Ante la Nueva Constitución (IV)
Nuevas reglas ¿nuevas conductas?
Oscar A. Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO:
En el último día de La Opinión Pública en este horario vamos a cerrar con Oscar Bottinelli el ciclo que nos ha venido ocupando en las últimas semanas: "Ante la nueva Constitución". Un ciclo originado en que, como a ustedes seguramente les consta, el debate previo al plebiscito fue bastante enredado y no permitió entrar en todos los detalles, todos los aspectos, de la propuesta que se estaba sometiendo a consideración de la ciudadanía. Ahora que se sabe perfectamente que esa propuesta fue aprobada, ahora que ha entrado en vigencia, a Oscar Bottinelli le pareció oportuno -y creo que todos coincidimos con él- que nos dedicáramos a conocer los puntos cruciales, los puntos fundamentales de esta nueva Carta Magna. A eso hemos dedicado el tiempo en estos días.

Oscar, para hoy proponías este interesante título: "Nuevas reglas, ¿nuevas conductas?".


OSCAR BOTTINELLI:
Exactamente. La reforma de la Constitución es muy importante, muy trascendente y tiene muchos impactos, para un lado o para otro, y hemos centrado el ciclo en lo que es la parte de efectos sobre el funcionamiento del sistema político. Dedicamos los tres primeros programas a lo que llamamos la competencia política, cuyo desemboque fundamental es la competencia electoral, tanto entre partidos como entre sectores a nivel presidencial, a nivel grupal, y hoy queremos hacer un enfoque más de tipo global con ese título que alguno podría considerar medio provocativo.

Veamos primero el tema de reglas pasadas y actuales sobre el funcionamiento político. Cuando hablamos de funcionamiento político hablamos del que podemos llamar inter-electoral, para ubicarlo en el tiempo, entre elección y elección, y para ubicarlo en su sustancia le llamamos funcionamiento gubernativo. Los partidos, una vez concluida la competencia por el favor ciudadano y la representatividad entre sí, se dedican a la labor de gobierno, a los distintos roles que van desde la titularidad del Poder Ejecutivo a la oposición pura, en esa gama que hay.

¿Cuál es el elemento central que ha dominado la política uruguaya en todo el Estado moderno, es decir prácticamente todo el siglo XX o muy buena parte del mismo, si eliminamos la primera década? Es que, salvo períodos muy excepcionales -uno de ellos es desde la salida del régimen de facto hasta promediar el primer gobierno post-dictadura, en la primera administración Sanguinetti-, la relación se realiza y opera, no entre partidos, hablando de los grandes partidos, sino entre las fracciones.

Esto lo hemos tratado ya algunas veces en este programa. Es un tema que nos parece crucial en el análisis del sistema político, como en el Uruguay se juega permanentemente en un doble plano, el plano de los partidos que establecen límites, ataduras, barreras, a las fracciones, pero por otro lado cómo operan las fracciones, como un elemento central, y recurrimos muchas veces a una imagen que nos sigue pareciendo muy clara.

Cuando uno quiere ver cómo opera el sistema político uruguayo, veamos cuántas personas hay en una foto cuando el presidente de la República se reúne con los líderes políticos. La excepción fue cuando se reunían Sanguinetti, Wilson Ferreira, Seregni y Humberto Ciganda por la Unión Cívica, es decir que estaba uno por los tres grandes partidos más el cuarto partido. Lo normal hoy es el funcionamiento de fracciones donde va el Herrerismo, Manos a la Obra, Desafío Nacional, el Movimiento de Rocha, Foro Batllista, Cruzada 94...

En general, hasta ahora, el Frente es el único de los tres grandes que se sigue representando como su totalidad y no a través de las fracciones, pese a que en las negociaciones del 95 y del 96 por la reforma constitucional el Frente aparecía representado en forma bicéfala, en una forma muy curiosa de presentación en que iba el general Seregni por el Frente Amplio y Tabaré Vázquez por el Encuentro Progresista como si fueran cosas diferentes. Eso implicaba que ahí estaba faltando una representación única.

