La reforma electoral y sus efectos
I - Introducción
Oscar A. Bottinelli

1.1 - Un nuevo enfoque reformista

La permanente discusión sobre reforma constitucional que abarca todo el siglo, presenta a partir de la restauración institucional un elemento singular: por primera vez todas las iniciativas ponen en cuestionamiento las bases misma del sistema electoral, las cuales permanecen constantes desde su establecimiento en el período 1910-1925. Anteriormente, desde comienzos de los años treinta hasta la salida institucional, las propuestas y debates sobre reforma constitucional se centraron en el sistema de gobierno, y en la integración y potestades del Poder Ejecutivo.

La conformación del sistema electoral uruguayo es un elemento esencial en la construcción del estado moderno. Y esa construcción se hace a partir de cuatro grandes normas jurídicas: la Ley del Doble Voto Simultáneo de 1910, las disposiciones electorales de la Constitución de 1918, la Ley de Elecciones de enero de 1925 y la Ley Complementaria de Elecciones de octubre del mismo año; todas ellas soportadas en la ley de Registro Cívico Nacional de 1924, que otorga credibilidad al sistema.

Luego operarán modificaciones que sin afectar la estructura básica del sistema, generan efectos significativos. Básicamente cinco: el voto conjunto, la vinculación del voto entre la elección nacional y la elección municipal, las leyes de lema, la restricción del empleo del múltiple voto simultáneo como derecho exclusivo de los lemas permanentes, y la extensión a la cámara alta del principio de proporcionalidad integral.

Como precisión previa y fundamental. Este artículo pretende exclusivamente describir el escenario en que se discute la reforma electoral en Uruguay a fines del siglo XX, medir o predecir los efectos de las diferentes iniciativas. Y como contexto del mismo, describir el sistema vigente y sus efectos. No se introducen valoraciones de tipo personal. No se considera que ninguna propuesta es buena o mala, sino que produce efectos en un sentido o en otro. Sí puede considerarse mala una propuesta si su diseño técnico apunta en sentido contrario al objetivo que se persigue. A vía de ejemplo: varias de las iniciativas generan como efecto un debilitamiento de las adscripciones partidarias, y a largo plazo, el debilitamiento del actual sistema de partidos. Ese es un efecto. Si es bueno o es malo, dependerá del juicio que cada uno tenga del actual sistema de partidos; para unos la desestructuración del sistema es un mal a evitar, para otros es un efecto positivo. El autor no se pronuncia.

 

1.2 - Algunos puntos de partida iniciales

Antes de encarar las propuestas de reforma, sus posibilidades y efectos, conviene formular algunas precisiones previas, válidas para cualquier proceso reformista en cualquier parte del mundo (al menos de la parte del mundo en que las elecciones competitivas son por largo tiempo el único medio socialmente legitimado para determinar la titularidad del poder):

Una. Todo sistema electoral, todo sistema de gobierno, genera efectos; no hay sistemas estrictamente neutros. Lo importante siempre es detectar la orientación y la magnitud de los efectos. Tampoco, como afirma Dieter Nohlen, " cabe suponer una alta previsibilidad en los sistemas electorales y sus cambios (, ya que) los efectos de éstos dependen en mucho de factores contextuales(...). Los sistemas electorales influyen en la votación misma, en tanto colocan a los electores ante una situación decisoria específica, marcada principalmente por las diferentes posibilidades de éxito de los candidatos y de los partidos políticos, según cada sistema. Por otra parte, los sistemas electorales generan, sobre la base de la votación misma, diferentes resultados electorales".

Dos. Los sistemas políticos en general, así como sus componentes (sistemas de partidos, electoral, de gobierno) no son productos de laboratorio, sino que por un lado recogen la cultura política de una sociedad dada en un momento determinado, y por otro articulan los acuerdos al que el sistema político pudiere arribar en la fijación de las reglas de juego. Toda reforma opera en un contexto determinado, y puede moldear esa cultura, a partir de asumir sus parámetros fundamentales.

Tres. El sistema electoral resultante de una reforma no es una obra técnica, realizada por especialistas atendiendo a su excelencia académica, sino el producto final de una amplia negociación, con concesiones recíprocas de los actores políticos. Como afirma Nohlen (obra citada): "Debe tomarse en cuenta que los políticos tienen un acercamiento muy pragmático al tema, el cual para ellos tiene relación directa con el poder. Estudian la materia en términos de análisis de ganancias y pérdidas", y en definitiva "Los sistemas electorales son producto de compromisos y consensos de las fuerzas políticas vivas de un determinado país".

