La descentralización
y la nueva constitución
Oscar A. Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO:
Vamos a abordar este tema político que hoy concentra buena parte de las expectativas, porque seguramente en esta jornada va a quedar determinada la composición de la Comisión Sectorial de Descentralización aprobada en la reforma constitucional, en lo que tiene que ver con los delegados del Congreso Nacional de Intendentes.

"Creo que es bueno que reseñemos los hechos como han sucedido", dijo el intendente de Paysandú, Jorge Larrañaga, hablando con el diario El País. Porque Larrañaga defiende con énfasis que el intendente de Montevideo debe ser uno de los delegados del Congreso de Intendentes a esa comisión y, en esta posición, discrepa con lo que se asegura va a ser la posición del Directorio del Partido Nacional en el día de hoy.

Larrañaga recordó que hace unos 20 días, en la ciudad de San José, los intendentes nacionalistas, por una votación de 10 a uno, habían resuelto "aceptar la integración de la delegación de cinco miembros, dos por el Partido Nacional, dos por el Partido Colorado y uno por el Encuentro Progresista. Esta decisión estaba avalada por razones que consideramos importantes: en primer lugar, como precisión, no se puede confundir descentralización con discurso o acción política del interior versus Montevideo con lo que significa verdaderamente el criterio de representación política. Aquí estamos ante un caso de representación política y las razones que juegan para aceptar que esa sea la integración (2 - 2 y 1) son: uno, el propio artículo 230 habla de que son delegados del Congreso de Intendentes y éste está constituido por 19 gobiernos departamentales.

"En segundo lugar el artículo 214 habla de los recursos para los gobiernos departamentales y, en este caso, los recursos desde el gobierno nacional pueden ser para todos los gobiernos del interior del país. Es decir, la Comisión Sectorial del 230 no va a tratar solamente temas inherentes a la descentralización sino que también abordará asuntos vinculados a los recursos de los gobiernos departamentales.

"Pero además de todo esto, hay una razón fundamental: de cinco delegados del Congreso de Intendentes, uno por lo menos debe corresponderle a quien representa a un gobierno departamental que significa el 50 por ciento del país. Es muy claro para un partido como el nuestro que siempre ha defendido la representación de los demás y de las minorías. Entre esta resolución de San José y estos acontecimientos políticos de hoy, ha mediado solamente una decisión unilateral del gobierno nacional, en el sentido de que la representación del Poder Ejecutivo en la Comisión Sectorial sea de diez miembros. Después, como consecuencia de los reclamos de los jefes comunales y de la intervención del presidente del Directorio del Partido Nacional, aparentemente el gobierno nacional se allanaría a equiparar las representaciones", dijo Larrañaga.

Y siguen las consideraciones de Larrañaga: "Es obvio otro hecho concreto: la negativa del Partido Colorado a que el intendente de Montevideo, Mariano Arana, integre la Comisión Sectorial".

Por allí pasa buena parte del debate que ha estado ocurriendo estos días, un debate que el viernes pasado llevó, según dicen informes de prensa, a un duro altercado entre el intendente de Cerro Largo, Villanueva Saravia -contrario a la inclusión de Montevideo- y Larrañaga, durante un almuerzo que tuvieron los intendentes blancos en el Restaurant del Aguila.

Nos interesaba hoy abstraernos un poco de lo que está sucediendo y hablándose a nivel de los partidos y de los intendentes y conversar sobre este mismo tema con el politólogo Oscar Bottinelli.

Oscar, la idea de conversar contigo de este asunto, de pedirte tu análisis, viene de toda la serie de charlas que antes del plebiscito hicimos contigo sobre el alcance de la reforma, y también viene de notas que tú escribiste en la prensa y comentarios que también se hicieron aquí, En Perspectiva, sobre defectos o descuidos de redacción que la reforma constitucional tenía. En el caso de la integración de la Comisión de Descentralización, ¿estamos ante un descuido de redacción?


OSCAR BOTTINELLI:
Creo que no, quizás acá habría que centrar un poco el tema. En primer lugar, en esto hemos sido muy claros aún durante el proceso previo a la aprobación de la reforma, al ubicar el tema descentralización como un tema menor de la reforma constitucional ya que, a diferencia de las reformas políticas, las reformas electorales causan efectos fuertes y directos sobre el funcionamiento político del país. En esencia, aquí estamos ante un cambio de carácter programático. Es decir, la Constitución establece como un ideal del Estado uruguayo la descentralización del país, así como en este aspecto programático está que antes de la Constitución del 67 Uruguay tenía como un propósito la integración latinoamericana.

