Más dudas sobre la
reforma constitucional
Oscar A. Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO:
A seis días del plebiscito, se percibe un grado de falta de información y confusión importante en la opinión pública acerca de lo que se va a votar, lo que se refleja en un elevado porcentaje de indecisos.

El viernes ya dedicamos este espacio a aclarar algunas dudas, concretamente, sobre cuatro aspectos importantes de la reforma: la llamada ley de lemas, si el balotaje es o no una super ley de lemas, si se prohíben o no las coaliciones y si se suprimen o no las cooperativas electorales.

Pero quedan más dudas y hoy vamos a buscar respuestas a otras interrogantes de la mano del politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum quien, además, como ustedes saben, ejerce la titularidad del Programa de Estudios Electorales del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República.

Oscar, ¿qué otras dudas quedan?


OSCAR BOTTINELLI:
El tema es el siguiente, y es de las cosas que nos tienen un poco perplejos a los analistas. Uno ha descubierto, por comentarios, que para alguna gente describir la reforma es algo así como hacer propaganda por el SI. ¿Por qué se ha llegado a esta situación? Porque ha aparecido, en las últimas semanas, una campaña por el NO que en lugar de controvertir los elementos centrales de la reforma y manejar si son buenos o malos, si está a favor o en contra, se ha centrado en aspectos muy laterales, maximizando su importancia, o en buscar cosas que, efectivamente, no están en la reforma.

En un análisis académico, es importante decir dos o tres cosas. La primera de todas, es que a veces las discusiones se confunden porque se le atribuyen malas palabras a algunas cosas. Por ejemplo, cuando uno dice que la opción es entre la Constitución del 67 y la nueva, alguien pretende interpretar que eso es decir que el proyecto es bueno porque cualquier cosa es mejor que la Constitución del 67. Nadie dice eso; por lo menos, a nivel analítico no se dice eso. Porque unos pueden considerar que la Constitución del 67 es muy mala, otros que es muy buena, otros que funciona, y otros que funciona menos. Pero bajo esta Constitución hay que tener en cuenta que se hizo toda la restauración institucional, que se ha restaurado íntegramente esta Constitución y que ha funcionado, al punto de que hoy tenemos en el sistema político un funcionamiento fluido de una coalición de gobierno que fue construida con esta Constitución.

Es decir que el tema no es ni tanto, ni tan poco, desde el punto de vista analítico, sino que algunos pueden considerar que esto es bueno -en ese sentido se ha pronunciado el constitucionalista Horacio Cassinelli Muñoz, que dice que él considera que es mejor la Constitución del 67- y otros consideran que no, que hay que superarla y que hay que ir a otro tipo de modificaciones.

Pero lo importante es que esta reforma, en los aspectos centrales, apunta a reformas de tipo electoral. Las más importantes son: candidato único y elecciones internas. En el país casi hay consenso sobre que estas dos cosas son buenas; la gente está de acuerdo con el candidato único y con que esos candidatos se elijan en elecciones internas.

También, esta reforma propone reducción de los candidatos a intendente, que pueden ser uno o dos por partido. En esto también hay acuerdo de la opinión pública, con la diferencia de que, también, la opinión pública en general hubiera preferido candidato único, pero prefiere que haya dos candidatos al régimen actual de un número ilimitado.

Las cooperativas electorales constituyen un tema que muy buena parte de la gente no entiende qué es. Quienes sí lo entienden están de acuerdo en que se limiten o supriman.

Entonces, ¿qué es lo que queda polémico de los elementos centrales de la reforma? Cuando digo "polémico" me refiero a que en la opinión pública hay porcentajes más o menos equivalentes de gente que dice "estoy de acuerdo" y "estoy en desacuerdo", que no es lo mismo que decir "voto por SI" o "voto por NO". Estos temas son dos: la separación de las elecciones municipales respecto a las nacionales y la elección de presidente a dos vueltas o balotaje.

Estos son los dos temas centrales de la reforma, sobre los cuales la propia opinión pública tiene opiniones divididas, unas a favor y otras en contra, de manera más o menos equivalente.


E. C. - Si te parece, vemos cada uno de ellos ahora. Vayamos a la separación de las elecciones municipales, ¿qué efectos provoca?


O. B. - El tema es el siguiente. En Uruguay, los cargos municipales fueron electivos directamente por la ciudadanía, desde principios de siglo hasta el 32 y durante un breve período fueron simultáneas con las elecciones nacionales, pero con voto separado, entre el 46 y el 50. Es decir que antes de eso (38 y 42) y desde el 52, las elecciones municipales y las nacionales son juntas y vinculadas.