Cuatro. Los sistemas de larga duración son aquéllos que resultan de acuerdos amplios, de grandes consensos. Por el contrario, las reformas realizadas por unos contra otros , como imposición de una mayoría dominante con la finalidad de asegurar mejores condiciones para retener el poder, tienen un tiempo de vida previsible: durarán tanto como dure el predominio de las fuerzas políticas que lo diseñaron.

 

1.3 - Valoración del presente momento histórico

Para el caso particular del actual proceso reformista en Uruguay, cabe agregar otras reflexiones preliminares: la valoración del momento histórico presente, cuál es el tiempo para decidir la reforma y cuál es el "timing" de la misma.

El tiempo histórico para encarar y decidir la reforma parece inmejorable: la diferencia entre los tres lemas principales es apenas de menos de dos puntos porcentuales, es decir, cualquiera de los tres tiene similares expectativas de obtener el gobierno en las elecciones siguientes (1999 en adelante). Por tanto, para los tres grandes actores políticos es posible analizar y debatir cualquier iniciativa destinada a fortalecer al partido de gobierno, o las competencias del presidente de la República, o en general el peso político del Poder Ejecutivo. Ningún actor político puede sentir que el fortalecimiento presidencial va en detrimento suyo, pues el 1° de marzo del 2000 cualquiera de los tres lemas puede aspirar razonable a obtener la banda presidencial.

Ello es posible solamente en una situación de esta naturaleza. A la inversa, mientras un partido se considere a sí mismo como opositor permanente, como un actor condenado a perder las elecciones, estará muy lejos de otorgar privilegios al partido de gobierno o aceptar retaceos a los derechos de la oposición.

Lo que sí parece obvio que dificulta cualquier acuerdo es toda reforma que cambie las reglas de juego en forma desequilibrada: establezca reglas que uno de los actores sienta que disminuye sus posibilidades o acrecienta las de los demás. Y aquí vale la pena una aclaración: no importa si la percepción es correcta o incorrecta, si es compartida o no por analistas y académicos: lo único que verdaderamente importa es lo que realmente crea o perciba el partido, agente u actor político.

Esta situación del país de hoy, es comparable a la de mediados de los años veinte o del periodo 1958-62. En los dos momentos, ambos partidos tradicionales alcanzaron una situación tal de paridad o alternancia, que cada uno se sentía en condiciones de ser gobierno u oposición en los periodos siguientes.

 

1.4 - El cuándo y el cómo decidir la reforma

La experiencia de los dos últimos quinquenios resulta aleccionante: la reforma política, constitucional o electoral no puede ser resuelta en cualquier momento. Cuanto más lejos se esté de las elecciones siguientes, más propicio es el clima para una discusión profunda, serena, desapasionada y con horizontes abiertos. Cuanto más cerca se esté de las elecciones, mayor peso tendrá en la adopción de posiciones los beneficios y perjuicios que una reforma cause a cada agente político, ya fuere en el plano electoral, ya en el de su posicionamiento en el gobierno sucesivo.

La reforma tendrá más perspectivas de apoyatura y durabilidad, cuanto más general y abstracto sea el producto resultante, cuanto más consensuada resulte. Quizás esa haya sido la virtud principal del esquema base del sistema político-electoral uruguayo, diseñado por los constituyentes del '18 y por la Comisión de los Veinticinco que elaboró las tres leyes electorales madre: la de Registro Cívico del '24 y las dos de Elecciones del '25. Un sistema con reglas de juego que en principio resultaban equilibradas para los agentes político-electorales, sin ganancias ni perjuicios a priori para ninguno. Quizás allí radique la mayor debilidad de casi todas las reformas electorales posteriores: que siempre apuntaron a beneficiar a algunos y entorpecer a otros.

Si el sistema en su conjunto no se desequilibró, fue producto de la compensación de movimientos con direcciones opuestas, de juegos de péndulo hacia un lado y hacia el contrario.. A vía de ejemplo, dos:

Uno. Los sectores marzistas imponen la Constitución de 1934 y las leyes de lemas en busca de hegemonizar sus respectivos partidos. En 1942, los sectores antimarzistas mediante otro golpe de Estado restablecen el equilibrio.

