El mecanismo de referéndum
Oscar A. Bottinelli

A raíz de la puesta en marcha del mecanismo referendario ha revivido la discusión sobre a pertinencia o no del actual mecanismo, originado por la ley que reglamentó el instituto del referéndum abrogatorio nacional, el cual surgió con la Constitución de 1967. Como es más o menos sabido, el mecanismo consiste en:

a) el medio por ciento de los ciudadanos habilitados para votar puede poner en marcha la interposición del recurso ante la Corte Electoral (es decir, presentar algo más de doce mil firmas)

b) luego se realizan dos convocatorias, una en un plazo de entre sesenta y noventa días de validadas las firmas; y otro al cumplirse el año exacto de la promulgación de la ley, que pasa a ser feriado no laborable.

c) Alcanzada en alguna de las dos convocatorias la concurrencia y el voto afirmativo del 25% del total de inscriptos en el Registro Cívico Nacional, se convocará a referéndum para dentro de los siguientes 120 días.

Este mecanismo surgió a raíz de la formidable confrontación generada por la verificación de firmas en pos de la interposición del recurso de referéndum contra la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, oportunidad en que se aplicó por primera vez el nuevo instituto de democracia directa. La Corte Electoral sostuvo carecer de los medios idóneos para verificar firmas, ya que todo el Registro Cívico está organizado en base a la impresión digital; la Corte cuenta con técnicos papilóscopos (además, los mejores del país) y no cuenta con peritos calígrafos.

Todo hubiere sido coherente si el legislador no hubiese sido olvidadizo: los referéndum contra las normas departamentales (decretos de las juntas departamentales) se interponen mediante firmas del 15% de los habilitados para votar del departamento; las iniciativas ciudadanas de reforma constitucional se presentan mediante la firma del 10% de los habilitados para votar de todo el país; y las iniciativas legislativas de origen ciudadano también se presentan con la firma del 25% del total de habilitados de todo el país. Entonces, de cuatro institutos de iniciativa ciudadana, en tres la Corte Electoral parece estar perfectamente habilitada para validar y verificar firmas, pero en uno de ellos no.

Pero esta contradicción no es sólo teórica. Desde que rige la Ley 16017 (reglamentaria del recurso de referéndum nacional) se han generado exitosamente (es decir, que lograron el número de firmas necesarias) tres iniciativas de reforma constitucional: una en 1989 (que estableció el mecanismo automático de ajuste de las pasividades) y dos en 1994 (la segunda reforma de los jubilados, aprobada, y la de que destinaba un porcentaje fijo del presupuesto nacional para la enseñanza, la cual fue rechazada). En lo que nos interesa, que no es lo votacional, las tres pasaron por el filtro de la verificación de firmas. En 1994, sumadas ambas iniciativas, se verificó más del 20% del total del Registro Cívico Nacional, cifra bastante cercana a la exigida constitucionalmente para impulsar un referéndum contra leyes nacionales.

La solución no sólo fue parcial (para uno de cuatro institutos similares) sino que la enmienda resultó peor que el soneto. El cinco por mil de los ciudadanos, cifra que no alcanza para obtener representación parlamentaria, sirve en cambio para poner en marcha un mecanismo que conlleva dos votaciones y un feriado no laborable, independientemente del apoyo popular que tuviese la iniciativa. Y ese cinco por mil determina automáticamente la necesidad de asignar varios millones de dólares a un proceso pre-eleccionario, cuya única finalidad es determinar si hay o no un acto electoral. Porque aquí reside otra curiosidad: se vota dos veces para ver si hay una votación.

La ley sin duda opera como un mecanismo facilitador de las convocatorias a referéndum (y parecería que estamos en vísperas de la explosión de este mecanismo, con el comienzo de una recolección de firmas contra parte de la Ley de Inversiones). Pero en los países en que los plebiscitos y referendos son habituales (Suiza a nivel cantonal, Italia a diversos niveles) se prevé la concentración de diversos referendos en un único acto votacional (el año pasado en Italia, por ejemplo, se realizaron once referendos el mismo día, con un amplio abanico que fue desde temas políticos de primera línea hasta los permisos de caza), y por supuesto, no se vota para ver si se va a ir a votar.

En el nivel político han comenzado conversaciones para modificar el sistema. Se corre el riesgo que una vez más se legisle en caliente y en forma parcial, sin abarcar la totalidad de los temas en juego. Por lo pronto es necesario advertir:

Uno. Si se considera inapropiado el mecanismo de las firmas, debe eliminarse para los cuatro institutos y no sólo para los referendos nacionales (es decir, también para los plebiscitos constitucionales, los referendos departamentales y las iniciativas legislativas ciudadanas)

Dos. Debe analizarse detenidamente si no se está dimensionando el problema de controlar firmas. Por un lado, el sistema bancario controla mensualmente decenas de miles de firmas, que determina el pago de millones y millones de dólares, sin que existan controversias masivas; y por otro, la propia Justicia Electoral demostró en 1994 su capacidad para controlar casi la misma cantidad de firmas que requiere un referendo, también sin controversias significativas.

Tres. No hay demasiados sustitutos. Si se elimina el sistema de las firmas, quedan dos mecanismos: o las iniciativas o recursos se presentan mediante impresiones digitales (lo cual complica más de lo que soluciona) o establecer un mecanismo de manifestación de voluntad en persona ante los organismos electorales.

Publicado en El Observador
Marzo 29- 1998