El sistema electoral uruguayo:
descripción y análisis
Oscar A. Bottinelli

 [No contiene las reformas introducidas en la nueva constitución]

1 - INTRODUCCION

1.1 -COMPLEJIDAD E INTELICCION

El sistema electoral uruguayo es de una extrema complejidad y difícil intelicción, tanto que se ha afirmado que ni los propios uruguayos son capaces de entenderlo . Sin embargo, no es una construcción artificial, sino producto de un largo proceso histórico, al punto que sus elementos más relevantes constituyen parte de la cultura ciudadana. Así es como en la elección de autoridades de organizaciones gremiales, cooperativas, comisiones vecinales, clubes deportivos, además de los propios partidos políticos, predominan los elementos centrales del sistema: doble voto simultáneo, uso de lema y sublema, acumulación de votos por lema, lista cerrada y bloqueada, hoja de votación distinguida por un número, representación proporcional pura, adjudicación de cargos por el método d'Hont .

La complejidad del sistema surge de su propia naturaleza, regida por una lógica muy rigurosa, pero además porque es producto de una vastedad de instrumentos jurídicos dictados a lo largo de sesenta y cinco años: más de cincuenta leyes (seis de ellas aprobadas en 1989), centenares de reglamentaciones de la Corte Electoral y un muy elevado número de actos jurisprudenciales de este cuerpo. Lo que sin duda ha simplificado la aplicación del sistema es la existencia de una jurisprudencia de la Corte relativamente constante.

El sistema es producto y reposa en una alta consensualidad política, consagrada constitucionalmente al exigirse dos tercios de votos de cada cámara legislativa para la aprobación y modificación de leyes electorales . Desde el punto de vista práctico, todas las fuerzas que han obtenido representación parlamentaria, aún sus más severos críticos, han utilizado los grandes elementos del sistema; la única excepción importante la constituye el Frente Amplio que ha rechazado el uso de la pluralidad de candidaturas para los órganos uninominales .

 

1.2 - CRITICAS AL SISTEMA.

Sin embargo, pese a esa fuerte consensualidad, el sistema ha sido permanentemente objeto de críticas, al menos desde los años treinta. En algunos casos han apuntado a aspectos menores o secundarios, pero mayor importancia ha tenido su cuestionamiento global realizado desde la izquierda y los ambientes intelectuales; censura que en general ha sostenido su carácter inmoral y, como efecto fundamental, la persistencia artificial de los partidos tradicionales (esta tesis ha perdido fuerza en los últimos años, y casi ya no tiene sostenedores de importancia; pero fue pieza central en la argumentación de los partidos menores - izquierda tradicional y partido católico - desde los años cuarenta hasta comienzos de los setenta).

El mayor problema para la discusión del sistema y sus efectos es el poco conocimiento del mismo tanto a nivel de la comunidad política como del medio académico, así como la alta interrelación entre el sistema electoral propiamente dicho, el sistema de partidos y el sistema político-institucional. Puede afirmarse que el sistema electoral uruguayo ha sido poco analizado en profundidad, particularmente a nivel académico; en general los estudios han apuntado al derecho electoral, y más particularmente a los grandes lineamientos electorales derivados del derecho constitucional; la investigación del sistema de partidos, en parte responsable de muchos efectos que ligeramente se atribuyen al sistema electoral, es un campo virgen.

La falta de estudios sistemáticos y profundos tampoco permite concluir con claridad a quién defiende y a quién perjudica. Cabe sí señalar la existencia de una serie de mitos que no resisten su confrontación con la realidad, como que el sistema electoral en sí mantiene artificialmente la existencia de los partidos tradicionales, tiende a beneficiarlos en los resultados y perjudica a los partidos pequeños.

En principio puede afirmarse que provoca dos tipos de efectos contrapuestos:

* Uno, en beneficio de los partidos grandes, causado por dos elementos: la acumulación de votos por lema para órganos unipersonales y la hoja única de votación para cargos ejecutivos y parlamentarios. El primer elemento posibilita a los partidos tradicionales presentar múltiples candidaturas, con un amplio abanico programático o ideológico, las que acumulan sus votos entre sí. El segundo elemento amortigua muchos de los efectos de la representación proporcional y genera algunos comportamientos propios de regímenes de tipo mayoritario

* Dos, en beneficio de los partidos pequeños, originado en la representación proporcional integral para ambas cámaras legislativas; en particular para la Cámara de Representantes, donde al tomarse en cuenta los votos emitidos en favor de cada lema en todo el país, los partidos logran un número de bancas exactamente proporcional al total de votos emitidos a escala nacional, caso realmente excepcional en la sistemática comparada

 

1.3 -ADAPTABILIDAD A LA REALIDAD.

El análisis del proceso político revela la no existencia de una correlación directa entre variaciones del sistema electoral y modificaciones en el sistema de partidos.

Sin duda, algunas reformas instrumentales muy específicas sí alteraron prácticas políticas. A vía de ejemplo, dos : Una, desde 1925 hasta 1933 rigió la posibilidad para determinadas fracciones partidarias de utilizar un mecanismo peculiar de acumulación de votos (sumar los votos emitidos por la fracción en todo el país a efectos de la asignación de escaños en la Cámara de Representantes, y no acumular dichos sufragios al resto del respectivo partido o lema), que en los hechos los transformaba en especies de partidos ad-hoc para la elección de diputados; su eliminación sin duda afectó este funcionamiento. Dos, el establecimiento de la hoja única de votación para cargos nacionales y municipales (1952) y luego la doble hoja con vinculación a nivel de lema (1967), determinaron el fin de las coaliciones accidentales a escala departamental.