Dos. Al dictarse la Constitución de 1967, ambos partidos tradicionales persiguen el fin de mantener su hegemonía mediante trabas a la constitución de terceros fuertes partidos. Trece años más tarde, ya creado ese tercer partido importante y ante una crisis jurídica del mismo, dictan una ley que conceda al mismo, el Frente Amplio, la calidad de lema permanente, a fin de restablecer el equilibrio en las reglas de juego.

En otras palabras, los procesos legislativos marcan dos etapas fuertes: una inicial de búsqueda de reglas claras, equilibradas, de "fair play". Y luego una segunda etapa en que coaliciones dominantes en su momento intentan imponer cambios en las reglas que tiendan a favorecerlos, o a entorpecer a contrarios. Los elementos centrales del sistema adoptados en la primera etapa y con el primer criterio, de "fair play", perduran hasta hoy; los otros han tenido corta durabilidad, más bien lo que ha perdurado es la resultante equilibrado de juegos y contrajuegos.

Aparecen aquí dos conclusiones fuertes:

Una. Que más allá de mediados de 1996 comienza a diluirse la posibilidad de una reforma electoral trascendente.

Dos. Que la reforma será duradera, pacífica, de rápida legitimación, si es producto de un amplio consenso. De otra manera, como imposición de unos contra otros, supondrá un nuevo eje polémico en el país. Y el uno contra otro puede tener varios caminos y coaliciones: puede ser una ley constitucional por dos tercios de cada cámara que excluya a alguna fuerza significativa, o puede ser el camino de la iniciativa ciudadana de algunas fuerzas políticas contra otras.

 

1.5 - El timing de la aplicación de la reforma

Del diagnóstico del funcionamiento del sistema electoral y de sus falencias, de las propias ideas teóricas de perfeccionamiento del sistema, surge la conclusión de que hay tres tipos de enmiendas:

a) unas que pueden ser aceptadas inmediatamente por los actores políticos principales, y que se consideren urgentes o de necesaria implantación inmediata;

b) otras convenientes, quizás urgentes, pero cuya mayor dificultad fuere realizarlas con números a la vista: con los datos electorales de 1994 y las expectativas de 1999, cuyo rechazo provenga del cálculo de costos y beneficios inmediatos de los actores; y

c) otras que puedan suponer cambios en la cultura electoral, y aunque pudieren ser aceptadas inmediatamente por todos los actores, sin costos ni beneficios particulares para ninguno, requirieren de una transición, de una adaptación de las costumbres políticas.

Esta clasificación de enmiendas permite relanzar la idea (y aquí en el trabajo se hace una escueta salida del análisis descriptivo para entrar en lo valorativo) de una reforma escalonada, en etapas: un conjunto de reformas para aplicarse el 28 de noviembre de 1999; un segundo paquete para el 2004; y un tercer paquete, el que contenga los cambios más profundos y conflictivos, para el 2009.

El timing puede parecer excesivo. A veces cuesta pensar a quince años vista. Pero la óptica es distinta si se observan las frustraciones anteriores y se piensa que la adopción de un timing así en 1985, hubiese situado al país hoy en el último tramo de la reforma: en 1999 se cumpliría la última etapa.

El escalonamiento lo permite el hecho que para un mismo agente político, un instituto que hoy lo perciba como perjudicial, eventualmente pueda resultarle beneficioso o al menos neutro más adelante. Y a la inversa. Por ejemplo, baste imaginar los resultados diferentes que hubiese podido arrojar un sistema de balotaje presidencial en 1984, 1989 y 1994.

 

1.6 - La descripción del sistema vigente

Ahora bien, el encare de una reforma hace necesario encarar varios aspectos:

a) un análisis correcto de la estructura del sistema, y un diagnóstico también correcto del funcionamiento del mismo, sus efectos, sus funcionalidades y disfuncionalidades;

b) objetivos claros de la reforma;

c) una traducción correcta de los objetivos a fórmulas técnicas, es decir, que la ingeniería resultante de la reforma efectivamente apunte al logro de los objetivos propuestos.

