El Parlamento y su función política
Oscar A. Bottinelli

1 - INTRODUCCIÓN

 La institución parlamentaria aparece asociada a la democratización de las sociedades. El fortalecimiento y democratización del parlamento es un proceso paralelo al fortalecimiento y extensión de la democracia, en todos los países políticamente desarrollados. Ello se da a través del incremento de sus funciones, la universalización del voto para la elección de sus miembros y la ampliación política de su integración (a través de la representación de las minorías o del establecimiento de la proporcionalidad)

La asociación entre parlamento y democracia política adquiere su mayor relevancia en la simbolización emergente de una de las formas más comunes de golpe de Estado: la disolución de la cámaras legislativas

Sin embargo, a casi once años de la restauración democrática, la institución parlamentaria sufre en Uruguay la disminución de su peso político y la afectación de su prestigio (esto, al menos como percepción de la opinión pública sobre la eficiencia de la institución).

En principio, analizado desde un punto de vista politológico, el parlamento presenta tres grandes funciones, o áreas funcionales:

a) la propiamente legislativa, es decir, el ser la instancia fundamental en el proceso de creación de normas jurídicas de jurisdicción nacional, y asociado a ellas, otras diversas en relación al Estado, como las de contralor administrativo, jurisdiccionales y electorales;

b) la función político-jurídica de sostén gubernativo, ya fuese por el procedimiento explícito de voto de confianza al gabinete, ya por la vía opuesta de la censura ministerial; y

c) la función política por excelencia, que deriva de la naturaleza de la institución y del rol que legisladores y electores le han asignado (esta función política es en la que centraremos el trabajo).

Si lo que se pretende analizar son las percepciones de la ciudadanía, es necesario registrar la fuerte asociación que aparece en los estudios de opinión pública entre la imagen del partido, la imagen de la institución partidos políticos y la imagen de los políticos

 

2 - ALCANCES Y VARIANTES DE LA FUNCIÓN POLÍTICA

2.1 - LAS CUATRO FUNCIONES POLÍTICAS

La función política del parlamento y de los parlamentarios, de la institución y de sus miembros, puede describírsela en cuatro dimensiones:

Uno. Las cámaras como centro fundamental del debate de ideas, programas y concepciones políticas. Función que oscila entre lo teórico-académico y la competencia lúdica.

Dos. Las cámaras como "caja de resonancia popular", es decir, como lugar de recepción, amplificación y debate de las demandas colectivas. Y eventualmente como lugar de resolución de dichas demandas

Tres. El legislador como representante de las demandas de carácter local (individuales o colectivas), como intermediario entre el o los individuos y el Estado.

Cuatro. Los cuerpos parlamentarios y los legisladores como escenario central para el desarrollo de la carrera política. Donde se hace conocer en una dimensión diferente a la de candidato, donde es evaluado por los aparatos partidarios y por el electorado en general. En definitiva, donde es analziado y juzgado como profesional de la política.

 

2.2 - EL DESCAECIMIENTO DE LOS DEBATES PARLAMENTARIOS

 El desenvolvimiento político del Uruguay posterior a la restauración institucional, y más acentuadamente en el último quinquenio, presenta diferencias fuertes con el país anterior al golpe de Estado. Uno de esos contrastes ocurre en el eje pragmatismo-ideologismo.

Con diferentes ejes de debate, desde la construcción del Estado moderno hasta la interrupción institucional la discusión política tuvo una fuerte carga ideológica. Sus ejes fueron de distinto tipo: institucionales, filosóficos, sociales, internacionales. El colegiado, la separación entre la Iglesia y el Estado, la laicidad en la enseñanza, el nazi-fascismo, la expansión norteamericana, el papel de Europa, la Revolución Cubana, la reforma agraria, el comunismo, fueron grandes temas polémicos, con gran carga ideológica y emotiva.

Un análisis de los programas de gobierno y plataformas electorales desde los años veinte hasta la de 1971 inclusive, permite ver documentos omnicomprensivos, definitorios de grandes principios políticos y descriptores de modelos societales. En mayor o menor grado, todos los actores apelaron a formas de utopía.

