Las tres finalidades de la reforma
Oscar A. Bottinelli - diálogo con Jorge García Ramón

JORGE GARCIA:
La reforma constitucional ha vuelto fuertemente a los primeros planos de la información. Hubo noticias sobre las dificultades internas en el Partido Nacional, intentos de reabrir la discusión, declaración de asunto político (para que los diputados blancos voten el proyecto tal como fue aprobado en el Senado) y ahora una iniciativa de último momento para obtener el apoyo del Frente Amplio. Esta mañana hemos tenido varias notas informativas al respecto, pero ahora ha llegado el momento del análisis político. Para eso contamos, como todo los viernes a media mañana, con el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum.


OSCAR BOTTINELLI:
La reforma constitucional es un tema del que hemos hablado bastante. Puede decirse que en Uruguay está en el tapete de dos maneras: desde 1870 o de desde 1985; o en la última etapa, desde las últimas elecciones. Vamos a ver este último período.

El puntapié inicial de esta reforma fue muy fuerte. Lo dio el propio presidente de la República, comprometiendo toda la fuerza y el prestigio presidencial y llevándolo a nivel de reunión de los máximos líderes de los sectores y partidos políticos, de los cuatro lemas con representación parlamentaria.

En este período, la reforma se ha jugado sobre una base muy complicada. Es la reforma más importante en materia constitucional, desde la de 1918. Es decir: es un cambio revolucionario en materia de sistema político, como lo veremos un poco después. Sobre este trasfondo, es una reforma que no concitó los primeros planos de la atención de la opinión pública. Lo hemos visto en varios programas a lo largo del año pasado y de éste: si bien la gente le otorga importancia al tema, cuando lo ubica en un conjunto, no es uno de aquellos a los que les da la mayor importancia. Por el contrario, es uno de los que se le da la menor importancia o sobre el que se tiene la menor expectativa.

Otro elemento del contexto, es que a priori la gente está a favor de una reforma constitucional. Digo a priori, porque es sin proyectos definidos aprobados, sin alineaciones políticas claras y definidas. Este es un tema nada menor.

Por otro lado, ¿cuál ha sido el procedimiento? La negociación del año pasado fue muy larga, muy lenta, con bastantes idas y venidas. Culminó a fines de diciembre, prácticamente el último día hábil del año, en un acuerdo en el que participaron todos los líderes políticos. El mismo generó grandes problemas al Frente Amplio; una primera decisión no respaldó los acuerdos y eso llevó a una actitud muy fuerte, que fue la renuncia del general Seregni. En ese momento, esa actitud de reticencia a mantener los acuerdos, fue acompañada por el doctor Tabaré Vázquez, que asumió una línea muy dura en relación a la reforma y a la posibilidad de acuerdos con la reforma.

La renuncia de Seregni produjo un fuerte vuelco en el Frente Amplio, encabezado por Asamblea Uruguay, por Danilo Astori, acompañado por el Partido Socialista y la Vertiente. Esto logró una resolución del Frente Amplio, que aceptó formalmente los acuerdos celebrados en diciembre e introdujo dos condiciones que a priori parecían menores: la electividad de las juntas locales y un esquema respecto a una relación entre candidaturas, Intendencia y separación de elecciones municipales. El Frente dio dos opciones: candidatura única y elección conjunta, o más de una candidatura y elección separada.
Yo diría que ese fue el último gran momento de fuerza de Seregni, o efecto de fuerza provocado por su renuncia. Esa reacción del Frente fue inmediatamente rechazada por los otros partidos. El mismo día en que se produjo la resolución del Frente, el Partido Colorado y el Partido Nacional (pero en primer lugar el Partido Colorado) la rechazaron a través de sus voceros. Con lo cual, si bien la negociación siguió un poco más, ya se había agotado.

Los partidos reformistas iniciaron un camino que anunciaba este problema, porque iniciaban un proceso de reforma constitucional con algunos malestares interiores. Había diputados blancos y colorados del interior muy suspicaces a la reforma y particularmente a todo lo que tuviera que ver con la supresión de sublemas o cambio de reglas de juego en la elección de diputados. El Movimiento Nacional de Rocha, que desde el principio estuvo muy reticente a la reforma, no estaba satisfecho con la línea de reforma constitucional y electoral impulsada.

En este clima se hacía un proyecto por el Partido Colorado, el Partido Nacional y el Nuevo Espacio, que prácticamente le daba el número justo de votos en cada cámara. Porque una ley constitucional requiere dos tercios de cada cámara, 21 votos en el Senado (tenían 22) y 66 votos en Diputados (y los tres partidos sumados, cuentan con 68). Es decir que la posibilidad de tres defecciones en 68, impedía la aprobación de la reforma o llevaba a situaciones duras y forzadas, lo que efectivamente se dio.