En cambio, a nivel macro del sistema de partidos, los cambios fueron independientes de las reformas electorales, aunque posteriormente debieron dictarse normas que ajustaran situaciones (o al menos terminasen con ficciones jurídicas) :

* En la primera mitad de la década del treinta se dividió el Partido Nacional en dos sectores antagónicos, cada uno de los cuales se constituyó en partido, con lema propio, sin acumulación alguna entre sí. En la reforma constitucional de 1952 se estableció una peculiar cláusula a los efectos de permitir a ambos partidos, sin perder la calidad de tales, acumular votos entre sí. Esta disposición (que más allá de la intención de los constituyentes, también posibilitaba la acumulación de sufragios de los partidos Comunista y Socialista) jamás fue utilizada. Sin embargo, en 1958 el proceso político llevó a todas las fracciones nacionalistas a reconstruir el viejo partido, bajo un lema único.

* En la reforma constitucional de 1967 se estableció una cláusula, de sentido opuesto a la lógica del sistema electoral, por la cual se limita la acumulación de votos por lema a los que hubieren obtenido representación parlamentaria en la elección anterior. La finalidad explícita de la medida fue impedir la formación de algún frente popular o de izquierda. Sin embargo, a la primera elección siguiente se constituyó el Frente Amplio, con un caudal electoral significativo; para ello empleó el recurso de utilizar el lema permanente de uno de sus grupos componentes (el Partido Demócrata Cristiano).

* A la inversa, la negativa del Frente Amplio de utilizar la pluralidad de candidaturas, determinó a comienzos de 1989 - entre otras causas - la separación de dos fracciones de importancia (los partidos Por el Gobierno del Pueblo y Demócrata Cristiano), las cuales constituyeron una nueva coalición denominada "Nuevo Espacio". Al retirarse el propietario del lema (Partido Demócrata Cristiano), el Frente Amplio quedó sin lema permanente. Para solucionar el problema y reconocer jurídicamente tal realidad política, una ley de octubre de 1989 otorgó el carácter de lema permanente tanto al Frente Amplio como al Partido Por el Gobierno del Pueblo.

Estas consideraciones permiten confirmar la segunda y tercera tesis de Nohlen en cuanto "los sistemas electorales surgen y actúan dentro de estructuras sociales y políticas específicas" y que "al cambiar las condiciones sociales y políticas, los sistemas políticos heredados pueden tener efectos diferentes y alcanzar una posición funcional distinta en el proceso político".

 

2 - EL SISTEMA DEL LEMA

2.1 - DESCRIPCION SOMERA.

Analizar el sistema exige describirlo. En breve síntesis, sus principales elementos componentes son ,:

a) Elección nacional y elección municipal simultáneas y vinculadas a nivel de lema. El ciudadano emite su voto en una hoja para los cargos nacionales y en otra hoja para los cargos municipales, con la obligación de hacerlo por el mismo lema. Tiene la posibilidad de sufragar por un lema en la elección nacional y en blanco en la municipal, por un lema en lo municipal y en blanco en lo nacional, o en blanco en ambas; pero, dentro del lema, tiene libertad de elección.

b) Hojas de votación en bloque. Hay dos tipos de hoja: nacional (presidente y vice de la República, ambas cámaras legislativas, junta electoral) y municipal (intendente municipal, junta departamental). Cada una debe contener todas las listas de candidatos correspondientes. El elector sólo puede efectuar dentro de un lema las combinaciones de listas que las agrupaciones políticas ofrecen. Las hojas de votación se distinguen por un número, encerrado en un círculo, impreso en el ángulo superior derecho .

c) Lista cerrada y bloqueada para todos los cargos .

d) Circunscripción única para todos los cargos, excepto para la Cámara de Representantes. La circunscripción es de carácter nacional para presidente y vicepresidente de la República y Cámara de Senadores; departamental para intendente municipal, Junta Departamental y Junta Electoral; y seccional para Junta Local Autónoma Electiva . Para la Cámara de Representantes hay diecinueve circunscripciones departamentales, pero la distribución de bancas entre los lemas se realiza en función de los votos obtenidos por los mismos en todo el país, considerado éste como una sola circunscripción.

e) Doble voto simultáneo para los órganos unipersonales (presidente y vicepresidente de la República, intendente municipal; se vota por un lema y una lista de candidatos). Triple voto simultáneo para los cuerpos pluripersonales (ambas cámaras legislativas, Junta Departamental y Junta Electoral departamental; se vota por un lema, un sublema y una lista de candidatos).

f) Elección mayoritaria simple o relativa para los órganos unipersonales.

g) Representación proporcional integral para las cámaras legislativas y las juntas electorales. Por integral se entiende:

uno, pura; dos, que se aplica a todos los niveles (entre los lemas; al interior de cada lema, entre los sublemas; y al interior de cada sublema, entre las listas). Utilización del método d'Hont, con las modificaciones introducidas por el parlamentario uruguayo Máximo Halty.

h) Elección de tipo mayoritario y subsidiariamente proporcional para las juntas departamentales. El principio teórico es de representación proporcional integral, pero se adjudica la mayoría de los escaños al lema más votado en el departamento, si no hubiere obtenido dicha mayoría en la adjudicación normal de bancas. En la práctica, en alrededor de la mitad de las juntas departamentales las bancas se adjudican por representación proporcional integral, mientras en la otra mitad (incluído Montevideo) por el sistema mayoritario (y proporcional dentro del lema mayoritario, y entre los lemas restantes).

i) Elección directa y simultánea para todos los cargos.

j) Elección de titulares y suplentes por el término de cinco años. No hay posibilidad de elección anticipada o complementaria, excepto en el caso extraordinario de disolución de las cámaras legislativas, y sólo para la renovación de éstas.

k) Candidaturas partidarias. No existe la posibilidad de candidaturas independientes o sin lema.

 

2.2 - EL MULTIPLE VOTO SIMULTANEO.

El doble voto simultáneo constituye una idea lanzada por el francés Borely en 1870,

enseñada tres años después en la cátedra uruguaya de Derecho Constitucional, proyectada por una comisión asesora del gobierno en 1878 y establecida en 1910.