En el período anterior tuvimos en el Partido Colorado, en determinado momento, a un sector, la Unión Colorada y Batllista, apoyando al gobierno, integrando la gobernabilidad y como miembro del gabinete, al Batllismo Lista 15 apoyando la coincidencia pero fuera del gabinete, al Foro Batllista fuera de la coincidencia y haciendo puntuales acuerdos parlamentarios, y a la Cruzada 94 en una oposición clara y clásica al gobierno de Lacalle. El mismo partido tenía un posicionamiento en sus cuatro sectores en un degradé, desde integrar al gobierno hasta la oposición.

Incluso ha pasado con el propio partido de gobierno en la administración anterior. En determinado momento huvo un degradé entre el Herrerismo teniendo la titularidad del Poder Ejecutivo, el Movimiento de Rocha en una línea de apoyo a un gobierno de su partido pero fuera del gabinete desde la segunda mitad del gobierno en adelante, y el grupo muy pequeño que tenía el senador Zumarán, originalmente llamado Encuentro Wilsonista, luego Polo Progresista, en la oposición prácticamente desde el primer año.

La reforma en sus finalidades, en teleologías, en los objetivos perseguidos por las normas, justamente una de las cosas que buscaba era el fortalecimiento del partido en relación a fracciones, en relación a agrupaciones. Por un lado, aparecía en dos planos de la competencia: el limitar la competencia parlamentaria para diputados con la eliminación de los sublemas, lo cual tiende a fortalecer a los partidos (no necesariamente lo hace pero tiende a ello) y la candidatura única que genera todo un efecto distinto de imágenes, de referencias hacia la opinión pública, hacia la ciudadanía y sobre respaldos electorales que tiende a darle un papel más fuerte al partido representado por una única persona, por una única opción.

Esto lo analizamos en su momento cuando analizamos la competencia presidencial. Esto entonces es lo que persiguió la reforma, un papel más fuerte de los partidos que -sobre todo el bipartidismo o tripartidismo que se lee desde el punto de vista electoral- no sea más bien un pasaje de un sistema de múltiples fracciones a otro de múltiples fracciones, que es una de las lecturas que se le puede dar al funcionamiento del gobierno.

Entonces partamos de la base de que en las nuevas reglas hay una búsqueda, un propósito, una finalidad que sería de los efectos más probables en un funcionamiento normal, acorde con lo pensado, de la nueva Constitución. Estas son las nuevas reglas. Veamos cuáles son las nuevas conductas que requieren las nuevas reglas.

El tema es éste: el primer planteo psicológico es que cuando las reformas en cualquier orden son graduales, no necesariamente acompañan siempre las conductas a los cambios formales inmediatamente. Es más fácil acostumbrarse a que no se reajustan los precios en situaciones de shock, de cambio radical en lo político o en lo económico, cuando se pasa de la hiperinflación a un planteo de estabilidad, que cuando viene una inercia donde hay un porcentaje que sube todos los meses, todas las semanas o todos los días.

En política pasa lo mismo: si se pasa de una monarquía absoluta a una república parlamentaria, es posible que sea muy difícil mantener los hábitos políticos anteriores. Cuando los cambios son muy graduales y los efectos hay que verlos en el largo tiempo, no necesariamente porque se apruebe la Constitución al otro día cambiaron las conductas. En este aspecto vamos a señalar dos casos puntuales que han operado este verano desde la aprobación de la reforma. No con la finalidad de efectuar ningún juicio sobre ellos, sino para señalar que corresponden a conductas que no se ajustan con las finalidades que surgen de los textos constitucionales y cómo las conductas deben ir acompasando los propósitos de la reforma para que haya un ajuste hacia el logro de ese papel central de los partidos sobre las fracciones.

Apenas fue aprobada la reforma, el presidente del Directorio del Partido Nacional, el doctor Volonté, dio unos pasos con el presidente de la República que molestaron al Herrerismo, que se sintió no representado por la forma o por el contenido de los planteos que realizó.

¿Cuál fue la reacción que se expresó a través del senador Ignacio de Posadas? Decir que no estaban representados por el presidente del Directorio y que a él lo representaba el doctor Lacalle. Palabras más, palabras menos, si el presidente de la República quería hablar con el Herrerismo tenía que hablar con el líder de la fracción herrerista y no con el presidente del Directorio del partido.