En aquel momento, llamó la atención que no se tuviera claro que se conducía a este camino. Que entonces la posibilidad de acuerdo con el Frente era fácil, porque sus sectores más antirreformistas tuvieron que pegar un viraje ante el impacto de la renuncia de Seregni.

El tema de la Intendencia era un problema muy menor en relación a lo que ya se había aprobado de la reforma y la electividad de las juntas locales no parecía un tema tan importante como para trabar toda la reforma. Sin embargo, la aceptación de esas dos condiciones que no cambiaban en esencia, lo que hubiera dado un envión, visto hoy y confirmado, parece una táctica no del todo eficaz.
Y ahora se abre el tema otra vez, en una situación muy difícil. Porque si no se logra una salida en la próxima semana, a lo sumo en los próximos 15 días, lo que habilitaría un plebiscito para el primero o el ocho de diciembre, ya casi se estaría reabriendo la discusión. Y una tercera reapertura de la discusión llevaría el tema a un desgaste muy grande.

La reforma tiene tres grandes aspectos. Uno tiene que ver con la elección presidencial; otro, con la elección parlamentaria; y un tercero, con la elección municipal. Tiene otras disposiciones, pero yo estoy hablando de lo que tiene mayor efecto sobre el sistema político.
En cuanto a la elección presidencial, hay dos cambios muy fuertes. Repasemos: no hay que olvidar que Uruguay ha oscilado entre tener un presidente, un presidente más un Consejo de nueve miembros y luego un Consejo de nueve miembros. Es decir que no tenemos un presidente único a lo largo de toda nuestra historia. Ese presidente de la República o ese Consejo Nacional son elegidos por primera vez por la ciudadanía en el Consejo Nacional en 1920, y el presidente en 1922. Antes no había habido elección directa.

Desde entonces, la elección del Poder Ejecutivo, Consejo Nacional o presidente, se hizo siempre sobre las mismas reglas, que eran dos. Primero, el doble voto simultáneo, es decir, la posibilidad de más de una candidatura por partido, el voto de la gente por partido y luego por un candidato. Y por lo tanto, la competencia, primero entre partidos y luego, dentro de los partidos, entre candidatos.


JG - Lo que llaman "Ley de Lemas".


OB - Lo que mal llaman "Ley de Lemas", porque aprovechemos para decir que la misma no tiene absolutamente nada que ver con la reforma constitucional. Hay cuatro leyes de lemas; son las que tienen que ver con uso y propiedad de lemas, que ni se tocan en esta reforma.

La segunda regla que se aplica invariablemente, es la decisión de la elección por mayoría simple, lo que técnicamente se le llama pluralidad. El más votado gana, para decirlo en términos deportivos. El partido político más votado es el que obtiene el o los cargos. Y dentro del partido político más votado, el candidato, la fórmula o la lista más votados.

Ahora hay dos cambios sustanciales en este proyecto. El primero es la eliminación del doble voto simultáneo, de la posibilidad de que haya más de un candidato por partido, de la implantación del candidato único, lo que supone la necesidad de plantearse cómo se resuelve el tema. Porque si hay pluralidad de candidatos, todo aquel que se sienta con fuerza se presenta como candidato.

Así, hemos tenido partidos que han llegado con dos candidatos "cabeza a cabeza" hasta el último día, como pasó con Volonté-Ramírez o pasó (no tan "cabeza a cabeza" pero muy peleados) con Gestido-Batlle o en cierto modo Martínez Trueba-Mayo Gutiérrez, o candidatos como la lista al Consejo de Gobierno, encabezada por Antonio Fadol, que obtuvo 33 votos y en la elección siguiente 27, o sea que dio para todos los gustos. En cambio acá no, tiene que ser uno solo, lo cual implica mecanismos que sean resueltos con una combinación, por un lado de una elección primaria abierta, con participación de toda la ciudadanía, simultánea para todos los partidos y si no se cumplen determinadas condiciones, en cuanto a superar el 40% de los votos y una diferencia de 10 puntos entre los candidatos, las convenciones pasarían a elegir el candidato único.

Y la segunda modificación importante en la elección presidencial -yo diría que tan importante como la anterior, que no es menor-, es lo que se llama ballotage. Es decir, el establecimiento del principio de la elección por mayoría absoluta: el candidato y partido más votado tiene que tener más de la mitad de los votos detrás.