Su principio fundamental es el voto por un partido y dentro suyo por una lista de candidatos. Corresponde establecer una diferencia técnica entre el doble voto simultáneo propiamente dicho, es decir, el sufragio por un lema y una lista de candidatos, del triple voto simultáneo, en el cual el voto se emite por un lema, un sublema y una lista de candidatos.

El principio queda expuesto con claridad en la fórmula de expresión de voluntad del voto que obligatoriamente debe ir contenida en toda hoja de votación (esta fórmula es técnicamente lo que diferencia una hoja de votación, documento de carácter jurídico, de una simple hoja de papel): "Voto por el Partido XXX, por el sublema "YYY" y por la siguiente lista de candidatos:". Es decir, el ciudadano sufraga en primer término por un partido o lema, luego por un sublema y en tercer término por una lista de candidatos.

Por ello, el mecanismo de escrutinio o contabilización de votos en la elección para un cargo determinado, supone primero tomar en cuenta el total de votos emitidos en favor de cada lema, y por tanto, comparar los votos de los lemas entre sí, con total independencia de a qué lista y a qué sublema fueron otorgados. En segundo término se escrutan los votos al interior de cada lema, para lo cual se toma en cuenta el total de sufragios emitidos en favor de cada sublema; también aquí se comparan entre sí los diferentes sublemas de un mismo lema, sin tomar en cuenta a qué lista fueron emitidos ni considerar tampoco a los sublemas de otros lemas. Finalmente, en tercer lugar, se escrutan los votos al interior de cada sublema y se contabilizan los votos emitidos en favor de cada lista de candidatos del mismo sublema, sin tomar en cuenta listas de otros lemas ni de otros sublemas del mismo lema.

Un error frecuente, cometido por diversos catedráticos de Derecho Constitucional de la Universidad de Montevideo, es ver el sistema al revés, como una pirámide invertida. Se lo visualiza como un estricto mecanismo de sumatoria de votos entre listas emparentadas. Para esta interpretación, el múltiple voto simultáneo supone la emisión del sufragio directa y primordialmente en favor de una lista de candidatos; el sublema opera entonces como un factor de acumulación (como un signo matemático de más) de diversas listas emparentadas; consiguientemente, el lema aparece como un segundo factor de acumulación, como una nueva suma esta vez de sublemas emparentados.

 

2.3 - LEMAS Y PARTIDOS.

A un sistema complejo y poco estudiado se agrega un elemento adicional de confusión: el uso impreciso de términos; por un lado se dan expresiones ambivalentes, que en diferentes situaciones definen categorías distintas, y por otro, expresiones diferentes usadas para definir los mismos elementos.

Según la Ley Complementaria de Elecciones de 1925, lema "es la denominación de un partido político en todos los actos y procedimientos electorales", es decir, existiría una sinonimia total entre lema y partido. Sin embargo, la aplicación del sistema electoral y el proceso de desarrollo del sistema de partidos determinan la existencia, en la relación lema-partido, de tres categorías de lema y cuatro de partido; asimismo, según su naturaleza, en Uruguay la palabra partido se aplica claramente a dos tipos diferenciados de organización política .

Las tres categorías de lema, en la relación lema-partido, son:

a) Como sinónimo de partido. Es el caso regla.

b) Como sinónimo de fracción de partido. Se aplicó entre 1925 y 1933 a las fracciones de partido que, a los efectos de la elección de diputados, optaron por acumular los votos emitidos en su favor en todo el país y, paralelamente, perder el derecho de acumulación con el resto de su partido .

c) Como coalición electoral. Se aplicó en 1946 y 1950 a alianzas electorales formadas por fracciones de distintos partidos, o por un partido y fracciones de otro, al sólo efecto de la elección municipal. Estos lemas tuvieron alcance estrictamente departamental .

Las cuatro categorías de partido, también en la relación lema-partido, son:

a) Sinónimo de lema.

b) Sinónimo de fracción.

c) Sinónimo de coalición electoral. En el caso señalado en la letra c) anterior, en cuatro oportunidades la palabra partido se aplicó a lemas utilizados por coaliciones electorales departamentales.

d) Como denominación de un sector de un frente. La práctica electoral desde 1971 marca la existencia de partidos, organizados como tales, sin antecedentes de haber sido fracciones de un partido, que actúan hoy como sectores de un lema. Ellos son algunos grupos del Frente Amplio y los tres componentes del Nuevo Espacio .

En varias etapas del proceso político, los lemas han carecido completamente de autoridades comunes, mientras las fracciones han presentado niveles de organización y funcionamiento propio de partidos políticos. Más aún, en forma no demasiado frecuente, se han formado coaliciones parlamentarias cruzadas (tanto de gobierno como de oposición) entre fracciones de uno y otro partido tradicional, en oposición a otra fracción de uno de los lemas tradicionales, y a veces hasta enfrentada a otra coalición cruzada interpartidaria. Esto ha llevado a muchos tratadistas a suponer que el lema es meramente un recurso artificial aritmético electoral . Sin embargo, un somero estudio del proceso histórico uruguayo permite afirmar sin duda alguna la existencia de una fuerte identidad partidaria (colorada o blanca, modernamente también frenteamplista), que obliga a comportamientos comunes de tipo partidista. Más aún, esa identidad partidista tradicional (interpretado como una adhesión simbólico-emocional a una "divisa") ha sido hasta el golpe de Estado de 1973 un fuerte elemento de identidad personal, con una elevada proporción de trasmisión generacional; sin embargo, a posteriori del régimen militar esta adhesión emocional y hereditaria ha ido disminuyendo (las elecciones de 1989 marcan el mayor debilitamiento del voto de pertenencia habido en la historia electoral del país).

 

2.4 - DOS TIPOS DE PARTIDO.