Por supuesto que hay un aspecto de contenido que no es el tema que estamos analizando hoy, donde el Herrerismo tiene todo el derecho a sostener que estuvo mal representado. ¿Cuál es la conducta acorde con una política de partido? No es decir que yo hablo directo y me salteo a quien inviste la representación partidaria, sino decir: "No señor, yo a este presidente lo llamo al Directorio del partido y ahí le exijo que me represente bien". Es decir, el partido sigue siendo un único interlocutor. A nadie se le ocurre que si el ministro de Relaciones Exteriores o el presidente de la República maneja mal las relaciones con Francia a un partido de oposición se le diga: "Me comunica el presidente de Francia que cuando quieras hablar con Uruguay hables no sólo con el presidente de la República sino también conmigo", si el país es uno solo.

Esto es lo habitual en los países donde las fracciones cumplen un papel mucho menor que el que cumplen en Uruguay, como puede pasar en buena parte de Europa con la excepción de Italia.

Esto es lo que podemos llamar una inercia de las conductas de un sistema que apuntó a ser cambiado con la reforma constitucional.

El otro aparece en el caso de un planteo de Propuesta Nacional, sector que además oscila en una difícil clasificación. Es uno de los temas habituales en nuestro sistema político entre lo que es un sector independiente, cuando uno diría que el mapa del Partido Nacional tiene un sector llamado Propuesta Nacional, otro llamado Herrerismo, otro Movimiento de Rocha, otro Manos a la Obra, otro Confluencia Herrero-Wilsonista, o considerarlo a su vez como parte de una fracción que sería Manos a la Obra, aliado entonces el sector de Volonté con Propuesta formando un macrosector.

A lo largo de estos dos años hemos visto cómo Propuesta Nacional oscila entre aparecer muy integrado en el grupo Manos a la Obra y en otros períodos aparece con un perfil fuertemente marcado, como en los últimos dos años. Este es un tema distinto al que estamos hablando. Lo que sí importa es que plantea que la discusión de la coalición no se realice a través de cúpulas partidarias sino a través del Parlamento. Eso se puede leer como que es más democrático, como que hay más gente participando. Toda cosa que se presente puede tener las lecturas que se quiera, porque siempre hay formas de presentarla más agradable o más desagradablemente.

Lo que parece claro es que la coalición funciona no sólo como una coalición legislativa, que discute leyes, sino como una coalición gubernativa en que muchos de los aspectos cruciales, la reforma del Estado y la política económica, ya no pasan esencialmente por el Parlamento. La mayoría de ellos son decisiones que se toman en el ámbito administrativo, alguno ni siquiera en el Poder Ejecutivo, sino en los entes autónomos. En muchísimos de ellos es el Banco Central el que toma la decisión, orientado por el gobierno. Entonces, plantear que sea en el Parlamento de alguna manera es buscar institucionalizar con mucha fuerza, es un planteo que no es nuevo en Uruguay. Podemos marcar a lo largo de la historia muchísimos períodos en que se busca la traslación de la decisión política al Parlamento, porque es el ámbito en que las fracciones pueden jugar con muchísima más fuerza que a través de las relaciones interpartidarias.

A estos dos casos que señalé saquémosles lo coyuntural, saquemos a Propuesta Nacional, al Herrerismo, a Volonté y todo lo que puede tener de juego competencia partidaria interna y todas las razones que pueda haber de que alguien se pueda sentir no del todo bien representado. Ese es otro tema. O que no está dispuesto a reconocer demasiado a un liderazgo o a querer competir muy fuerte por él. Ese es todo un tema muy lógico en la competencia política. Pero el otro tema es que esto sigue marcando que se está lejos todavía. Se podría citar otro tipo de casos en el Partido Colorado, lo que pasa es que no son tan fuertes como estos, en que se está muy lejos de que las conductas estén acordes a sustituir el funcionamiento fraccional por el funcionamiento partidario.

Entonces, caben dos caminos: que gradualmente se pueda producir un cambio o que recién podamos ver el cambio con ese shock. Ahí sí puede ser un shock, que genere que el funcionamiento fraccional se agote de determinada forma por lo menos con esta presencia tan fuerte en abril del 99, cuando entre abril y mayo, de las elecciones internas emerjan candidatos únicos por partido y ahí se empiece a ver que el funcionamiento político va a tener que ser diferente.

Estas son las nuevas conductas que requeriría el ponerse acorde a las nuevas reglas de la Constitución.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio La Opinión Pública
Febrero 28 - 1997