El presidente y la campaña electoral
Oscar A. Bottinelli

Nuestro país se ha caracterizado a lo largo de este siglo por una inmensa creatividad y originalidad en el diseño de la ingeniería política: un sistema de partidos con escaso parangón en el mundo, un sistema electoral hasta hace poco único (y hoy con modelos similares basados en copias o adaptaciones del original, particularmente en la región) y fórmulas constitucionales no del todo ortodoxas, desde el Ejecutivo bicéfalo (un Consejo Nacional de Administración junto con un presidente de la República) hasta un semi-presidencialismo semi-parlamentarista, en donde el presidente de la República podía caer, como efecto de una censura parlamentaria posterior a una elección complementaria, en otras palabras, al jefe de Estado cabía destituirlo como a cualquier jefe de Gobierno de un sistema parlamentario. Y aunque la actual figura presidencial, producto de los textos de 1967 y 1997, es algo diferente a la del '42, presenta rasgos originales en el derecho comparado, con amplias zonas de confusión.

Otra característica de nuestro texto constitucional es la ambivalencia entre la normativa casuística y los enunciados generales. En la primera línea se encuentran los artículos 162 y 163, que con un preciosismo de miniaturista disponen: "El Consejo (de Ministros) celebrará sesión con la concurrencia de la mayoría de sus miembros y se estará a lo que se resuelva por mayoría absoluta de votos de miembros presentes." Y luego "En cualquier momento y por igual mayoría se podrá poner término a una deliberación. La moción que se haga con ese fin no será discutida."

En el otro extremo se halla la naturaleza política del presidente de la República, confusión o ambivalencia que da lugar a la presente discusión sobre su papel en una campaña electoral. Por un lado se le otorgan todas las características de un jefe de gobierno, más algunas limitaciones emergentes de concepciones parlamentaristas (aunque en la constitución aplicada los mecanismos parlamentaristas son tan pesados y onerosos que carecen de viabilidad; la búsqueda de gobernar con sólidas mayorías parlamentarias es más un objetivo político que una exigencia constitucional ineludible). Pero por otro lado se diseña al cargo con algún símil de jefe de Estado extrapolítico, más propio de los regímenes parlamentarios como los presidentes de Alemania, Israel o Italia. Y en esta línea se inscribe básicamente el numeral 5° del artículo 77 que dispone que "El Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes políticos, ni actuar en los organismos directivos de los Partidos, ni intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral"

La arquitectura constitucional es muy curiosa, porque se pone en el mismo plano a los jueces de la elección, cuya imparcialidad es pre-requisito inherente al cargo, con el del jefe de Estado. Por otro lado a los jueces electorales se les exige un nivel de prescindencia política sensiblemente inferior a quienes tienen como función dirigir empresas de energía, comunicaciones o transporte, y que a priori parece poco importante su parcialidad o imparcialidad política. Más bien las prohibiciones apuntan a los riesgos de uso de los recursos públicos con fines personales de proselitismo político (que además lo que preocupa no es tanto la competencia interpartidaria sino la intrapartidaria). Pero además al jefe de Estado se le limita la actividad política a no integrar órganos partidarias ni intervenir en la campaña electoral.

Veamos entonces algunos elementos: a) es elegido por un partido (y a partir de 1999, por una coalición de partidos o al menos apoyaturas extrapartidarias de ciudadanos); b) debe liderar un gobierno que requiere apoyos partidarios (como que no es un mero jefe ejecutivo que convive con un poder legislativo independiente, sino que es jefe de un gobierno sustentado y apoyado en mayorías parlamentarias, por tanto, producto del juego de partidos); c) pero a la vez no debe participar en la actividad partidaria; y d) no puede intervenir de ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral. Como oposición a la claridad y casuismo que determina que las mociones de orden en el Consejo de Ministros no tiene discusión, la redacción de una disposición bastante más importante tiene el grado de generalidad e imprecisión que surge de su texto. ¿Qué diablos quiere decir "propaganda política de carácter electoral"? Una interpretación latu senso lleva a la tesis que despierta los recelos de Tabaré Vázquez y su partido, es decir, que el presidente debe ser una figura neutral en la campaña electoral, como se le exige al presidente italiano o al rey de España. Y una interpretación mucho más lata aún lleva a sostener que la Constitución le prohíbe ser candidato a ningún cargo electivo, tesis sostenida cuando se menciona que en 1971 Pacheco violó la Constitución al postularse a la reelección presidencial como corolario de un proyecto de reforma Constitucional, o cuando se ha mencionado que el presidente hubiese podido ser candidato a senador o intendente (1989 con Sanguinetti, 1994 con Lacalle, respectivamente). Una interpretación strictu senso, estrictísima, llevaría a sostener que sólo se le prohíbe participar en actos de propaganda, entendidos como avisos o actividades específica y exclusivamente destinadas a la captación de votos (es decir, participar en actos públicos, caravanas o repartir volantes).

Como se observa, la teleología del texto constitucional, la ambivalencia en la caracterización de la figura presidencial, lleva a que cualquiera de las tesis pudiere ser razonablemente sostenida. Ahora bien, en una campaña electoral de por medio, quizás lo más conveniente para el normal desarrollo de la misma, a la falta de consenso de las interpretaciones, fuere ni tanto ni tan poco: el tener claro que para nada es un neutral ni menos un juez de las elecciones, pero por otro lado que su relación con la campaña propiamente proselitista sea lo menos ríspida posible.

Publicado en El Observador
Marzo 7 - 1999