En el esquema uruguayo es excepcionalísimo que alguien obtenga el triunfo en la primera vuelta, porque sólo un partido obtuvo mayoría absoluta en los últimos 50 años, en tres oportunidades, o en dos y una tercera que estaba muy en el borde. Y en época de bipartidismo, imaginemos. Esto implica que, si de primera no se obtiene, necesariamente hay una segunda vuelta.

El otro tema es la elección de diputados, la supresión de los sublemas. Esto quiere decir que, en este momento, la competencia es primero entre partidos, segundo entre sublemas y tercero entre candidatos. En Montevideo y Canelones, donde se eligen muchas bancas, el tema es menor. Queremos enfatizar este tema porque a veces la gente no percibe este cambio que hubo en el Uruguay. Cuando digo "la gente" estoy hablando de los propios dirigentes. En los últimos 40 años se produce un fenómeno muy claro desde el punto de vista demográfico, que conoce todo el mundo: se despuebla el interior y se puebla la costa, digamos (Montevideo, Canelones, Maldonado o las fronteras). Esto lleva a que en 16 de los 19 departamentos se eligen dos o tres diputados, lo que trae como consecuencia que se elige un solo diputado por partido por departamento.

Yo diría que a nadie le interesa la competencia entre los partidos para la elección de diputados, porque si no cambian mucho las reglas de juego, lo que importa es que hay un diputado blanco y uno colorado, y en otros lados, uno blanco, uno colorado y uno del Frente. Entonces, si hay una única banca, es una elección de las que se llaman "uninominales", uno diría de las de tipo británico o norteamericano. Hay un montón de candidatos, que compiten por un solo cargo: la banca blanca de San José o la banca colorada de San José o la banca frenteamplista de San José.

La diferencia frente a una elección así, de varios candidatos con una única banca, es que además está el sublema. Y el sublema para diputado, cada vez más, opera ya no tanto sobre cómo agrupar en un mismo sublema a todos los de una misma fracción (a todos los Herreristas, a todos los de Manos a la Obra, a todos los de un mismo grupo), sino que tienden a formarse sublemas en función de la presunta potencialidad de los distintos candidatos, y muchas veces sublemas no conocidos. De alguna manera, esto altera las reglas de juego, en el sentido de que candidatos muy fuertes empiezan a ver que un conjunto de candidatos se agrupa. Y se llega a extremos, como lo que le pasó a Villanueva Saravia en la elección del 89. El hoy intendente de Cerro Largo fue el candidato a diputado más votado individualmente de todo Cerro Largo y no salió electo, porque se habían formado dos constelaciones de sublemas en su contra. El Partido Nacional excepcionalmente obtuvo las dos bancas de Cerro Largo, porque le duplicó al Partido Colorado y Villanueva Saravia no fue elegido por esa constelación de sublemas, que no respondían, además, a decir: "Bueno, lo que pasa es que él era de la fracción más chica y los otros de las fracciones más grandes". No, en uno de los sublemas había de todos los grupos habidos y por haber del Partido Nacional, había de Rocha, de Por la Patria, Herreristas. Entonces, el sublema está operando de manera fuerte y muchos consideran que distorsiona el concepto de la elección.


JG - Se ha dicho, incluso, que en cada elección ya se sabe quién es el que no va a ganar en la próxima, porque ya se sabe que el que ganó en ésta va a enfrentar a todos los demás candidatos derrotados en un sublema, que van a hacer justamente para derrotarlo. Y después, entre ellos, se verá quién gana.


OB - Es un poco una caricatura, porque no es la norma y además es muy difícil que se junten todos en un sublema. Esa es una de las ventajas que todavía tiene el más fuerte. No es fácil que se junten todos y el más fuerte a veces termina siendo tan fuerte que logra mantenerse aún en las peores situaciones. En el departamento de Soriano han ocurrido dos casos bastante legendarios, de diputados que han mantenido la banca a lo largo de muchísimas legislaturas, campeando los peores temporales. En las últimas cuatro décadas, Luis Bernardo Pozzolo del Partido Colorado, y en las décadas del 50 y del 60 y a comienzos del 70, Franciso Mario Ubillos en el Partido Nacional, pero tienden a ser la excepción.

¿Qué efectos tenemos? Primero, por un lado, tenemos un cierto efecto de fortalecimiento de los partidos. ¿A qué nos referimos? Los partidos se pueden debilitar de muchas maneras, pero uno de los debilitamientos fuertes que opera en nuestro sistema, es que las fracciones, los sectores, adquieren tal estructura, tal organicidad, con liderazgos tan claros, que la mayoría de las veces los partidos operan más como una federación de sectores y de liderazgos, que como partidos. Este es un elemento de debilitamiento que hay en nuestro sistema político.