El país de la restauración institucional presenta una cara de mayor pragmatismo e inmediatismo. Aún temas de la envergadura del papel de Estado se discuten más a partir de sus efectos que de grandes moldes ideológicos. Este giro del ideologismo al pragmatismo aparece con fuerza a partir del fin de la transición institucional o de la restauración democrática, concomitante con el doble fenómeno de las profundas transformaciones en Europa del Este y el desarrollo del proceso al que se ha llamado "el fin de las ideologías", que con más prudencia podríamos definir como de disminución del papel de las ideologías.

La institución parlamentaria no sólo no ha sido ajena al cambio, sino que más bien lo simboliza. Los debates parlamentarios de las diferentes décadas, de los veinte a los setenta, marcan la importancia del debate como un fin en sí mismo, como un torneo verbal en que se exhiben virtudes y técnicas. La oratoria parlamentaria puede ser la tribuna de divulgación de la labor o argumentaciones del gobierno, la tribuna de denuncia de la oposición, o la polémica cuyo objetivo es la confrontación de proyectos e ideas.

Para situarnos en el final de dicha época, cabe mencionar dos tipos de episodios:

Uno, las maratónicas sesiones de la Asamblea General (muchas de ellas sin quórum, y por tanto sin capacidad de adoptar resoluciones) centradas primero en la discusión de las medidas prontas de seguridad implantadas por la administración Pacheco Areco, y luego en otros institutos restrictivos como la suspensión de la seguridad individual o la declaratoria del estado de guerra interno. En ningún momento la oratoria tuvo por objeto incidir sobre la decisión final, ni siquiera impedir o retardar las decisiones. Pero ese papel testimonial, de largas batallas oratorias y polémicas, fue sentida por sus protagonistas como una necesidad de representación de sentimientos e ideas.

Dos, las interpelaciones fuertes realizadas con el doble propósito estratégico de debilitar al partido de gobierno y potenciar la figura del interpelante con fines de candidatura presidencial.

Esa concepción ateneísta hoy no es de recibo. Por el contrario, sesiones prolongadas, oratorias extensas, además en horas de la noche y la madrugada, sumergen a la opinión pública en la incomprensión. En general no se entiende para qué se discute, ni qué valor tiene esa exhibición argumental.

La existencia hoy de parámetros de mayor pragmatismo, la apreciación en particular de realizaciones concretas, ha otorgado mayor significación a los cargos políticos de carácter ejecutivo, en que el titular es capaz de tomar decisiones traducibles en obras concretas. Ello ha llevado a la creciente valoración de las intendencias municipales y de los entes autónomos, en particular de sus presidencias.

Este cambio de valoración de la actitud de parlamentar es sin duda un punto fuerte de afectación del parlamento como institución.

Cabe precisar que el cambio no fue radical, como puede aparecer en el contraste relatado. No se pasó de una legitimación plena en 1973 a un descaecimiento total en 1985. El proceso fue lento: ya en los comienzos de los años sesenta aparecen indicios de una cierta incomprensión ciudadana sobre el papel de las cámaras y la función del legislador. La restauración democrática exhibe un breve período de signo inverso, de revalorización del parlamento, como consecuencia de la paralela revalorización de la política y de los partidos. Pero si se traza una gráfica hipotética de los años veinte a hoy (gráfica elaborada en base a percepciones, sin datos empíricos que la respalden), uno registraría una clara curva descendente.

 

2.4 - LA DISMINUCIÓN DE LA REPRESENTACIÓN DE DEMANDAS

Paralelamente opera la disminución del papel de representación de demandas.

Por un lado, ello fue un producto deliberado de la Constitución de 1967, a través de diversos instrumentos, de los cuales cabe señalar como fundamentales la modificación de la estructura presupuestal (la instauración del presupuesto por programa) y la extensión de la iniciativa privativa del Poder Ejecutivo.