¿Qué quiere decir "vinculadas"? (Algunos las llaman "atadas"). Que en este país no se puede votar por un partido para presidente y para el Parlamento y por otro para intendente. Pongo un ejemplo que fue medido en las elecciones. Había una intención de voto muy grande para la reelección de Domingo Burgueño, en Maldonado. Se veía en gente de distintos partidos y esa gente tuvo que optar por votar a Burgueño, y de repente votar en blanco en lo nacional, o por votar a su partido a presidente, y no votar intendente. Y algunos otros muy leales a su partido, dijeron: "Yo hubiera preferido que siguiera Burgueño, pero voto a mi partido para todo". Es decir que un voto arrastra al otro.

Una de las posibilidades era lo que se llamaba el voto cruzado, es decir, desatar la elección aunque se hicieran juntas. Uno podía votar un partido para presidente y otro para intendente, pero el mismo día. El proyecto propone otra solución, que es la más habitual en el mundo: que se haga en fecha distintas. Esto fue un largo reclamo, sobre todo del Frente Amplio.


E. C. - Y la separación que se plantea en la reforma, ¿es usual en el mundo?


O. B. - Lo más usual es que se haga separado. Lo que no es tan usual es el lapso que esta reforma plantea. Lo común en el mundo es que se haga uno o dos años después. Esto de que se haga cinco o seis meses después no es tan habitual; sobre todo, que quede tan comprimido el calendario.

Entonces, uno de los argumentos a favor es que se puede votar por partidos distintos, si se quiere. Son dos elecciones donde uno piensa con lógicas distintas. Yo pienso en el pavimento, los pozos, el alumbrado cuando elijo intendente; pienso en la inflación, la desocupación, la educación, la seguridad social cuando estoy pensando en la elección de presidente y Parlamento.

La segunda virtud es que una campaña electoral no influye en la otra, porque se hizo una primero y otra después.

¿Cuáles son las contras que se le señala? La primera es que, además, le agregamos que hay una elección interna antes de las elecciones nacionales, que se entra en una campaña electoral continua de mucho más de un año. Que al ser continua, no queda del todo separada la elección de intendente y presidente, porque cuando termina una, viene ese interregno del verano, que es la transición presidencial. El primero de marzo asume el presidente y en ese momento, casi, está arrancando la campaña electoral de la elección de intendente. Y que se señala que esa separación de efectos no es tan cortante, porque cuando se va a discutir los temas municipales, está la instauración del nuevo gobierno.

Este, realmente, es un tema que a uno le provoca una inquietud académica muy interesante, porque a mi no me resulta claro cuál va a ser el efecto de que se haga una elección municipal dos meses y medio después que asuma el presidente de la República. Unos -que son los críticos de la reforma- dicen que esto beneficia al gobierno, porque está el presidente instalándose y eso va a influir sobre la elección municipal.

Hay otra visión. Si analizamos los últimos gobiernos, las medidas más impopulares, normalmente los gobiernos las toman apenas asumen y el segundo domingo de mayo es el momento en que generan efectos esas medidas impopulares. No es el mejor momento para una elección para el partido de gobierno. Claro, pero alguien puede decir: "El gobierno puede postergar esas medidas impopulares hasta después de la elección municipal". Genera toda una duda, porque acá sí, no cabe duda, hay nuevos comportamientos políticos que van a cambiar las reglas de juego. Pero, realmente, estas dudas -a favor y en contra- son las que cada uno va a tener que procesar para pronunciarse sobre si esta separación de las elecciones municipales le parece bien o mal.

Nosotros, lo que hacemos, es aportarle los elementos a favor y en contra que tiene.


E. C. - Hablemos de los pros y los contras del balotaje, Oscar. ¿Otorga o no mayoría de votos al presidente que se elige?


O. B. - El balotaje, sin duda, es el tema más importante de esta reforma. Es el que produce más efectos sobre el sistema electoral, sobre el sistema de partidos y sobre el sistema político en general hacia el futuro.

Yo creo que esto es lo que hay que tener en cuenta y que es clave. Esta es, me parece, una definición, un punto de partida para pronunciarse a favor o en contra de la reforma.

Cada vez que se discutió el balotaje en el mundo (esta discusión ya tiene un siglo), siempre se partió de la base de que el que es elegido tiene una mayoría absoluta detrás. Es originalísima esta discusión que empezó en Uruguay de que el presidente va a ser elegido con el 34%. Y voy a decir por qué. Primero, porque va a ser mayoría absoluta de votos, es decir que puede haber gente que vote en blanco, gente a la que se le anule el voto, ahora habiendo voto obligatorio. Y otro aspecto que se discute es si está bien que haya o no voto obligatorio. Yo diría que suponer que en Uruguay va a haber 35% de votos en blanco no entra en ninguna lógica de lo que ha sido el comportamiento electoral de los uruguayos a lo largo de la historia.

Cuando una fuerza política por única vez convocó al voto en blanco, en 1982, fue la izquierda en uno de los momentos de mayor estructuración y militancia en que luchaba contra una proscripción de un régimen de facto y obtuvo el 6% de votos en blanco. Esa fuerza había obtenido en la elección anterior el 18% y en la elección siguiente el 21%. Es decir, no parece que el uruguayo sea votador en blanco. Además, en algunos debates he escuchado a algunas personas decir: "Es imposible pronunciarse entre dos candidatos malos".