Un problema importante, más propiamente del sistema de partidos que del sistema electoral, es qué se considera un partido político. De allí las interrogantes planteadas por Nohlen : "¿Es realmente bipartidista, hoy en día tripartidista, el sistema de partidos en Uruguay? ¿Corresponden los lemas al concepto de partido político? ¿O son más bien los sublemas comparables en sus funciones a los partidos políticos? ¿Hay un multipartidismo real detrás del bipartidismo aparente uruguayo?".

A lo largo de décadas, el tema ha generado ardorosas disputas. Originariamente la discusión giró en torno a si los partidos tradicionales son propiamente partidos políticos o, por el contrario, alianzas de partidos. Con cierta rigidez, esta última tesis fue sostenida por investigadores políticos y sociales extranjeros, así como dentro del país por teóricos y políticos de izquierda o de la vieja Unión Cívica. Posteriormente, la polémica se trasladó al Frente Amplio: si es un partido, si debe llegar a serlo o si nunca podrá (ni deberá) ser un partido.

Ocurre que la discusión tiende a centrarse en cuestiones de palabras y no de concepto. Sin duda, en Uruguay, la palabra "partido" se aplica a dos conceptos de partido diferente, a dos tipos distintos de estructura política:

* Una, en el sentido restringido del término, aplicable a los partidos centralizados como el Comunista, Demócrata Cristiano, Por el Gobierno del Pueblo, Socialista, Unión Cívica. Es decir, partido de tipo simple o centralizado.

* Dos, en el sentido laxo del término, aplicable a los partidos tradicionales y, con ciertas precauciones (más bien para determinadas etapas) al Frente Amplio.Es decir, partido de tipo complejo o federativo.

Al respecto, la influencia mayor del sistema electoral (o más precisamente del derecho electoral) sobre el sistema político, es el establecimiento de fronteras precisas entre los lemas y, consecuentemente, la generación de un sistema de partidos rígido. En cambio, al interior de los lemas funcionan subsistemas plásticos, dinámicos, en constante transformación. Esta aseveración es relativamente extendible al Frente Amplio, donde si bien es muy rígida la definición de sus sectores componentes , es altamente plástica la conformación de fracciones("agrupamientos"), producto de alianzas entre sectores.

 

2.5-SUBLEMAS

Si relativos son los conceptos de lema y partido, también lo es el de sublema. En principio, la Ley Complementaria de Elecciones define al sublema como "la denominación de una fracción de partido en todos los actos y procedimientos electorales", definición quizás precisa en los años veinte, cuando la identidad de las fracciones partidarias, su estabilidad y la rigidez y precisión de sus fronteras, las asimilaban a cuasi-partidos.

La práctica eleccionaria marca cuatro categorías de sublema:

* Uno, como sinónimo de fracción. Es el caso regla y corresponde a situaciones como los sublemas "Herrerismo" o "Unión Colorada y Batllista" (verdaderos cuasipartidos, con organización, funcionamiento y autonomía propia de un partido)

* Dos, como coalición electoral de fracciones. Que permite tres subtipos :

a) coalición electoral como sobrevivencia de todo o parte de una fracción mayor, anterior, en proceso de ruptura;

b) coalición electoral como proyecto hacia una futura unificación (que puede concretarse o frustrarse);

c) coalición electoral pura, con una exclusiva finalidad de obtener ventajas matemáticas de la acumulación de votos (son los sublemas conocidos como "cooperativas electorales")

* Tres, como parte de una fracción. Generalmente como mecanismo de acumulación entre sí de dos o más listas de una fracción, con independencia de la presentación electoral del resto de las listas de la misma fracción.

* Cuatro, como coalición electoral pura y mixta. Cuya finalidad es la obtención de los beneficios de una sumatoria de votos. Puede realizarse entre listas, tendencias, agrupaciones o inclusive alguna fracción como tal (es otra forma de "cooperativismo electoral").

 

2.6 - ACUMULACION POR LEMA.

Si el doble voto simultáneo (o múltiple voto simultáneo) es el principio teórico del voto emitido por un partido (eventualmente también por una fracción de partido) y por una lista de candidatos, la acumulación de votos por lema (y también por sublema) es su corolario práctico, aunque no imprescindible.

A nivel de los actores políticos es usual la defensa o la condena en bloque de la acumulación de votos, sin tenerse presente los efectos diferentes (y hasta la naturaleza distinta) del mecanismo cuando es aplicado a elecciones uninominales o a elecciones plurinominales. Un estudio de simulación de efectos permite afirmar que la supresión de la acumulación de votos por lema, aun suponiendo igual conducta de los actores políticos pese al cambio de reglas de juego, produce variaciones mínimas en la adjudicación de bancas, al menos menores que el cambio de método de representación proporcional o la eliminación de la igualación proporcional a escala nacional (tercer escrutinio).

En cambio, para cargos uninominales, la sumatorio de votos de diferentes candidatos entre sí puede constituirse en un elemento distorsionante. Sin embargo, las elecciones de 1989 permitieron comprobar la plena percepción de los mecanismos de acumulación por parte de los electores, particularmente en lo que puede considerarse el voto indirecto a un candidato no deseado. Es que más allá de la lógica del sistema, desde el punto de vista del comportamiento del votante, el destinatario primario del voto puede ser de dos naturalezas: a) el partido político (y en segundo término el candidato), propio del votante de pertenencia, del miembro partidario; y b) el candidato (y en segundo término el partido), propio del votante independiente. Los comicios referidos marcan además un crecimiento del electorado independiente.

En dos oportunidades importantes puede generar dudas la influencia de la acumulación de votos sobre el resultado :

* En las elecciones presidenciales de 1971, definidas por menos del uno por ciento. El Partido Colorado triunfó con una candidatura de derecha autoritaria, gracias al importante aporte de votantes liberales y moderados (e incluso a un no demasiado numeroso pero sí decisivo número de votantes progresistas), frente a un candidato nacionalista de corte progresista (aunque apoyado por otra candidatura también de derecha autoritaria). Es decir, el candidato con mayores posibilidades de cada partido se situaba en el extremo opuesto del abanico político.