El Partido Nacional intenta actuar como partido y eso es visto como una cosa casi traumática, que obliga a todos sus representantes a votar un proyecto determinado.
Se está viendo que la candidatura presidencial es un gran lugar de resumen de los liderazgos. En un esquema como el del Partido Nacional, con una candidatura de Ramírez (en ese momento como hombre del presidente Lacalle), otra de Volonté y otra de Pereyra, estamos viendo la fraccionalización del Partido Nacional.

Por supuesto que un candidato único no va a disminuir los liderazgos sectoriales, pero va a crear dos escalones. Uno, de los líderes del sector. Y por encima de ellos, el ganador de esa interna, que va a ser el candidato de todo el partido, porque desde la elección primaria en mayo hasta la elección nacional, que sería el último domingo de octubre, todo el partido va a tener que estar detrás de ese candidato. Por supuesto que si gana, refuerza su posición por ser presidente de la República. Y si pierde, en Uruguay todavía no tenemos experiencia acumulada para saber en qué condiciones una derrota le permite mantener esa primacía dentro del partido y en qué condiciones se vuelve a la situación actual, de líderes en pie de igualdad.

Lo otro que reforzaría a los partidos, es que en la elección de diputados, o las fracciones tienen que unirse buscando un único candidato o la competencia ya es mucho más abierta dentro del partido, en que las fracciones se debilitan un poco. Pero no este embudo de fracciones y diputados como dos escalones distintos. Las dos cosas, es decir, en última instancia todo aquello que debilita el peso sustantivo de las fracciones de los sectores, contribuye a fortalecer a los partidos.

El otro elemento que tiene la reforma, es de debilitamiento de los partidos. Parece curioso y contradictorio. ¿Cuál es? El ballotage, porque Uruguay es un país de fuertes pertenencias partidarias, de identidades políticas. En Factum, nosotros estamos desarrollando un estudio hace muchos años sobre este tema. Eso se observa en lo estable que es el voto en Uruguay; los cambios se van produciendo con mucha lentitud, se tarda 40 años en pasar de un sistema a otro. Miremos hacia Brasil; hubo un vuelco fenomenal de la elección presidencial del 94 a la elección municipal de ayer. Ni hablar de Argentina.


Por otro lado, es tal el peso político (hace poco lo citaba el profesor Germán Rama en una discusión) que nosotros y los que siguen La Gente, La Opinión Pública lo percibíamos. Hablamos de muchos temas del Estado, muchos temas públicos, muchos sociales y a veces hasta de costumbres. Se dice qué piensan sobre eso blancos, colorados, frenteamplistas, nuevoespacistas. En otros países es impensable que, cuando la gente está opinando sobre el Mercosur o sobre cómo debe combatirse la droga o sobre el tabaquismo, se piense en función de corrientes políticas. Se dice que en Uruguay los partidos cumplen el papel que en otras sociedades cumple la religión, como un elemento fuerte de pertenencia.

Con esta reforma, por primera vez se daría que, en la segunda vuelta, los pertenecientes por lo menos a uno de los tres partidos fuertes más los partidos menores, tendrían que aconsejar el voto por otro partido o dejar a la gente en libertad de votar a otro partido. Y la gente tendría que, sintiéndose blanca, colorada, frenteamplista, votar a un partido distinto al suyo. Este puede ser un elemento en un plazo no inmediato, pero tampoco muy largo tampoco, erosionante de esas fuertes pertenencias partidarias que existen en Uruguay.

Un tema de estos da para muchísimas conclusiones, pero hoy preferimos centrarnos en una, que es la siguiente. Hay una disparidad muy fuerte entre una forma confusa, señales contradictorias para la opinión pública y desprolijidades de trámite que ha tenido todo este proceso de reforma en el 95 y en el 96, prácticamente a nivel del relacionamiento entre todos los partidos, y la importancia o el impacto de esta reforma sobre el sistema político. Es la reforma más importante que tiene el país, desde que es un Estado moderno.

Así como entre el año 10 y el año 25 se construyó este Estado moderno y se estableció todo un sistema político con reglas de juego muy claras, esta reforma es tan importante como esa. Más aún, nosotros afirmamos que, con todo lo fuerte que es la reforma del Estado en Uruguay (la de la seguridad social, la apertura en la economía, los cambios importantes en cuanto a modelos de país), la reforma del sistema político es mucho más fuerte que cualquiera de las otras.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio La Opinión Pública
Octubre 4 - 1996