Bien ¿cuál es el sistema vigente? ¿cuáles son sus lineamientos fundamentales? Los grandes elementos del sistema electoral uruguayo al día de hoy son:

1) Múltiple voto simultáneo, en sus dos modalidades: doble y triple voto simultáneo. El doble voto simultáneo (se vota por un lema y una lista de candidatos) se aplica para los órganos unipersonales (presidente y vicepresidente de la República, intendente municipal). El triple voto simultáneo (voto por un lema, un sublema y una lista de candidatos) rige para los cuerpos pluripersonales (ambas cámaras legislativas, Junta Departamental, Junta Electoral departamental y Junta Local Autónoma Electiva).

2) Voto conjunto: es el mecanismo por el cual el elector debe sufragar en una misma hoja de votación, correspondiente a un mismo lema, por los candidatos a diversos órganos. Hay dos tipos de hoja:

a) nacional, en la cual el votante sufraga en forma conjunta para presidente y vicepresidente de la República, Cámara de Senadores, Cámara de Representantes y Junta Electoral; y

b) municipal, en la cual el elector vota conjuntamente para intendente municipal y Junta Departamental.

El elector no puede dividir la hoja, cortar las diferentes listas.

3) Voto vinculado. Elección nacional y elección municipal simultáneas y vinculadas a nivel de lema. El ciudadano emite su voto en una hoja para los cargos nacionales y en otra hoja para los cargos municipales, con la obligación de hacerlo por el mismo lema. Tiene la posibilidad de sufragar por un lema en la elección nacional y en blanco en la municipal, por un lema en lo municipal y en blanco en lo nacional, o en blanco en ambas. No puede, bajo pena de nulidad del voto, sufragar por lemas diferentes. Dentro del mismo lema, tiene libertad de elección.

4) Lista cerrada y bloqueada para todos los cargos, es decir, el elector escoge una nómina de candidatos dentro de la oferta de candidaturas existente, sin que pueda introducir nombres, cambiar el orden ni tachar candidatos. Es cerrada porque no puede introducir ni quitar candidatos, y bloqueada (en bloque) porque no puede alterar el orden.

5) Circunscripción única a nivel de lemas. Es decir, en la adjudicación de bancas entre los lemas, se computan siempre la totalidad de los votos de la jurisdicción del órgano correspondiente. Para la Cámara de Representantes la circunscripción es única y nacional, exclusivamente para la adjudicación a nivel de lemas; al interior de los lemas el régimen es de pluralidad de circunscripciones (diecinueve). En los demás órganos la circunscripción es única en todos los niveles: lema, sublema y lista. La circunscripción es: a) nacional, para presidente y vicepresidente de la República, y para Cámara de Senadores; b) departamental, para intendente municipal, Junta Departamental y Junta Electoral; y c) seccional, para Junta Local Autónoma Electiva.

6) Elección pluralitaria (mayoritaria simple o relativa) para los órganos unipersonales. (Obtiene el cargo el lema más votado; dentro del mismo, la lista o candidato más votado).

7) Principio de proporcionalidad integral para las cámaras legislativas y las juntas electorales. Por integral se entiende:

a) pura, es decir, que dentro de las limitaciones prácticas (ya que no es posible dividir a los individuos), el porcentaje entre votos y bancas resulte lo más exacto posible.

b) que se aplica a todos los niveles (entre los lemas; al interior de cada lema, entre los sublemas; y al interior de cada sublema, entre las listas).

8) Elección mayoritaria simple para las juntas departamentales, y aplicación subsidiaria de la proporcionalidad. Se adjudican 16 de las 31 bancas de ediles al lema más votado; las 15 bancas restantes se distribuyen entre los demás lemas, en forma proporcional pura. Si el lema más votado supera la mayoría absoluta, se aplica la proporcionalidad (puede obtener más de 16 bancas). Al interior de los lemas y sublemas, se aplica la proporcionalidad pura.

9) Elección de titulares y suplentes por el término de cinco años. No hay posibilidad de elección anticipada o complementaria, excepto en el caso extraordinario de disolución de las cámaras legislativas, y sólo para la renovación de éstas.

10) Candidaturas partidarias. No existe la posibilidad de candidaturas independientes o sin lema.

 

1.7 - El diagnóstico del sistema vigente

El mero enunciado de los elementos componentes, permite visualizar el alto grado de complejidad del sistema electoral uruguayo. Complejidad que surge de su propia naturaleza, del hecho de ser un sistema, es decir un conjunto de elementos que se interrelacionan e interactúan; el cual además está regido por una lógica muy rigurosa. Esa complejidad se profundiza todavía más por la estrecha relación del sistema electoral con el sistema de partidos y con el sistema de gobierno. Los tres sistemas se articulan en el macro-sistema político, con interacción recíproca de sus elementos.