* En las elecciones municipales de 1984, el Partido Colorado, con tres candidaturas, triunfó por menos del uno y medio por ciento sobre el Frente Amplio, con candidatura única.

Es posible que en ambos casos, sistemas de elección simple, con candidatura única por lema, hubieren determinado resultados diferentes.

En definitiva, la acumulación de votos por lema para cargos unipersonales es vista como la parte menos trasparente y más controvertible del sistema electoral. Y se han propuesto tres grandes líneas de transformación (ligadas a cambios en el sistema político-institucional) :

* Candidatura única por lema, previa realización o de elección interna de autoridades o de elecciones primarias entre precandidatos.

* Pluralidad de candidaturas sin acumulación entre sí, combinado con un balotaje entre los dos candidatos individualmente más votados.

* Pluralidad de candidaturas con acumulación entre sí, combinado con un balotaje entre cada uno de los candidatos más votados de los dos lemas más votados.

En determinados niveles (más que nada intelectuales) resulta relativamente difícil de comprender que el candidato individualmente más votado pueda no resultar elegido, y sí en cambio un candidato con un menor número de votos. Sin embargo, este argumento debe ser relativizado, en tanto es muy claro a nivel popular el concepto de que quien triunfa es un partido político (lema) y dentro suyo un candidato. Más difícil de aceptar es que los votos emitidos para un candidato de una orientación determinada, posibilite la elección de otro candidato situado casi en el extremo opuesto del abanico político-programático.

La pluralidad de candidaturas presidenciales ha sido tradicionalmente utilizada como mecanismo de absorción de disidencias, particularmente en el Partido Colorado, muchas veces complementado con pactos políticos que mejorasen las expectativas electorales de las fracciones menores . Sin embargo, en dos oportunidades se produjeron importantes fracturas partidarias por negativa de los respectivos líderes a resignar su calidad de candidato único: en 1926 Luis Alberto de Herrera se opuso a la pluralidad de candidaturas en el Partido Nacional, lo que determinó la escisión del Radicalismo Blanco (los tres mil votos obtenidos por éste determinaron la derrota presidencial de Herrera); en 1989 Liber Seregni contribuyó a la ruptura del Frente Amplio al negarse a aceptar otra fórmula presidencial frenteamplista encabezada por Hugo Batalla.

 

2.7 - HOJA UNICA.

La hoja única de votación para cargos ejecutivos y parlamentarios genera un efecto de arrastre de la elección presidencial sobre la parlamentaria. A nivel de lemas, tiende a producir efectos propios de las elecciones de tipo mayoritario, particularmente la generación de corrimientos (fundamentalmente del electorado indeciso o dudoso) en favor de los lemas con mayores posibilidades. Este efecto de "voto útil" se da no sólo en cuanto a la Presidencia de la República, sino también a nivel de la Intendencia Municipal de Montevideo .

Pero el problema mayor de la hoja única es que los actores políticos tienen amplia libertad de efectuar combinaciones políticas, dentro de las fronteras del lema, libertad que no tiene el elector. Es el fenómeno conocido como de "apertura de listas", por la cual una agrupación departamental, que postula su propia lista a la Cámara de Representantes, inscribe varias hojas de votación, cada una con una lista senatorial y eventualmente candidatura presidencial diferente. La apertura de listas no es simétrica, ya que es una decisión privativa de los actores políticos. El elector no tiene procedimiento alguno de combinar, ni aún dentro del mismo lema, listas diferentes para Presidencia, Senado y Diputados. En definitiva su libertad de elección queda determinada por la oferta de combinaciones que se produzca. A nivel de protagonistas de escala nacional, es frecuente que no autoricen aperturas de listas que piensen les va a perjudicar.

 

2.8 -VINCULACION DE ELECCIONES.

La doble vinculación de las elecciones nacionales y las municipales es uno de los temas más conflictivos del sistema político. Por un lado, la vinculación en el tiempo, la simultaneidad de su realización, tiende a opacar las campañas municipales; más aún, aunque no existiere la vinculación jurídica a nivel de lema, la simultaneidad oficiaría de elemento de arrastre en favor de la elección de mayor peso, normalmente la presidencial.

Pero, además, desde 1952 ambos comicios han quedado jurídicamente ligados, al establecerse primero la hoja única para la totalidad de los cargos y, en una relativa flexibilización de 1967, la doble hoja de votación con el condicionamiento de que ambas correspondieren al mismo lema.

Las elecciones municipales de Montevideo y Artigas de 1989, y en una proporción menor las de Paysandú de 1984, han generado un importante comportamiento diferenciado entre la votación de cargos nacionales y la de cargos municipales, como para insinuar la existencia de una tendencia que explora los límites del sistema .

 

3 - LA ELECCION PARLAMENTARIA

3.1 - EL SENADO.

Si la elección uninominal marca una faceta del sistema del lema, donde prima visualmente la sumatoria de votos de dos o más candidatos en función del lema, las elecciones parlamentarias exhiben la otra faceta, con toda la complejidad del régimen uruguayo.

La elección de senadores es la más simple, caracterizada por distribución de treinta de las treinta y una bancas por representación proporcional integral, adjudicadas por el método d'Hont (el trigésimo primer escaño, con voz y voto, corresponde al vicepresidente de la República, elemento que sesga la proporcionalidad en favor del lema más votado), triple voto simultáneo, lista cerrada y bloqueada, circunscripción única a escala nacional. Desde el punto de vista político, los sublemas en general se corresponden con las macrofracciones partidarias (los cuasipartidos), mientras las listas senatoriales, de haber más de una por sublema, corresponden a agrupaciones o tendencias nacionales al interior de las fracciones.

 

3.2 -LA CAMARA DE REPRESENTANTES.