Por otro, fue la consecuencia lógica del fin del welfare-state. La representación de demandas se legítima cuando exhibe resultados; y esos resultados pueden existir en un estado con amplia capacidad redistributiva . Agotada esa capacidad, llegado a sus límites el estado de bienestar, la representación de demandas no ofrece resultados, y sólo es posible ejercerla en su forma testimonial, como confrontación de actores (opositores) que defienden y representan grupos, corporaciones o aún el presunto universo global, frente a otros actores (gubernativos) que se oponen a satisfacer esas demandas. Pero esta variante entra ya dentro de los juegos de competencia político-electoral, en que el parlamento cumple un rol, que ya no es ni único ni principal.

Pero, además, ocurre un fenómeno, que puede leerse desde dos ángulos: o un mayor disciplinamiento de los legisladores oficialistas; o una menor incidencia en la toma de decisiones gubernativas. Para ejemplificar, dos épocas:

Una. En los años cuarenta, cincuenta y primera mitad de los sesenta, el gobierno debía realizar una minuciosa labor negociadora con los legisladores de su propio partido y de su propio sector, en un juego de contemplar demandas; a la vez, los legisladores aún del gobierno, mediante la amplificación parlamentaria de los planteos, generaban presiones sobre el mismo gobierno.

Dos. En la actualidad, los gobiernos llevan adelante sus decisiones, particularmente las de carácter económico y financiero, con poco juego en la negociación interna. La presión de los legisladores del partido y el sector de gobierno debe ser mancomunada y centrada en pocos puntos, para lograr su éxito; y más por la negativa, por impedir, que por lograr. El otro ángulo es la disminución del papel de los legisladores oficialistas en la toma de decisiones.

La representación y satisfacción de demandas individuales decae con mucha más facilidad. Por un lado, porque el aumento de eficiencia de algunas áreas del Estado, particularmente en el campo de las empresas públicas, disminuye la necesidad de dicha intermediación (aunque el nivel de eficiencia alcanzado todavía deja sectores, aún en las empresas consideradas más eficientes, en que la intermediación cumple un rol). Y por otro, porque la demanda por excelencia, la fuente estatal de trabajo, es el recurso que más rápidamente se fue agotando, por las mismas razones en que el Estado alcanza los límites de su expansión.

La limitación de este papel del legislador no es simétrico. Es más acentuado para el legislador montevideano que para el del interior. El parlamentario del interior tiene una función de representación de intereses departamentales o locales (generales o corporativos, de grupos más grandes o más pequeños) que se expresa pocas veces en el plano legislativo o de la función propia del legislador, y más en la función de "lobby" ante Ministerios y Entes Autónomos. Algunos estudios de opinión pública permiten aseverar que una de las variables más significativas para los electores del interior, en el juzgamiento de la actuación de los diputados por el departamento, es el grado de atención a dichas demandas y, en mucho menor grado, el desempeño en el ámbito parlamentario.

 

2.4 - LA TOMA DE DECISIONES POLÍTICA

 ¿Cómo ve hoy el electorado la toma de decisiones políticas, aún aquéllas en que la resolución formal corresponde al Parlamento? Como un juego político ejecutado por los actores principales (líderes partidarios o sectoriales, cúpulas partidarias o sectoriales), en que la representación parlamentaria opera como la fuerza que cada cual puede exhibir.

Según el momento, son las cabezas de los partidos políticos o los líderes de los sectores, quienes negocian entre sí y con el presidente de la República. El parlamento es un doble telón de fondo: como el escenario donde se ejecutan las principales decisiones la decisión tomadas en el ámbito lideral (y no todas las principales decisiones), y como el número de efectivos que cada líder cuenta para hacer valer su fuerza. Apelando a las teorías de juego, digamos que la fuerza que un líder es capaz de exhibir puede ser meramente cuantitativa (la cantidad de votos en cada cámara), cualitativa (el papel crucial de un sector en la articulación de un acuerdo) o cuali-cuantitativa (el papel decisivo de un número de legisladores, aún reducido, para la conformación de las mayorías necesarias).