En un sistema así no es fácil visualizar a primera vista cómo actúa el mismo, qué efectos produce, en qué oportunidad, con qué magnitud y en qué dirección. Pero, además, tampoco es fácil determinar, observado un efecto en particular, cuál es el elemento que lo produce, o qué combinación de elementos y en qué circunstancias.

No debe olvidarse que un sistema - analizado politológicamente - no es meramente un conjunto de normas jurídicas, un régimen jurídico. El sistema cambia, o sus efectos cambian, cuando se modifica la realidad sobre la cual se aplica. Aunque la normativa jurídica no cambie, el sistema no es el mismo si se produce, como ocurre en el Uruguay, profundos cambios en la geografía poblacional y en el comportamiento votacional. El sistema no es el mismo hoy, sus efectos no son los mismos, aplicado sobre un formato tripartidista, que cuando se aplicó a un formato bipartidista.

Y para la elección de diputados, tampoco es el mismo un sistema con predominancia de circunscripciones binominales como en la actualidad, que medio siglo atrás con predominio de circunscripciones trinominales. Ni hablar de la combinación de ambos efectos: circunscripciones trinominales sobre un formato bipartidista en los años cuarenta; circunscripciones binominales sobre un formato tripartidista, en este fin de siglo. La ecuación se ha invertido.

Determinar los efectos que produce cualquier elemento del sistema electoral sólo es posible a través de prolijas y minuciosas investigaciones. Más aún, el prever los efectos que puede generar el cambio de cualquier pieza del sistema. Porque el movimiento de un solo elemento puede generar, y la mayor parte de las veces genera, una acción de efectos en cadena sobre el propio sistema electoral, la presentación y el comportamiento electorales, y el sistema de partidos.

Uno de los grandes problemas al abordar el análisis del funcionamiento del sistema, del diagnóstico de sus fallas y de las propuestas de cambio, es no caer en estereotipos o simplismos.

En líneas generales se conoce como funciona el régimen vigente en su globalidad , qué consecuencias acarrea; pero no se diagnostica con facilidad qué efectos produce cada una de sus partes. No es tan simple predecir entonces qué pasa cuando se introducen cambios. Y es posible que una enmienda realizada con un fin determinado, provoque otro diferente y hasta contrario.

Pero es importante señalar el sistema electoral uruguayo, pese a su complejidad, a ser producto de una vastedad de disposiciones constitucionales, más de medio centenar de leyes, un número mayor aún de actos-regla de la Corte Electoral y a un sinnúmero de actos jurisprudenciales, no es una construcción artificial ni arbitraria. Por el contrario, es el producto de un largo proceso histórico, y un sistema que en sus grandes líneas y en su esencia es comprendido por los votantes. La ingeniosa frase de Juan Vicente Chiarino, "en Uruguay el voto es tan secreto que ni el propio votante sabe a quien vota", queda rebatida en todo trabajo empírico: el votante uruguayo, en porcentajes muy elevados, identifica con claridad las consecuencias de su voto, de forma directa como indirecta (es decir, de no triunfar el candidato de su preferencia, cuál otro se beneficia del mismo)

Inclusive, sus elementos más relevantes constituyen parte de la cultura ciudadana: así es como en la elección de autoridades de organizaciones gremiales, cooperativas, comisiones vecinales, clubes deportivos, además de los propios partidos políticos, predominan los elementos centrales del sistema: doble voto simultáneo, uso de lema y sublema, lista cerrada y bloqueada, hoja de votación distinguida por un número, representación proporcional pura, adjudicación de cargos por el método d'Hont.

Dicho esto con algunas reservas, es un sistema construido y operado sobre la base de una alta consensualidad política, al menos de una consensualidad fáctica: todas las fuerzas que han obtenido representación parlamentaria, aún sus más severos críticos, han utilizado todos los grandes elementos del sistema, en particular el múltiple voto simultáneo

 

1.8 - De cómo efectuar el diagnóstico y discutir la reforma

Tanto la formulación del diagnóstico, como al discusión de las propuestas, merecen tres reflexiones:

Una. Al discutir una reforma es necesario separar las raíces, los troncos y las ramas. Cada vez que se replantea la reforma, lo primero que aparecen son correcciones a defectos menores de la ingeniería electoral.

