un siglo y cuarto que la cultura del país se asienta sobre los acuerdos políticos, y en los últimos años además en el marco de una fuerte consensualidad política. No es ocioso destacar que aún en los períodos de auge del bipartidismo lo dominante fue que el partido más votado no alcanzase la mayoría parlamentaria.

Salvo que el país camine hacia una reformulación del bipartidismo, hay cuatro escenarios posibles, los cuales de todas maneras son ineludibles en el corto y mediano plazo:

Uno es la política de bloques electorales, conformados como coaliciones electorales para la segunda vuelta presidencial, o eventualmente aún desde las elecciones generales

Un segundo camino es la conformación de coaliciones a posteriori de las elecciones, tal cual ha ocurrido en el presente gobierno

El tercero es la conformación de una mayoría parlamentaria con el partido de gobierno y sectores de otro u otros partidos

Y el cuarto camino es el retorno a la política de gobierno minoritarios, con una política de pactos legislativos más o menos puntuales.

El balotaje como elemento simplificador de la competencia electoral, y la candidatura única como elemento fortalecedor de los partidos en detrimento de las fracciones, parecen obstaculizar la persistencia de los acuerdos intersectoriales, más allá que la cultura política retarde los funcionamientos partidarios y permita una sobrevida a los funcionamientos fraccionales. Pero en la medida en que se fortalezca el accionar de los partidos y los sectores operen al interior de los mismos, se facilita el entendimiento interpartidario y por ende, la estabilidad de las coaliciones de gobierno. Pero si para un gobierno es más fácil lograr entendimientos duraderos cuando la negociación se realiza con un partido como tal, la contrapartida es la ausencia de caminos alternativos: de fracasar un acuerdo, se reduce el campo de maniobras, al menos en relación al amplio campo que presenta el presente abanico de sectores. No es de desdeñar, para la durabilidad de las coaliciones, el nuevo mecanismo que posibilita rebarajar todos los cargos de confianza, incluida la dirección de las empresas estatales y entes autónomos y descentralizados.

Sin embargo, es interesante observar que la apoyatura que podrá tener un gobierno la juega el propio partido y el propio candidato a la hora de definir la estrategia electoral hacia el balotaje: una política de mercado abierto es el mayor obstáculo a una sólida coalición de gobierno, al menos es la experiencia en materia comparada.

 

7 - ENTRE LA DESCENTRALIZACION Y LA DESESTABILIZACION

Un séptimo efecto sobre la gestión de gobierno que interesa analizar es el doble impacto de la separación de las elecciones municipales y los argumentos constitucionales que fortalecen el papel de demandantes de los intendentes.

Estos intendentes, cuya elección se realiza desvinculada de los comicios nacionales, reciben de la reforma constitucional dos posibilidades de presionar al gobierno nacional: uno en la participación en el presupuesto nacional, a través de la Comisión de Descentralización, y el otro mediante la gestión de la ley que habilite nuevas fuentes de recursos para los gobiernos departamentales. 

Conferencia en el Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES)
comentada por Danilo Astori, Ignacio de Posadas, Ricardo Gorosito y Miguel Angel Semino
Mayo 28 - 1997