 

 3 - LA CARRERA POLÍTICA Y LA RENOVACIÓN PARLAMENTARIA

3.1 - LA PROFESIONALIZACIÓN POLÍTICA

El tema de la profesionalización política, de las jerarquías políticas y de la ubicación de los parlamentarios en el escalafón político, son temas esenciales.

En primer lugar un afirmación fuerte: con excepción de los líderes partidarios, o líderes de las macro-fracciones (quienes pueden o no ocupar funciones en el Estado), existen dos grandes niveles políticos: uno constituido por los que ocupan cargos en el Estado, y otro nivel (inferior o de menor incidencia) conformado por quienes no ocupan cargos en el Estado. En principio, un ministro, legislador, director ministerial o director de ente, es alguien que ocupa cargos políticos y se encuentra en actividad política. Un miembro del Comité Ejecutivo del Partido Colorado o del Directorio del Partido Nacional, que no ocupe cargos en el Estado, es considerado como un retirado político, o un desocupado político. El perteneciente al primer círculo es un profesional político en actividad, el perteneciente al segundo círculo es una especie de aficionado o un profesional retirado.

Y esto va hasta en lo económico. En Europa (y en Uruguay en algunas organizaciones de izquierda) es común la existencia de dirigentes políticos que realizan su función en forma "full-time" en la estructura partidaria, retribuida por los partidos políticos. En Uruguay (y la experiencia de la izquierda es aleccionante) se generan ciertos problemas de legitimidad y prestigio en cuanto al desarrollo de la actividad política desde el punto de vista profesional, si ella no va asociada a cargos estatales.

En este aspecto, el legislador aparece en un nivel de convalidación. Es un profesional de la política, en actividad en la misma, con una función legítima y una retribución de origen no cuestionado, como lo es el Estado.

Pero por otro lado, la posibilidad de profesionalización política queda limitada a la posibilidad de ocupar cargos estatales, ya fuere por vía electoral, ya por designación gubernativa.

 

3.2 - LAS JERARQUÍAS POLÍTICAS

 Ahora bien, el otro punto relacionado es el de las jerarquías políticas, el escalafón entre quienes ocupan cargos en el Estado.

El análisis de una muestra de carreras políticas de los años cuarenta y cincuenta, válido para los partidos con participación en las administraciones nacionales o municipales, permite groseramente trazar este escalafón político:

Presidente de la República o consejero nacional de Gobierno

Ministro de Estado - Líderes senatoriales

Senador

Diputado

Subsecretario de Estado (hasta 1967) - Director de Ente Autónomo

Intendente municipal del interior

Si el director de ente autónomo lo es de un banco oficial, o presidente de un organismo importante, su jerarquía puede superar a la de diputado. El intendente municipal de Montevideo aparece normalmente en un nivel pre-presidencial, o post-presidencial

Los subsecretarios de estado cambiaron efectivamente de jerarquía con la Constitución de 1967, que les otorgó representación directa del Poder Ejecutivo ante las comisiones parlamentarias (anteriormente debían concurrir siempre acompañados del titular de la cartera). Además, la mayor valoración de las funciones ejecutivas y gubernativas, también contribuyó a la inversión de niveles entre diputado y subsecretario. Hasta 1966 fue excepcional que un diputado suspendiese su investidura para asumir una subsecretaría de Estado

Hoy, el análisis de las carreras políticas obliga a realizar cuatro variantes de entidad:

a) el intendente municipal del interior aparece en el mismo rango que senador; quizás por encima de la mayoría de los senadores y por debajo de los líderes senatoriales.

b) los subsecretarios de Estado se ubican en general por encima de los diputados;

c) la jerarquización de las direcciones generales de departamento en la Intendencia Municipal de Montevideo, operada bajo las administraciones frenteamplistas, ubica a estos cargos en jerarquías similares o a subsecretario de Estado o a diputado.

d) los presidentes de entes autónomos presentan jerarquías equivalentes a ministro de Estado (en los principales organismos) o a senador

 

3.3 - LAS CARRERAS POLÍTICAS - LOS DESTINOS MAS ALTOS

La misma diferencia del papel del parlamentario aparece en el análisis de las carreras políticas:

Uno. En la composición actual del Senado, de 31 miembros titulares, menos de la mitad (14) ocuparon bancas en la Cámara de Representantes con anterioridad a su ingreso en la rama alta. En cambio, en la XXXVIa. Legislatura, producto de las elecciones de 1950, el número de senadores que previamente fueron diputados se eleva a 22. El porcentaje bajó pues del 70% en 1950 a 45% en la actualidad. La banca de diputado como escalón previo a la rama alta ha retrogradado.