Es imprescindible separar los objetivos de los ingeniería. Una cosa es pretender ir a un sistema de proporcional atenuada o a un sistema constitutivo de mayorías, y otras cosa es pretender acercar el elegido al elector. Plantear circunscripciones uninominales para diputado puede perseguir cualquiera de los dos objetivos. Y puede haber circunscripciones uninominales con proporcionalidad pura, o esquemas mayoritarios sin uninominalidad.

Un tema reiterado en las discusiones es la iniciativa de suprimir o modificar el tercer escrutinio en la adjudicación de bancas de diputado. Sin embargo, cuando se analizan las argumentaciones, surgen objetivos diferentes: en un caso, afectar la proporcionalidad pura e ir a esquemas de proporcionalidad simple; en otro caso, respetar la proporcionalidad política al interior de los departamentos; en un tercer caso, privilegiar la proporcionalidad entre los departamentos.

De lo expuesto anteriormente surge con claridad que un procedimiento lógico supone discutir primero los objetivos de la reforma. Luego, clarificados éstos, entrar al desarrollo de la ingeniería electoral que conduzca a esos objetivos. La experiencia de los anteriores procesos de debate, de los dos quinquenios anteriores, así como de los meses transcurridos en 1995, permite ver que se repite un camino opuesto: se proponen, analizan y discuten instrumentos, sin que resulte claro hacia qué objetivos apuntan, que disfuncionalidades pretenden corregir o qué nuevos principios pretenden incorporar.

Dos. El sistema presenta elementos cuestionables o modificables de diferente envergadura. Sin embargo, en las discusiones reformistas, en los planteos de los actores políticos, se observa el destinar mucho esfuerzo a combatir problemas inexistentes. A vía de ejemplo: la ley de partidos políticos que en la legislatura pasada recibió media sanción dela cámara baja, destina gran parte de la misma a restringir la formación de partidos políticos y la presentación de candidaturas. Resulta que ninguno es un problema relevante:

a) Uruguay presenta un bajo número de partidos. 1994 marca el récord de 12 lemas accidentales, 11 de los cuales no alcanzaron representación parlamentaria; la media del último medio siglo es de cuatro partidos accidentales.

b) La magnitud de la oferta electoral es irrelevante en cuanto a la fraccionalización partidaria. El número de candidaturas presidenciales apoyadas por sectores que obtienen representación parlamentaria oscila entre dos y tres por lema,de manera relativamente invariable en medio siglo; y en total el número oscila entre seis y nueve. A nivel de diputados, el número máximo de listas es de alrededor de ochenta en la circunscripción macro de Montevideo; sin embargo, nuestros estudios permiten afirmar que la fraccionalización (medida como el número de listas que obtienen representación) es relativamente constante e independiente del crecimiento o reducción de la oferta.

Tres. Es necesario despejar algunos sofismas que aparecen en la discusión sobre reforma constitucional del quinquenio anterior. A vía de ejemplo:

a) Los efectos sobre la representación territorial que produce el tercer escrutinio se imputan a la existencia de la proporcionalidad pura; ello no es correcto, es producto de varios factores, uno de los cuales es el piso mínimo de dos bancas por departamento; otro la existencia de circunscripciones departamentales con muy bajo número de votantes, que no justificarían su existencia desde un punto de vista estrictamente cuantitativo; y en tercer término, que el régimen en general privilegia la representación política por sobre la representación territorial.

b) Se considera como problema la presentación de mil ochocientas listas. Se olvida que la mitad corresponde a un tipo de elección (nacional) y la otra mitad a otro tipo (municipal). Se confunde el número de hojas de votación con el de listas (o nóminas de candidatos). Y por último se suman listas de diecinueve circunscripciones diferentes. El elector, en definitiva, dispone para la elección de diputados de una oferta de entre treinta y ochenta listas, según el departamento. Pero, además, al interior de un mismo lema, la oferta media es menos de la tercera parte.

 

1.9 - Los objetivos y las motivaciones de la reforma

La reforma surge ha partir de insatisfacciones de los actores políticos acerca del funcionamiento del sistema político, que abarcan un amplio espectro:

Uno. Percepciones de la existencia de un bloqueo político. En forma reiterada se ha marcado tanto desde actores políticos como desde el plano académico la existencia de un bloqueo político. Sin embargo, dichos planteos han tenido en común el dar por supuesto el bloqueo, y sin necesidad de fundamentación alguna pasar a propuestas de reforma, fuere al sistema de gobierno, fuere al sistema electoral.

