La tercera instancia de elecciones municipales y la primera vez que se eligen municipios

Oscar A. Bottinelli. 
Versión no corregida por el expositor


EMILIANO COTELO:
Esta es la tercera instancia de elecciones municipales separadas de las elecciones nacionales y es la primera vez que se elegirán municipios.

Esta contradicción es la que intenta aclarar hoy el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, en su análisis político.


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EC – Empecemos por aclarar algunos términos.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Hay un viejo concepto, cuando dos cosas son distintas hay que llamarlas de manera diferente porque sino es un caos en la comunicación.

EC – Sí, elecciones municipales…

OAB - …resulta que tenemos un edificio emblemático en Montevideo que se llama Palacio Municipal, el que lo habita como titular jefe una persona cuyo título es intendente municipal. Recorriendo Montevideo nos encontramos por todos lados carteles que dicen Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), o de Maldonado, o de Soriano. Ahora se crean los municipios, ¿cómo es esto? ¿Y esto qué es? Entonces empecemos por el principio como a veces conviene.

¿Qué quiere decir municipio? En general hay términos diferentes que refieren a lo mismo: municipio, ayuntamiento, comuna, cabildo, que más o menos quieren decir gobierno local, gobierno de una localidad, normalmente es de la localidad y su entorno rural. Eso fue el origen de este territorio donde además de la autoridad del imperio había una autoridad que sobrevivió incluso los cambios de bandera: estuvo bajo España, bajo Portugal, bajo Argentina, bajo la Patria Vieja, bajo el imperio de Brasil, que es los cabildos, eso eran los gobiernos locales.

Esto se suprime en 1828 y quedaron los gobiernos departamentales, que no tenían autonomía, que estaban manejados por un jefe político designado por un presidente de la República, y hay una junta económico-administrativa como un órgano de contralor.

Las intendencias se crean a principios del siglo XX y ahí se empieza a usar el término “Intendencia Municipal” referido al gobierno departamental. En Uruguay se empezó a usar como sinónimo “gobierno departamental” y “municipio”, probablemente sea una deformación montevideana, donde en general el municipio coincide con el departamento. Es decir, la ciudad es la única gran localidad que tiene el departamento. Más allá que en su origen Santiago Vázquez, el Cerro, Colón eran villas aparte, pero en general se puede decir que el municipio coincide con el departamento y ahí puede que sea la deformación.

Tanto es así que en la Constitución de 1952 se había eliminado la palabra, la autoridad ejecutiva era el Concejo Departamental y la Junta Departamental. Retoma en la reforma del 1966 y ahí se va a lo de intendente municipal e Intendencia Municipal.

EC – Lo cierto es que de ahora en adelante va a haber que cambiar la jerga, ahora hay que decir Intendencia Departamental, ¿cómo se hace?

OAB – Pero el problema está en la Constitución. El error está en una ley nueva que se crea. ¿Por qué no se le puso comuna? ¿Por qué no se le puso ayuntamiento? ¿O cabildo? Eso puede ser muy exótico, a la gente le suena algo muy antiguo, a algo folclorista; puede ser.

EC – Otra vez los descuidos al legislar, ¿no?

OAB – La ley esta tiene un montón de horrores, incluso técnicos. Confunde dos cosas tan diferentes como circunscripción con distrito, no voy a explicar un tema electoral muy técnico, pero que no sólo lo confundió sino que cuando se envió desde el Poder Ejecutivo un pedido de corrección hicieron caso omiso.

EC – Pero en particular introduce esta confusión con el término municipio.

OAB – Claro. Lo cierto es esto: qué es lo que surge ahora, surge algo parecido a lo que ya existe en Río Branco, en San Carlos y en Bella Unión que es la existencia de autoridades locales electivas. En estos tres lados se llaman Juntas Locales Autónomas Electivas y ahora pasan a ser Municipios.