Dos. Entre las elecciones de 1942 y la de 1962 no aparecen casos de diputados que en la titularidad de la banca se postulen como candidatos a intendente municipal o, posteriormente, concejal departamental. En las elecciones de 1994 fueron cinco los diputados y un senador quienes se postularon a intendente municipal Más aún, a consecuencia de los comicios de 1989, un senador electo renunció a la convocatoria parlamentaria para asumir la intendencia municipal de su departamento

Tres. Tres de los cuatro candidatos presidenciales más votados en 1950 fueron anteriormente senadores y diputados (ambos cargos); el que no ocupó cargos legislativos, fue anteriormente ministro de Estado. En 1994, de los cuatro candidatos más votados, ninguno ocupó anteriormente bancas en ambas cámaras legislativas: uno fue anteriormente diputado y otro fue senador; los otros dos fueron uno intendente municipal y el otro presidente de ente autónomo.

Cuatro. De los nueve miembros elegidos en 1952 para integrar el primer Consejo Nacional de Gobierno, seis ocupaban en ese momento una banca en la Cámara de Senadores, dos no habían sido legisladores y el otro ocupaba el cargo de presidente de la República, habiendo sido anteriormente diputado y senador.

Cinco. En la última elección, de los ocho candidatos presidenciales postulados por sectores con representación parlamentaria, solamente dos ocupaban una banca parlamentaria, ambos en la rama alta.

Seis. Como contrapartida, con la excepción del general Oscar D. Gestido, todos los que han ocupado la presidencia de la República en forma constitucional desde el año 1946, fueron anteriormente legisladores, al menos en una cámara.

 

3.4 - LA RENOVACIÓN PARLAMENTARIA

Otro aspecto que tiene relación con la función política del legislador, es la poca estabilidad de la carrera política. O más exactamente, la alta probabilidad que la carrera resulte trunca. Veamos algunos datos:

Uno. En las dos renovaciones parlamentarias habidas desde la restauración institucional, la tasa de renovación de la cámara de diputados se situó en el 70%. Este dato contrasta con las tasas de las décadas de los años cuarenta y cincuenta, todas ellas inferiores al 50%, alguna incluso cercana al 30%.

Dos. De los noventa y nueve diputados titulares en la actualidad, solamente ocho han ocupado bancas parlamentarias en forma ininterrumpida desde la restauración democrática, es decir, se encuentran en su tercera legislatura. De ellos:

a) uno cumplió su primera de estas legislaturas en el Senado, y las dos últimas en Diputados (antes de la interrupción institucional cumplió una legislatura en cada cámara; totaliza pues cinco legislaturas como titular).

b) dos cambiaron de lema: uno fue elegido por un lema en 1984 y por otro en las dos elecciones siguientes: otro fue elegido bajo un lema diferente en cada una de las tres elecciones

c) un diputado cambió de departamento: representó al interior en 1984 y 1989, y a Montevideo en 1994

d) cuatro diputados se encuentran en la tercera legislatura elegidos siempre en la rama baja, por el mismo lema en el mismo departamento

Tres. De los treinta y un miembros titulares de la Cámara de Senadores (incluyendo al vicepresidente de la República), once cuentan con más de dos legislaturas en alguna rama parlamentaria, con la siguiente discriminación:

a) tres se encuentran como mínimo en la tercera legislatura consecutiva en la cámara alta (uno de ellos en su quinta legislatura como senador y en la sexta en total; otro en su tercera legislatura en la rama alta, aunque dos como senador y una como vicepresidente, y en total registra seis legislaturas)

b) dos han cubierto consecutivamente las tres legislaturas, pero en una de ellas como diputado (en los dos casos, su antigüedad parlamentaria es muy extensa: en un caso se encuentra en la sexta legislatura y en otro en la octava).