La elección de las noventa y nueve bancas de la Cámara de Representantes (o diputados) es verdaderamente intrincada. Sus principios rectores son :

a) representación proporcional pura a escala nacional entre los lemas (en función de los votos emitidos);

b) representación proporcional entre los departamentos en función del número de habilitados para votar (inscriptos en el Registro Cívico Nacional con derecho al sufragio), con un mínimo de dos escaños por departamento ;

c) triple voto simultáneo, con validez departamental de los sublemas y listas de candidatos;

d) jurídicamente, lista cerrada y bloqueada (se relativiza políticamente en el interior; ver infra);

e) distribución proporcional entre los lemas, sublemas, listas y departamentos por el método d'Hont-Halty.

El procedimiento de distribución de escaños comienza antes de las elecciones, oportunidad en que la Corte Electoral adjudica las bancas entre los departamentos, en función del número de habilitados para votar de cada uno, con dos correcciones : a) todo departamento tiene asegurado constitucionalmente un mínimo de dos; b) ningún departamento puede superar en más de una banca la relación matemática entre el total de habilitados del departamento y el total de habilitados del país (limita el efecto succionador del método d'Hont, efecto realmente importante a nivel departamental en Uruguay, donde Montevideo se aproxima a la mitad del total de electores, seguido por Canelones con algo más de un décimo y luego el resto debajo del cinco por ciento).

A posteriori de las elecciones, las bancas se adjudican en tres escrutinios :

* PRIMER ESCRUTINIO. En cada departamento, la Junta Electoral adjudica las bancas que obtuvieren los lemas por cociente entero. Se divide el total de votos válidos del departamento (voto válido es el emitido válidamente en favor de un lema determinado; no se computan los votos en blanco) por el número de bancas que previamente a la elección se le hubieren adjudicado. Luego, el total de votos de cada lema en el departamento se divide por el cociente, y se adjudican a cada lema tantas bancas como veces cubra el cociente.

* SEGUNDO ESCRUTINIO. A escala nacional, la Corte Electoral adjudica las noventa y nueve bancas entre los lemas, por el método del divisor del belga Víctor d'Hont. Posteriormente, del total de bancas adjudicadas a cada lema, resta las ya otorgadas por las juntas electorales, con lo que obtiene el número de escaños a adjudicar a cada lema en el tercer escrutinio.

* TERCER ESCRUTINIO. Al momento de iniciarse el tercer escrutinio, se encuentra sin adjudicar un número determinado de bancas por lema y otra cantidad determinada de escaños por departamento. El elemento básico es la elaboración de la Tabla de Cocientes Decrecientes: se dividen los votos de cada lema en cada departamento, por el número de bancas ya obtenidos en dicho departamento más uno, con lo que se obtiene un cociente. Todos los cocientes obtenidos se ordenan indistintamente de mayor a menor. Luego comienza a aplicarse el tercer escrutinio, en tres vueltas :

- Primera Vuelta. Se recorre la Tabla de Cocientes Decrecientes y se adjudica una banca a cada uno de los departamentos que, en el primer escrutinio, ha obtenido un número inferior al mínimo constitucional. Es decir, se completa la adjudicación de dos escaños a cada uno de los departamentos. Si al recorrer la Tabla, se completa el número de escaños que corresponde a un lema, ese lema ya no es más tenido en cuenta en futuras operaciones.

- Segunda Vuelta. Se efectúa una segunda recorrida de la Tabla de Cocientes Decrecientes y se adjudican bancas hasta completar el número de escaños que corresponde a cada lema y a cada departamento. Cuando en la recorrida se completa el total de bancas que corresponde a un departamento, el mismo no es tenido en cuenta en las futuras operaciones; asimismo, si se completa el total de bancas correspondientes a un lema, éste es desestimado en las siguientes operaciones. Se completan así las noventa y nueve bancas.

- Tercera Vuelta. Finalmente, si algún lema en un departamento en que no obtuvo representación, ofrece mayor cociente que en otro en que sí obtuvo representación, la banca se adjudica en el departamento en que obtuvo mayor cociente (se traslada la banca; excepto para el caso de que dicho traslado implicase dejar al departamento con una representación inferior al mínimo constitucional)

Concluida la adjudicación de bancas a los lemas, se aplica el método d'Hont al interior de cada lema en cada departamento para la asignación de escaños entre los sublemas, y finalmente al interior de los mismos entre las listas de candidatos.

 

3.3 - LISTA CERRADA Y UNINOMINALIDAD.

Si bien jurídicamente el sistema electoral está basado en la lista cerrada y bloqueada, inclusive para los órganos uninominales , desde el punto de visto del funcionamiento del sistema político, las elecciones parlamentarias cabe clasificarlas en tres tipos:

* PLURINOMINALES. Es decir, comicios en que efectivamente se provee un número plural de escaños y la competencia al interior de los lemas se realiza por listas cerradas y bloqueadas (normalmente no menos de las tres cuartas partes de los cargos se adjudican a listas que obtienen dos o más escaños). Este tipo de elección corresponde a la Cámara de Senadores y a los diputados por el departamento de Montevideo (47 de los 99). La selección de la lista corresponde al centro de poder de la respectiva agrupación nacional o departamental, la propaganda se centra en la fracción o tendencia partidaria o, en caso de personalizarse, en el líder nacional del sector. Y el elector efectivamente otorga su voto en bloque.

* PERSONALIZADAS. Más de la tercera parte de las bancas de diputado presentan una peculiaridad, muy importante al momento de analizarse la representatividad de los diputados. El sistema de partidos, la distribución del electorado, el desarrollo demográfico de los departamentos, determinan que de las cuarenta y una bancas que se eligen en el interior puro (los diecisiete departamentos del país, exceptuados Montevideo y Canelones), más del ochenta por ciento se adjudiquen necesariamente de a un escaño por lema y por departamento . Este hecho genera el fenómeno que, a nivel de candidatos, los comicios se conviertan en elecciones uninominales al interior de cada lema. En otras palabras, los candidatos, agrupados en sublemas, disputan entre sí la única banca de ese partido en ese departamento; de hecho, los candidatos de lemas diferentes no compiten entre sí, sino con sus rivales del propio partido.