En general, más allá de que la ley atribuye otras competencias, no es un organismo que sea propiamente lo que son los ayuntamientos en España, las comunas en Chile o en Italia, porque son parte del gobierno departamental y de alguna manera quedan subsumidos al gobierno departamental, su presupuesto lo aprueba la Junta Departamental y sus resoluciones pueden ser recurridas al intendente. Es decir, no es un gobierno absolutamente autónomo como sí son los gobiernos departamentales respecto al gobierno nacional. En ese sentido no es un tercer nivel de gobierno. En el mundo en general hay tres o cuatro niveles: el Estado, la provincia y el municipio o comuna; en algunos lados entre el Estado y la provincia existe lo que puede llamarse región o comunidad autónoma como en Italia o España, pero son países muy grandes con muchos habitantes.

Acá realmente este no es un tercer nivel autónomo sino que está derivado pero por lo menos sí es un tercer nivel electivo, relativamente generalizado, van a ser 89 municipios, que es diferente que de estas tres experiencias casi en los extremos del mapa que son San Carlos, Río Branco y Bella Unión.

EC – ¿Algo más a propósito de la experiencia en otros países?

OAB – Hicimos un análisis hace dos años cuando se empezaba a discutir el tema, aquí En Perspectiva. Uno es lo que ocurre en la mayoría de los países, con independencia de régimen político porque esto no sólo ocurre en países relativamente similares al nuestro como España, Italia, Argentina, Brasil, Chile, Cuba, que el territorio de un municipio linda con el territorio de los demás municipios. Dicho de otra manera: todo el país está dividido en municipios, no quedan espacios vacíos, eso es la concepción general que hay en el mundo.

Lo otro es lo que nosotros le hemos llamado “picado de viruela”, es que hay un municipio acá, otro allá, otro allá, y en el medio no hay nada, que es el caso de muchos Estados de Estados Unidos (EEUU) donde el gobierno es prácticamente un gobierno estrictamente urbano; termina en la planta urbana. Es mucho más claro el caso en Río Grande do Sul que cuando se sale de un lado, por ejemplo de Bagé, al poco rato encuentra un camino que dice “Fin Municipio Bagé” y empieza el otro municipio.

Acá se optó por el “picado de viruela”, y además como quedó librado a los gobiernos departamentales tenemos lugares como Maldonado o Canelones que cubren todo el departamento, no hay espacios vacíos, la suma de los municipios cubre todo el territorio, Canelones tiene 29 municipios y otros que tienen sólo dos municipios, el mínimo que marcó la ley, y el grueso del territorio no va a tener municipios.

EC – O sea, lo que no es municipio es jurisdicción de la intendencia.

OAB – Hay un problema que en Uruguay les cuesta entender. Realmente en el proceso de esta ley se vio que no había tanta confrontación entre los partidos sino entre las personas, porque los que pretendían ser intendentes querían que hubiera la menor cantidad de municipios posibles, o no hubiera, y los que veían que ganaban poder teniendo muchos municipios con pocas posibilidades de ganar el gobierno departamental querían muchos municipios, y eso se daba dentro del mismo partido, dentro del mismo grupo político.

El tema es este: en el mundo la distinción que hay entre el gobierno departamental o provincial, lo que en Uruguay se llama gobierno departamental equivale a nivel universal al concepto de provincia, lo que diferencia a un gobierno departamental o provincial de un municipio es las competencias, no es que si hay un territorio vacío del gobierno departamental y si está ocupado es del gobierno municipal. Todo el territorio del país tiene una autoridad departamental sobre ese territorio. Los 19 departamentos cubren todo el país, sin embargo sobre todo ese país hay un gobierno nacional. Nadie dice que el gobierno nacional le toca solamente gobernar la isla de Flores, o la base de la Antártida, porque todo lo demás es gobiernos departamentales sino que se diferencian las competencias: la Policía, la educación, la defensa, la emisión de moneda, es del gobierno nacional; las calles, el alumbrado, etcétera, es del gobierno departamental. Es decir, son las competencias lo que diferencia.