En ningún caso se dieron los dos pasos elementales desde el punto de vista científico: a) definir qué es bloqueo político, cuándo, en qué condiciones y circunstancias se da; y b) probar la existencia de ese bloqueo, analizar los comportamientos de los actores políticos y ubicar en qué momentos, con qué frecuencia, importancia e intensidad se dieron esos bloqueos; de alguna manera, cuantificarlos y ponderarlos. Esa ausencia de definición y de investigación, impide verificar si el supuesto es correcto o incorrecto.

De las argumentaciones sobre la necesidad de superar el bloqueo y las propuestas tendientes a ello, aparece subyacente la idea que existe bloqueo cuando el partido de gobierno, el sector político del presidente de la República o el propio presidente, no logran traducir en leyes la totalidad de su programa de gobierno. Y se considera anormal, patológico, que el presidente de la República deba negociar con legisladores o sectores políticos en pos de construir una mayoría legislativa. De donde se considera que un sistema política se encuentra bloqueado siempre que el presidente de la República no cuente con mayoría parlamentaria, ya fuere esa mayoría producto del comportamiento electoral o del sistema electoral

Más aún, un análisis somero de los dos gobiernos anteriores no permite sostener con facilidad la existencia de bloqueos políticos. Tanto el presidente Sanguinetti en su primera presidencia (y en el primer año de su segundo mandato), como el presidente Lacalle, lograron la aprobación legislativa de todas las iniciativas trascendentes que hubieren sido prolijamente negociadas. El presidente Lacalle, sobretodo, encontró dos tipos de obstáculos a la implementación legislativa de su programa: el referendum abrogatorio y la falta de prolijidad en la articulación de acuerdos políticos

Dos. Insatisfacciones sustantivas sobre el sistema electoral. La concepción que el sistema electoral uruguayo no es trasparente, que el elector no conoce el efecto de su voto. Esta visión, cargada de elementos éticos, ha sido una de las críticas más sostenidas contra el sistema electoral uruguayo en su conjunto, realizadas desde los llamados "partidos de ideas" (Unión Cívica del Uruguay, Partido Comunista, Partido Socialista).

En una visión extrema se llegó a sostener que los partidos tradicionales eran meras construcciones artificiales del sistema electoral y, por tanto, que bastaba la eliminación del múltiple voto simultáneo para operar la ruptura de ambos partidos. Esta tesis ha caído en desuso, particularmente a partir de la capacidad de sobrevivencia y convocatoria demostrada por ambos partidos tradicionales durante el gobierno de facto: sin acción ni objetivos electorales, desvinculados de la acción estatal aún en sus más modestas formas, conservaron su existencia, su unidad dentro de formas organizativas flexibles y la adhesión de sus seguidores con características de pertenencia.

En líneas generales esta visión parte del supuesto que la eliminación del múltiple voto simultáneo arrojaría cambios tanto en el comportamiento como en la decisión electoral, particularmente en los órganos uninominales.

Tres. Insatisfacciones sobre el sistema electoral derivadas del cambio en el sistema de partidos. La concepción que el sistema electoral uruguayo fue diseñado y opera con funcionalidad exclusivamente sobre un formato bipartidista. Que la transformación del sistema en tripartidista marca la necesidad de una revisión del sistema electoral, que se adapte al nuevo sistema de partidos.

Esta visión aparece teñida de una nostalgia del bipartidismo, y como contrapartida, el considerar al tripartidismo o al multipartidismo como etapas transicionales: de un bipartidismo a otro, o del bipartidismo original al mismo, atravesando un periodo de cuestionamiento. Desde esta óptica, la función del legislador o del constituyente es articular un sistema que fuerce los cauces hacia ese bipartidismo.

Como formar de caminar a ese bipartidismo aparecen iniciativas como el sobrerrepresentar en las cámaras legislativas a los dos primeros lemas, o la implantación de la segunda vuelta en la elección presidencial con la finalidad de construir un escenario binario, de un candidato enfrentado a otro.

Cuatro. Aspiración de transitar hacia un sistema de gobierno parlamentario. En forma opuesta a las tesis de enmendar el sistema electoral con la finalidad de cambiar el sistema de partidos, los parlamentaristas apuntan a modificaciones institucionales que apuntalen un cambio en las conductas políticas, que propendan a la formación de coaliciones.