MIXTAS. Es el caso de Canelones (once bancas), donde los lemas principales obtienen cinco (Nacional), tres (Colorado) y dos escaños (Frente Amplio). Aquí se está en presencia de una elección más compleja, aunque normalmente cada lista obtiene una única banca y la campaña electoral es altamente personalizada. El mismo fenómeno ocurre en los cuatro departamentos en que un lema obtuvo dos escaños (en 1989, el Partido Nacional)

 

3.4 -EL FRACCIONALISMO.

El régimen electoral es en la práctica de una muy amplia libertad de candidaturas . Ello lleva a un muy elevado número de listas de candidatos, lo que ha motivado una fuerte ola de críticas. Esta numerosa presentación de listas plantea algunos problemas prácticos (como su distribución en los cuartos secretos de los circuitos de votación, o el tamaño de las planillas de escrutinio), pero en cambio no fomentan - como erróneamente se cree - el fraccionalismo. Es que independientemente del número de listas ofertadas, se mantiene relativamente estable el número de listas que obtienen representación parlamentaria (es decir, que son escogidas por los electores en grado suficiente para obtener escaños).

Ello puede comprobarse en los siguientes cuadros, con el análisis de las últimas cuatro elecciones nacionales:

CAMARA DE SENADORES

elección

listas

listas

3 ó

2

1

año

registrad.

represent.

bancas

bancas

banca

1966

26

11

5 (20)

4 (8)

2 (2)

1971

33

13

3 (16)

4 (8)

6 (6)

1984

20

10

4 (22)

2 (4)

4 (4)

1989

36

11

4 (18)

5 (10)

2 (2)

DIPUTADOS/
MONTEVIDEO

1966 (42)

85

15

6 (29)

4 (8)

5 (5)

1971 (43)

119

18

7 (30)

2 (4)

9 (9)

1984 (48)

49

14

8 (39)

2 (4)

4 (4)

1989 (47)

91

15

10(40)

2 (11)

3 (3)

Referencias:El número debajo de "3 ó + bancas", "2 bancas" y "1 banca" indica la cantidad de listas que obtuvieron dicha representación; el número entre paréntesis indica el total de escaños logrado por esa categoría de listas. En Diputados, el número entre paréntesis, al lado del año, indica el total de bancas del departamento en esa elección.

 

3.5 - LA REPRESENTATIVIDAD.

A nivel intelectual se ha discutido el grado de representatividad del sistema uruguayo, que a juicio del autor es altamente representativo, si es que se parte de la existencia de un sistema electoral complejo, interrelacionado, en que el elector vota en bloque, en un mismo acto, por un partido, una fórmula presidencial, una lista a la Cámara de Senadores y una lista o candidatura a la Cámara de Representantes. Más aún si se diferencia cuando se está en presencia de una elección efectivamente plurinominal, con sus consiguientes efectos en la evaluación de la representatividad, de cuando se está ante elecciones de facto uninominales, con sus consecuentes criterios de medición de representatividad.

Analizados los cuatro comicios anteriores, se obtienen los siguientes índices de representación parlamentaria :

1966

1971

1984

1989

A NIVEL DE PARTIDOS (LEMAS)

Asamblea General

98.36%

99.44%

99.95%

99,40%

Cámara de Senadores

95.33%

99.44%

97.52%

99,40%

Diputados/
Montevideo

97.48%

99.38%

99.90%

99,18%

A NIVEL DE SUBLEMAS

Cámara de Senadores

94.62%

96.94%

92.68%

94,65%

Diputados/
Montevideo

94.16%

92.21%

97.20%

94,68%

A NIVEL DE LISTAS

Cámara de Senadores

91.87%

90.60%

89.71%

86,29%

Diputados/
Montevideo

79.93%

80.38%

90.18%

83,30%

De lo anterior surge que a nivel de partidos, de sublemas y de listas de candidatos, la representatividad es muy elevada, tanto para la Cámara de Senadores como para la representación parlamentaria de Montevideo. Asimismo, a nivel de partidos, la representación parlamentaria de la Asamblea General (ambas cámaras) como de la Cámara de Representantes, jamás ha sido inferior al 98%; es decir, no llega al 2% el número de ciudadanos "que vota por partidos que al final no cuentan".

 

3.6 - REPRESENTATIVIDAD EN EL INTERIOR.

El estudio de la representatividad en el interior del país exige tener inicialmente presente que se está ante un régimen de elecciones partidizadas (no ante candidaturas individuales), que se expresa en hojas de votación conjuntas para el Poder Ejecutivo, senadores y diputados. Para la lógica del sistema es un absurdo concluir que es baja la representatividad parlamentaria, aún en cuanto a candidatos, cuando en la Cámara de Senadores (elegida simultáneamente con la de Diputados) esa representatividad apenas se sitúa en el entorno del 90%

Pero, además, aún en el análisis particularizado de la elección de diputados, como algo autónomo, es imposible saltearse dos elementos: el sublema y la uninominalidad de la disputa. En el primer caso, el elector puede haber votado un candidato perdedor, pero sí al sublema ganador, con lo cual su voto contribuyó a definir la elección, aún dentro del partido . Y los sublemas, salvos contados casos, lejos de ser invisibles, responden a conocidas estructurales fraccionales, ya a nivel nacional, ya a nivel departamental.

Y en el segundo caso, al tratarse efectivamente de una elección al interior de un partido por una única banca, se está en presencia de comicios uninominales. Es de recibo que en circunscripciones uninominales, cuyos efectos son los de sistema de tipo mayoritario, la obtención de mayoría absoluta es el mayor índice de representatividad, y este índice es promedialmente logrado a nivel de sublemas. En cuanto a candidatos, el porcentaje promedio se sitúa en el orden del 40%, lo que lo ubica en niveles aceptablemente altos de representatividad para esquemas uninominales.