Ahí hay un problema cultural que es que Uruguay todavía no logra darse cuenta que no es que el intendente pierde poder; tiene otros poderes que van a ser diferentes a los del municipio. Entonces la limitante mayor que tenemos en el país surge de la reforma del 1996 –que como las últimas normas y leyes es muy desprolija– que fue mezclando cosas y se nota muy claro que quienes redactaron tenían un matete en la cabeza y no tenían claro qué querían –si eran juntas locales dependiendo del intendente, que fueran electivas, o querían crear verdaderas autoridades locales como existe en el resto del mundo– entonces limitaron la autoridad local a ser un órgano dentro y subordinado a los gobiernos departamentales.

EC – Después vienen las dos leyes: la de 2009 y 2010.

OAB – Viene una ley y la plana que la entiende y la corrige para que se entienda un poco más es la de 2010 prácticamente in extremis ya que salió con la campaña electoral en curso. Pero fue una ley necesaria por varias cosas: la primera, porque la primera ley era muy inconstitucional, normas que requieren…

EC - …Está bueno eso de que era “muy inconstitucional”.

OAB – Sí, porque ya en el Uruguay hay que decir que es “apenas inconstitucional”, por lo tanto se puede hacer; “bastante inconstitucional”, que es discutible; y “muy inconstitucional”, que quiere decir “esto ya es demasiado, se nos fue la mano”.

Y entonces ahora hubo un acuerdo político por el cual todo esto se corrige con una ley que se aprobó por dos tercios de cada Cámara a toda la ley, se cubrieron todos los errores formales que tenía la ley anterior y no es discutible la constitucionalidad salvo en algo que es que se separó la hoja de votación –lo vamos a ver ahora– de municipio y gobierno departamental que puede ser muy bueno pero realmente va contra la Constitución; pero el grueso se saneó.

Y con estas dos leyes surge la creación de 89 municipios, lo desparejo de la cantidad de municipios fue que hubo gobiernos departamentales que hicieron muchos municipios, caso Canelones, 29; otros como Maldonado o Montevideo, con ocho, que en los tres casos (Canelones, Maldonado y Montevideo) cubren todo el territorio del departamento la suma de los municipios; otros que quisieron cuatro, cinco, y los que se limitaron al mínimo que marcaba la ley de dos municipios por departamento.

EC – ¿Cómo se integran esos municipios?

OAB –Se integran por cinco miembros –en realidad es un concejo municipal –concejo con “c” que quiere decir “autoridad local”, no es cualquier consejo sino el órgano pluripersonal de una autoridad local– es un concejo municipal de cinco miembros, elegidos clásicamente por lemas, sublemas, listas de candidatos, proporcionalidad absoluta y el primer titular de la lista más votada del lema más votado es el que preside el concejo municipal con el título de alcalde. Estos son los alcaldes de los que se empieza a hablar, nombre un poco extraño en el Uruguay más allá que existían los cabildos, pero cuando uno habla de alcalde le suena a otro país o le suena que está hablando del libro de historia.

EC – Sí, un alcalde que entre otras cosas ha dado que hablar porque va a ser remunerado, es el único remunerado en ese concejo.

OAB – Va a ser el único remunerado y va a tener potestades de ordenador de gastos, dentro de un presupuesto aprobado por la junta, etcétera. No va a ser arbitraria.

El tema es esto: se va a elegir en hoja separada. Primero: se elige en hoja separada no quiere decir que se pueda votar de cualquier manera, el voto va a estar vinculado a nivel de lema, ¿qué quiere decir? Que si uno vota al Partido Nacional (PN) en Canelones para intendente y junta departamental o no vota en un municipio o vota a una lista del PN en el municipio respectivo –si vota al Frente Amplio (FA) lo mismo, si vota al Partido Colorado (PC) lo mismo, etcétera–. Es decir, no puede votar un alcalde del FA y un candidato a intendente del PC por ejemplo, tiene que ser del mismo partido pero es una hoja separada. Y la Corte lo que reglamentó –una cosa muy original– es que las hojas van a llevar número y letra. Esto es para favorecer que, si hay una agrupación política cuyo número es el 80, en los municipios que están clasificados por letras –está el municipio A, B, C, etcétera– pueda presentar la hoja 80 A en el municipio A, 80 B en el municipio B, 80 C en el municipio C, y si la gente quiere votar al mismo grupo político tiene el elemento que le aclara la relación entre una hoja y la otra: si vota la 1001 en la intendencia, 1001 C en el municipio C del departamento, por ejemplo.