Yo diría que este es un tema de la vida: siempre nos resulta difícil optar entre dos cosas muy buenas u optar entre dos cosas muy malas. ¿A cuántos nos ha pasado que en un concurso tengamos que elegir entre dos estudiantes, ambos brillantes, para un único cargo? Uno diría que quiere los dos, pero tiene que elegir uno y siempre encuentra un argumento por el cual uno es mejor que otro. O cuando uno tiene que elegir para sí mismo entre dos cosas muy feas, siempre encuentra cuál es la menos impotable de las dos. Y esto es así en el mundo entero, la gente siempre termina votando. Si nosotros imaginamos el balotaje en Uruguay, Wilson Ferreira-Bordaberry, Zumarán-Sanguinetti, Lacalle-Batlle, Volonté-Sanguinetti, que son los que se podrían haber planteado, presumimos qué grupos políticos se habrían pronunciado por uno y por otro. Nos resulta muy difícil imaginar, para el 89-94, incluso con encuestas a la vista, que la gente hubiera dicho: "Voto en blanco porque no puedo aceptar a ninguno de los dos". Hubiera habido un porcentaje muy bajo de votos en blanco.

Planteada así la cosa, el presidente va a tener no sólo la mayoría absoluta de los votos válidos, porque obviamente uno siempre le gana al otro, sino que va a estar muy cerca del 50% de los votos. No será el 50 sino el 48, pero la conducta de los uruguayos y lo que ha sido la experiencia en América Latina y en el mundo, lleva a suponer que el presidente va a tener una mayoría absoluta detrás.

Y acá sí, esto se liga a otro tema que es si esto se ve como bueno o como malo. Para unos es bueno que el presidente tenga el voto directo, no importa si fue por un sucesivo proceso de eliminatorias donde quedaron sólo dos, pero de los dos uno obtuvo más de la mitad de los votos con su nombre, el ciudadano directamente lo votó a él y eso implica una mayoría. Para otros hay dos defectos: uno de ellos es que esto sea una mayoría artificial. Algunos dicen: "Sí, fenómeno, pero no fue voluntariamente que la gente, de una canasta, le dio la mayoría a uno; lo obligaron a dar una mayoría a uno o a otro". Ese es uno de los argumentos más fuertes que hay en contra.

Y el segundo argumento en contra se ata con el famoso tema de si el presidente tiene o no superpoderes.


E. C. - ¿Y qué es lo que pasa con la reforma, con lo que se propone de cambios a la Constitución? ¿Le otorga efectivamente más poderes al presidente? ¿Pasa a ser un super presidente?


O. B. - En síntesis, yo diría lo siguiente: partamos de que, hablando de presidentes que son jefes de Estado y de gobierno, este es un tema muy largo para explicar. Alguna gente maneja este tema; es decir, no los presidentes como el de Italia o el de Israel, que son una especie de monarcas, sino los presidentes que tienen poder. El presidente uruguayo es de los que tienen menos poderes en el mundo y en América.

Segundo, la reforma le da algunas facultades más, pero escasísimas. No cambia, en sustancia, las potestades jurídicas del presidente.

Tercero, lo que sí cambia, y por eso ha sido muy rara la campaña del NO, porque al argumentar que el presidente no tiene mayoría absoluta destruyó el argumento más fuerte que tiene en esta materia, que es el ser elegido por mayoría absoluta, aunque no tenga más poderes jurídicos. Sin duda, el presidente tiene más peso político. No es lo mismo un presidente con el 32, con el 38%, que un presidente con el 50% detrás. No es que un artículo de la Constitución le diga que puede firmar decretos más fuertes ni que tiene más potestades, ni que puede destituir o nombrar más. Es que tiene otro peso de convocatoria, cuando se relaciona o se enfrenta al Parlamento, cuando se dirige a la opinión pública. Esto daría mucho para hablar. Quienes analizaron todo el período de la llamada Constitución de Weimar, de Alemania, la primera República que hubo entre 1918 y 1933, nadie duda que el hecho de que el presidente de la República tuviera detrás suyo la mayoría absoluta fue uno de los elementos que le dio a ese presidente un poder, un peso político muy alto.

Ahí está el tema: no es que sea un super presidente porque va a seguir siendo muy débil en relación a otros regímenes presidenciales, pero sí que va a tener un peso político mucho mayor al que ha tenido en los últimos tiempos en Uruguay.

Sobre esto, sin duda, algunos dirán que es mejor que el presidente tenga más peso, porque eso le permite mandar más, otros dirán que prefieren que tenga menos peso y otros dirán: "Tiene más peso pero no tiene más facultades jurídicas; no me importa".

En el balance de esto, unos se pronunciarán por el SI y otros por el NO.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio La Opinión Pública
Diciembre 2 - 1996