 

3.7 - FRACCIONES Y PROPORCIONALIDAD.

Uno de los puntos discutibles y de difícil resolución es el relativo a la desproporción en la representación parlamentaria, a nivel de diputados, de las fracciones nacionales. Ocurre que al elegirse generalmente una única banca por departamento y por lema, en la distribución de las bancas del interior dentro de los partidos, el sistema opera como de tipo mayoritario, y genera una importante desproporción entre votos y bancas, tendiendo a la sobrerrepresentación de la fracción más votada.

El intento de corrección operó con el artículo 11 de la Ley Complementaria de Elecciones (referido en punto 2.3), que posibilitó a las fracciones partidarias acumular los votos emitidos en su favor en todo el país, como si fuesen partidos; y a cambio, perdían el beneficio de acumular con el resto de su partido. Esto se eliminó con la reforma constitucional de 1934. Sin embargo, reiteradamente es reclamado por fracciones menores .

¿Qué problema presenta? En principio, una disposición de tal naturaleza tiende a transformar las fracciones en verdaderos partidos políticos, con estructura propia y diferenciada en cada uno de los diecinueve departamentos. La realidad política del país, particularmente desde fines de los años cincuenta, marca una cierta flexibilidad en el fraccionalismo partidario; en principio no se trasladan automáticamente al seno de los departamentos las divisiones a escala nacional y montevideana (que son sinónimas). Quizás las diferencias mayores entre los niveles nacional y departamental sean el retardo en asumir rupturas y la realización de alianzas justificadas por realidades locales, muchas veces a contranatura de lo que ocurre en el plano nacional.

 

3.8 - SUBLEMAS Y COOPERATIVISMO.

Otro de los puntos controvertibles es el referido a los sublemas, en particular a su transformación en elementos artificiales de sumatoria de votos (el " cooperativismo electoral") . Por un lado, la existencia de los sublemas cumplen un papel de mayor amplitud de presentación de candidaturas, al posibilitar múltiples listas al interior de una fracción, sin arriesgar la suerte electoral de la misma (la acumulación de votos por sublema impide la sanción social de quien presente su propia lista, ya que no actúa como disidente); y políticamente su efecto es neutro, en tanto el elector visualiza con bastante claridad el mapa partidario. Pero cuando los sublemas se construyen artificialmente, con una finalidad estrictamente electoral, no siempre son conocidos por los electores, y generan resultados no queridos por los votantes; en tal sentido pueden señalarse dos efectos opuestos: la obtención de bancas por listas con escaso caudal, pero cooperativizadas en sublemas conformados por numerosas listas, o la pérdida de la banca por listas que correspondientes a una misma agrupación no acumulan particularmente entre sí .

Crece la tendencia, a la que el autor se afilia, de estudiar la corrección o la supresión de la acumulación por sublema (el triple voto simultáneo), para eliminar elementos de poca trasparencia del sistema.

 

3.9 - DEPARTAMENTOS Y CIRCUNSCRIPCIONES.

En puridad, en Uruguay no hay circunscripciones puramente electorales, creadas artificialmente a los solos efectos electorales. Los departamentos son, además de circunscripciones electorales, subdivisiones administrativas del país con cierto grado de autonomía, subdivisiones judiciales y entidades con identidad histórica; la pertenencia al departamento implica una especie de subnacionalidad, jurídicamente reconocida para ocupar cargos municipales (para ser intendente o miembro de juntas departamentales es necesario ser nativo del departamento o, subsidiariamente, residir en él en los tres años anteriores a la ocupación del cargo; los nativos del departamento no tienen exigencia de residencia).

La representación departamental de los diputados (de 1830 a 1933, también de los senadores) y la pluralidad de representación, con el mínimo de dos por departamento, es visto en el interior del país como un elemento que preserva las identidades locales, defiende los intereses particulares de la región y enfrenta la creciente centralización del país. Y esto lleva de la mano a un papel significativo que cumplen los diputados del interior, que determina que su tarea sea valorada independientemente del decreciente peso del parlamento: son verdaderos embajadores de los departamentos, de los intereses locales (colectivos, y por deformación clientelística, individuales).

Desde perspectivas montevideanas e intelectuales, con criterios ahistóricos, han surgido propuestas de reformas que atentan contra el mantenimiento de la representación departamental, ya fuere mediante proyectos de regionalización (agrupamiento de varios departamentos en una región) como de creación de una circunscripción única nacional.

En sentido contrario, como otro producto de ingeniería de laboratorio, que también choca con tradiciones políticas y sociales, se postula la subdivisión de Montevideo en distritos, a efectos de unificar el sistema de elección de los diputados (o buscarle una representación territorial menor).

Por último, en la relación departamento-circunscripción, ha surgido también otra preocupación intelectual: la no existencia de una proporcionalidad absoluta entre el número de votos y de bancas por departamento, preocupación inexistente a nivel político. La corrección de esta desproporción se ha buscado a través de la ya mencionada regionalización, de eliminar el mínimo constitucional o de elevar el número de legisladores para que el cociente de representación equivalga a la mitad del departamento menos poblado (lo que llevaría la Cámara de Representantes a un número de miembros superior a los doscientos cincuenta).

Una visión personalizada de la elección de diputados y el presupuesto de que todos los candidatos deben ser elegidos exactamente con la misma cantidad de sufragios, origina muchas críticas contra departamentos de escasa población (y Flores es el ejemplo permanente) o contra las adjudicaciones por tercer escrutinio de los lemas menores (que, al cumplir un efecto compensatorio de la representación proporcional, en el departamento de adjudicación del escaño normalmente presentan cocientes reducidos).

Publicado por el Instituto de Ciencia Política
de la Universidad de Heidelberg (Alemania)
Arbeitpapier N. 3 - 1990