Lo que es importante es esto: en Montevideo el tema es un poco lejano para la gente porque el problema es lo que pasó con los Centros Comunales Zonales (CCZ) y con las Juntas Locales en Montevideo, en Montevideo no hay mucho sentido de identidades locales y si las hay son de barrios mucho más chicos que lo que son los territorios de los CCZ, de las Juntas Locales, o ahora de los municipios que todavía van a ser mucho más grandes que los territorios de los CCZ porque van a ser ocho y no 18.

En el interior es diferente, que haya un municipio electivo, con su alcalde, en Dolores, en Carmelo, Paso de los Toros, Chuy, Río Branco, San Bautista, es muy diferente. El alcalde va a ser un personaje del pueblo donde el pueblo –el pueblo en el sentido de localidad– va a sentir que ahí tiene su autoridad y que si es mala no le eche la culpa a terceros sino se eche la culpa a sí mismo porque fue lo que él votó. Es muy interesante por ejemplo el fenómeno de La Paloma (Rocha) donde hay un grupo, con un interés fenomenal en este tema de la municipalización, se creó el municipio de La Paloma, y están buscando incluso acuerdos interpartidarios para promover candidaturas de llevar gente muy dinámica de La Paloma a la alcaldía.

Entonces esto va a generar elementos, inicialmente sobre todo en el interior, de democracia local muy importante que puede ser un cambio político muy significativo en Uruguay.

Esto empezó lamentablemente muy tarde, muy cerca de las elecciones, hay muy poca conciencia en la población de esto, pero puede llegar a ser revolucionario en las prácticas políticas y en las prácticas de ejercicio de gobierno del país con el transcurso del tiempo.

EC – Los oyentes tienen muchas preguntas, por ejemplo Leonardo quiere saber cuáles son las competencias que le quedan al intendente después de esta ley; otro oyente quiere saber “¿Para qué nos van a servir los alcaldes a los ciudadanos?, ¿cómo se cruzan con los CCZ?, ¿a los de Ciudad Vieja nos controlarán la patente en Carrasco?”, consulta Cecilia. Son temas que vamos a procurar tomar en los próximos días para esclarecerlos y que efectivamente empiecen a ser entendidos por todos; no te estoy pidiendo eso a ti ahora Oscar, lo dejamos simplemente anotado.

OAB – No, primero porque esto es larguísimo y yo diría lo siguiente: incluso todavía no es muy claro el tema de las competencias, va a haber algún rechine porque hasta ahora, salvo San Carlos, Río Branco y Bella Unión, se está acostumbrado a que aunque hay conflictos dos por tres entre el intendente y las juntas locales las juntas locales son nombradas por el intendente, entonces a veces los conflictos tienen que ver con políticos porque al hacer el nombramiento de la Junta Local hubo que distribuir entre distintos grupos del mismo partido y el presidente de la Junta Local de tal lado no es del mismo grupo que el intendente y andan en competencia pero es muy claro que el intendente lo nombró y puede hacer pesar su fuerza.

Acá va a ser un señor que va a decir “mire, perdón, a mí me eligió la gente”, entonces los límites jurídicos van a ser muy importantes porque el alcalde va a tratar de ser el jefe político de su feudo y el intendente va a decir “sí, pero mire que el feudo mío es más grande que el suyo y el suyo está adentro del mío”, entonces ahí vamos a ver algunos episodios que van a ser realmente interesantes.

Hay una cosa que hay que entender: vayan a España, vayan a Italia, y encontrarán que el tema entre provincia y ayuntamiento o comuna tiene tal antigüedad que ya hay toda una cultura de que le corresponde a uno y al otro, no sólo leyes sino que es claro, el ciudadano sabe dónde reclamar una cosa y dónde reclamar uno y qué tiene que ser uno y qué tiene que ser el otro.


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Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
marzo 19 - 2010