Ahora, los aspectos programáticos pueden cumplirse o no, más bien expresan un ideario de un país y no cosas que obligatoriamente se cumplan, no entra en la parte más normativa de la Constitución. Es importante que esté, porque están marcando ciertas pautas del Estado, lo que no quiere decir que porque esté en la Constitución automáticamente el país se descentralice.

Segundo, la comisión famosa, ésta que se está discutiendo, es una comisión sectorial del Poder Ejecutivo, como hay muchas en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. La diferencia es que a ésta se le dio rango constitucional, y lo que se estableció es un forma de integración entre delegados del Poder Ejecutivo y cinco intendentes. La verdad es que esta disposición de cinco intendentes, que es una disposición transitoria, es demasiado preciosista frente a que no se establece la cantidad de delegados del Poder Ejecutivo, lo que pasa es que es un exceso que en la Constitución esté establecido cómo se integra una comisión sectorial asesora de una oficina del Poder Ejecutivo. Acá fue un tema de carácter político sobre una de las banderas que uno de los grupos políticos quería tener en relación a la reforma constitucional.

Así que el tema, desde ese punto de vista, hay que aminorarlo mucho, más allá de lo programático que está establecido en la Constitución, no hay nada que se pueda hacer hoy en materia de descentralización que no se hubiera podido hacer en la Constitución anterior, ni nada que se esté obligado a hacer. Lo que aparece más bien es un tema político.


E. C. - La redacción de esa disposición transitoria a la que tú aludías, dice: "En tanto no se dicte la ley prevista en el penúltimo inciso del artículo 230, la comisión sectorial estará integrada por los delegados de los ministerios competentes y por cinco delegados del Congreso de Intendentes debiendo instalarse dentro de los 90 días a partir de la entrada en vigencia de la presente reforma constitucional". Los 90 días se van a cumplir justamente ahora, a mediados de mes, de ahí la urgencia en esta discusión. La redacción no aclara cuántos delegados del Poder Ejecutivo -dice "por los delegados de los ministerios competentes"- y ese ha sido un tema de negociación Partido Nacional - Partido Colorado. Y no aclara quiénes son esos cinco delegados del Congreso de Intendentes o, sobre todo, si uno de ellos puede ser el de Montevideo o no.


O. B. - Sobre el primer punto, es bastante claro que el Poder Ejecutivo es el que va a dictar el decreto y a designar delegados. Va a ser un tema político entre los partidos que integren el Poder Ejecutivo o aún los de la oposición, si están de acuerdo o no con que la representación del Poder Ejecutivo sea más grande o más chica e, incluso, quiénes la integran.


E. C. - En principio, el Poder Ejecutivo había optado por 10 delegados; quedaba 10 a cinco.


O. B. - Es una comisión de carácter asesor. No necesariamente se puede hablar de dictámenes de la comisión como una cosa preceptiva, imperativa, más allá de que teóricamente la comisión tome una serie de resoluciones que, previa aprobación del Poder Ejecutivo, se ejecuten. El problema es que después de la comisión, el Poder Ejecutivo tiene la "llave" para resolver o no. Siempre es un elemento de presión que una comisión resuelva algo.

Desde un punto de vista político-institucional parece un exceso que una comisión que tiene un sentido relativamente paritario entre gobierno central y gobiernos departamentales, la representación central, duplique a la representación departamental; parecería que esto estaría un poco en contra del sentido.

Lo otro es que no parecería demasiado claro que en materia de descentralización 10 ministerios sean competentes, cuando en total son 12. El Ministerio de Relaciones Exteriores poco y nada tiene que ver con la descentralización, por ejemplo. O, al revés, si se considera que todos algo pueden aportar, van todos los ministerios, todos los entes autónomos, todo depende de con qué vara se mida. En general, en los temas que tienen que ver con la descentralización y los gobiernos departamentales, en Uruguay, los temas nunca han ido más allá de cuatro o cinco ministerios.

Con respecto al Congreso de Intendentes, creo que acá la redacción es absolutamente clara, hay cinco miembros de un órgano que son elegidos por los otros 19 para representarlos. Se habla del Congreso de Intendentes, no de los intendentes del interior. Acá se están confundiendo o superponiendo varias discusiones. Una es una renacida discusión interior-Montevideo, que está atravesando a los partidos políticos, se está instalando en el Partido Nacional con bastante intencionalidad política en cuanto a perfilar sectores y se está instalando en el Partido Colorado, sobre todo a nivel de manejo de candidaturas. Ese es un tema viejo en Uruguay, al cual nosotros, precisamente, teníamos previsto para el jueves 17 dedicar el análisis político de los jueves, el renacimiento o no de la confrontación interior-Montevideo.