c) uno se encuentra en la cuarta legislatura parlamentaria, de forma alternada (dos consecutivas como diputado, dos fuera del parlamento, una como senador, otra fuera del parlamento y nuevamente como senador)

d) cuatro se encuentran en la tercera legislatura consecutiva contando ambas ramas (uno ha sido una vez diputado y dos senador; los otros tres, dos veces diputado y una senador)

e) uno se encuentra en su tercera legislatura consecutiva como senador, pero en la primera ingresó avanzada la legislatura.

La alta tasa de renovación parlamentaria parece explicada, en sus rasgos más gruesos, por dos fenómenos:

Uno. El crecimiento de la volatilidad electoral al interior de los lemas, prácticamente su duplicación en el período 1971-94 en relación al período 1942-66. La volatilidad a nivel de familias políticas no ha tenido variaciones de entidad en el último medio siglo, pero al efecto de la competencia personal, lo más trascendente es la estabilidad o volatilidad del voto a nivel de sub-familias, o sub-agentes electorales, es decir, en la competencia al interior de los lemas, que es donde se produce la lucha personalizada.

Dos. El doble efecto de la tripartidización de la competencia en el interior puro y el desplazamiento demográfico, ha generado un fenómeno significativo: la totalidad de las bancas del interior puro se disputan en competencias de formato uninominal; es decir, los candidatos compiten por la única banca del lema en el departamento La regla de decisión por efecto de la magnitud de la circunscripción pasa a ser pluralitaria, o mayoritaria simple. En una competencia de estas características, el juego de los sublemas adquiere un papel decisivo en la conformación de entendimientos políticos, los que en línea general juegan en contra del titular de la banca.

 

4 - A MANERA DE CONCLUSIÓN

Primero. Las razones por las cuales ha descaecido el peso del parlamento en su función política son en su mayoría de carácter cultural y validez universal, o al menos universal en cuanto a general a sociedades políticamente desarrolladas.

Segundo. La pérdida del peso político de los parlamentarios en la toma de decisiones es reversible, pero no en un proceso exclusivo de corrección de procedimientos parlamentarios, sino en el marco más amplio de re-examen del funcionamiento de los partidos políticos. El hecho que quienes ocupan cargos estatales aparecen con mayor legitimación social, beneficia la potenciación de estructuras partidarias del tipo de la Agrupación de Gobierno en el Partido Colorado, o de la Agrupación Parlamentaria en el Partido Nacional y en el Frente Amplio.

Tercero. El problema de los ámbitos de decisión política también es reversible. A corto plazo, mediante mecanismos que potencien la negociación en el ámbito legislativo. Aunque la mayor reversión es a mediano plazo, y sólo opera si los líderes principales de los partidos y sectores más representativos se sientan ellos mismos en el parlamento.

Cuarto. La potenciación en el escalafón político de los cargos ejecutivos y, como consecuencia, la disminución del valor de los cargos parlamentarios, no parece reversible en el corto plazo.

Cinco. La tasa de renovación parlamentaria puede disminuirse a través de mecanismos de reforma electoral:

a) la eliminación del triple voto simultáneo para la elección de diputados en el interior puro (también, aunque es de difícil implementación, el cambio de la magnitud de las circunscripciones en dicha área); y

b) la paralela disminución de la fraccionalización, mediante la reducción de las circunscripciones de magnitud macro.

Pero además, requiere de cambios en los comportamientos políticos: el mayor cambio que se produce en los resultados electorales, al interior de los lemas, es la modificación de la oferta. No hay dos elecciones consecutivas en que un mismo lema presente la misma oferta.

Publicado en Cuadernos del CLAEH
N° 73/74 - 1996