La tesis parlamentarista está fundamentada más en postulados ideológicos sobre los valores de los sistemas de gobierno y no en la búsqueda de correctivos funcionales al actual sistema político uruguayo

Cinco.  La necesidad de minimizar la aleatoriedad en la elección presidencial, de disminuir los riesgos de decisiones electorales no deseadas. Las elecciones de 1994 marcaron un hito: el Partido Colorado obtuvo el primer lugar con el 32.3% de los votos válidos; segundo el Partido Nacional con el 31.2% y tercero el Partido Frente Amplio (Frente Amplio o Encuentro Progresista) con el 30.6%. Ninguno de los tres lemas alcanzó el tercio de los votos válidos; la diferencia entre el primero y el tercero fue del 1.7%; la diferencia entre el primero y el segundo fue de tan solo 1.1%; y la distancia del segundo al tercero fue apenas del 0.6%.

Este resultado puede considerarse casi aleatorio. Cualquier acontecimiento que hubiere ocurrido ese día, inclusive de índole meteorológico, podría haber cambiado el resultado. Y cualquier combinación es posible.

Lo anterior no es posible de probar y puede tener elementos de exageración. Pero muchos dirigentes políticos sintieron que el resultado que se dio o algún resultado que pudo darse, no es conveniente y en lo posible debe evitarse. Unos porque consideran que triunfó el candidato del inmovilismo frente a un país cuya mayoría apuesta a la modernización; otros porque piensan que triunfó o pudo triunfar un candidato del liberalismo económico, o del neo-liberalismo, mientras la mayoría de la ciudadanía se opone al neo-liberalismo; y unos terceros sienten que pudo triunfar un candidato marxista, cuando la mayoría del Cuerpo Electoral es anti-marxista.

Seis. Insatisfacciones sobre el funcionamiento de los partidos, en particular percepciones sobre disfuncionalidades producto de la fraccionalización y la indisciplina. En el Uruguay aparecen dos peles diferentes, en tiempos distintos, para los dos principales niveles de agentes electorales. Los agentes de primer nivel, los lemas, operan como las unidades políticas en tiempos electorales. En cambio, en los periodos interelectorales, en los tiempos gubernativos, el sistema oscila entre operar a nivel de agentes de primer nivel u operar a nivel de agentes de segundo nivel, de fracciones o sectores. En las últimas décadas se ha acentuado la predominancia del accionar en el segundo nivel.

Este tema ha recibido dos tipos de propuesta. Una en el sentido de establecer mecanismos electorales que atenúen o entorpezcan la fraccionalización. Y otra en dictar una ley de partidos que establezca mecanismos que fuercen la actuación política a nivel de partidos, de lemas, de agentes de primer nivel.

Entre los actores políticos se percibe una cierta confusión entre los fenómenos derivados del fraccionalismo y los problemas de indisciplina. En general se confunde lo último con lo primero. A nuestro entender indisciplina es cuando un actor individual actúa sin acatar la disciplina o sin actuar conjuntamente con el grupo político al que pertenece (partido o fracción, agente de primer o segundo nivel); sin que existan estudios serios y minuciosos sobre el tema, tenemos la percepción que este es un problema de escasa entidad. En cambio, el problema mayor del sistema uruguayo es la inacción de los partidos, de los lemas, de los agentes de primer nivel, como los articuladores de la acción política en los periodos interelectorales, y su sustitución en dicho papel por los agentes de segundo nivel, por los sectores o fracciones.

 

 

1.10 - Las líneas centrales de reforma

De dichos fundamentos surge un abanico de iniciativas, que apuntan a cuatro campos:

Uno. La vigencia del doble voto simultáneo en la elección presidencial.

Dos. El mantenimiento del principio de decisión de mayoría simple común, también en la elección presidencial.

Tres. El mantenimiento, atenuación o sustitución del principio de representación de proporcionalidad pura en la integración de ambas ramas del parlamento.

Cuatro. La desvinculación del voto entre la elección nacional y la elección municipal, y la separación temporal de ambos comicios.

Por razones de extensión del trabajo el análisis se limitará a la elección presidencial.

Publicado por el Instituto de Ciencia Política y el Departamento de Sociología
de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República O. del Uruguay
Fundación de Cultura Universitaria
Montevideo - 1995