Pero el otro tema que está ahí y queda muy claro en las palabras que tú acabas de leer del intendente Larrañaga, es que no se está discutiendo si va Montevideo o no, sino que además se está discutiendo si va el Frente Amplio o el Encuentro Progresista.


E. C. - Sí, porque se había establecido en una negociación dos, dos y uno.


O. B. - Entonces, el tema no es si es interior y Montevideo también, o si es el Frente, además de los partidos de la coalición. El hecho de que el intendente del Frente sea el de Montevideo, a la discusión la confunde un poco. Por lo menos hay dos ejes de discusión. Es si en esta comisión van a participar los partidos que integran la coalición de gobierno o todos aquellos que tienen gobiernos departamentales, y se mezcla con el tema de Montevideo-interior.

Y esto tiene que ver, como un apunte muy rápido, con dos ideas de descentralización. Una es una concepción en que descentralizar es desmontevideanizar, que es una idea que está muy subyacente en muchos conceptos cuando se habla en contra del centralismo, una frase muy común en Uruguay, contra el centralismo montevideano; y la otra es decentralización en un sentido más de arriba hacia abajo, es decir, de un gobierno central que deja, delega, abandona funciones para que sean cumplidas por un nivel inferior. En el caso de la intendencia de Montevideo cuando descentraliza no es que descentralice en una discusión entre el centro de Montevideo y los barrios, no, descentraliza entre el nivel Intendencia y el nivel Juntas Locales, que es un segundo nivel que abarca las 18 zonas de Montevideo en su totalidad.

Entonces, la descentralización puede verse en los dos aspectos. La Constitución, cuando habla de descentralización, da la impresión de que está jugando en los dos planos, pero no tanto en un plano estricto de gobiernos departamentales sino además sobre el tema del alto peso económico que tiene Montevideo en el conjunto del país. Es decir que las dos visiones tienen asidero legítimo.


E. C. - Entonces, ¿estamos ante un bache, ante una carencia de redacción? ¿Este era un punto delicado en el que se debió haber sido más preciso al escribir la reforma?


O. B. - No, creo que no, porque éste es un tema esencialmente político y de interpretación y en esto hay que ser muy claro. Las Constituciones tienen que ser precisas, detalladas, cuando lo que está en juego son reglas que dan garantías a los procesos democráticos. Tienen que ser muy claras las reglas de cómo se elige un presidente o un Parlamento, porque a eso hace la transparencia de un sistema. Pero las constituciones no pueden ser detallistas si pretenden existir en el tiempo, ya es demasiado detallista la Constitución uruguaya. Creo que incluso el haber nombrado que son cinco delegados del Congreso de intendentes es un exceso de detallismo, más allá de que eso está en la disposición transitoria y era para que se pudiera aplicar de inmediato y no esperar a que se aprobara una ley. Las disposiciones transitorias son anexos a la Constitución para facilitar su aplicación inmediata y no son parte del cuerpo de la misma. Pero no convendría que el cuerpo de la misma tuviera más detalles.

Y otro exceso de detallismo es político, porque si se habla de que se incluye o excluye un departamento, de 19 hay cinco delegados, por lo tanto hay 14 intendentes que no van a estar. Se podrá o no excluir a Montevideo, a Flores, a Tacuarembó o a Lavalleja.


E. C. - Entonces, ponemos los puntos suspensivos aquí. ¿Se puede hacer una consideración final sobre cómo zanjar este debate?


O. B. - Primero, creo que éste no es un debate constitucional, que esto no pasa por la redacción de la Constitución. Es un debate esencialmente político; creo que, más bien, en lo que acabas de leer sobre las declaraciones de la discusión Larrañaga-Villanueva Saravia no es tanto el énfasis Montevideo-interior, como el énfasis Frente Amplio sí o Frente Amplio no. Y eso lo dijo con mucha claridad también Villanueva Saravia. Larrañaga a favor, Villanueva Saravia en contra: el tema va a ser esencialmente político, y allí se va a jugar el tema de la amplitud o no que se le quiera dar a la participación política en esta comisión, cómo se interprete lo positivo o negativo que pueda ser que el Frente Amplio también esté integrado a esta comisión.

Y el tema Montevideo-interior va a estar de trasfondo, porque si lo que va a estar en juego, en definitiva, pueden ser recursos, que esté -o no- representado Montevideo es darle -o no- a la Intendencia de Montevideo poder de negociación para pelear -o no- más recursos para ellos. Es decir, si alguien va a dar 100 de recursos, una cosa es si en esos 100 entra la Intendencia de Montevideo, y otra cosa es si a la Intendencia de Montevideo se la deja fuera. Y ese es un tema también político, de la fuerte y clásica discusión que hay de cómo distribuir recursos que son siempre limitados.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva
Abril 7 - 1997