A propósito del Poder Ejecutivo y de la Presidencia de la República; unas cuantas confusiones que no son sólo de palabra

Oscar A. Bottinelli. 
Versión no corregida por el expositor

EMILIANO COTELO:
El futuro gobierno anuncia la creación del décimo cuarto ministerio, cuyo nombre, originalmente, era Ministerio de la Presidencia y ahora parece que camina hacia Ministerio de Gobierno.

Este martes, el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, a propósito de esta novedad, nos propone analizar las confusiones que existen entorno a la estructura del gobierno en nuestro país.

El título: “A propósito del Poder Ejecutivo y de la Presidencia de la República, unas cuantas confusiones que no son sólo de palabras”.


***


EC – Nos dejaste preocupados con esto de las confusiones; por dónde empezamos.

OSCAR A. BOTTINELLI:
De a poco, en forma creciente, se ha ido generando las ideas de que Uruguay es un país con un sistema de gobierno presidencial, que el gobierno en el sentido de función ejecutiva radica en una institución llamada Presidencia de la República y que las potestades en el Ejecutivo las tiene una persona con el cargo de presidente de la República.

A esta confusión ayudó mucho que en este período de gobierno se comenzó a utilizar la expresión Presidencia de la República en lugar de la tradicional Poder Ejecutivo.

Conviene aclarar, entonces, que el régimen uruguayo no es presidencialista en un doble sentido de la palabra: no lo es cuando se contrapone presidencialismo y parlamentarismo, ya que Uruguay está a mitad de camino entre lo uno y lo otro y es, más bien, un régimen semi-presidencial o semi-parlamentario, entre otras cosas porque los ministros requieren apoyo parlamentario y el Parlamento los puede censurar y remover.

EC – Ahora, ¿no gobierna el presidente de la República? Quiero decir, en el plano del ejercicio del gobierno ¿el nuestro no es un régimen presidencial?

OAB – Tampoco es un régimen presidencial en cuanto a conducción unipersonal de la función ejecutiva. Aclaremos que la palabra gobierno quiere decir muchas cosas, pero en sentido restringido del término es sinónimo de función ejecutiva. Y en Uruguay, en este sentido restringido de la palabra que denomina gobierno, corresponde a Poder Ejecutivo, ese es el nombre del gobierno. Y no sólo un tema de nombre -primero la denominación formal y única-, además, como dice la Constitución, “el Poder Ejecutivo será ejercido por el presidente de la República actuando con el ministro o ministros respectivos o con el Consejo de Ministros”…

EC –…Ahí estás leyendo textual la Constitución.

OAB – Sí. Y más adelante queda claro que el presidente de la República es un miembro más de ese Consejo de Ministros, que tiene un voto al igual que cada uno de los otros. Y el poder supremo que tiene el presidente en el Consejo de Ministros es que si hay empate –en este momento son 14 los miembros del Consejo-, si se vota, cosa que habitualmente no se hace, ahí el presidente tiene doble voto, es decir, el derecho al desempate.

El primer mandatario también preside las reuniones, es decir, tiene el supremo mango de la campanilla porque es él quien tiene que hablar y vota como uno más de 14 personas; sólo tiene más poder si hay empate porque desempata. Ese es el rol del presidente de la República desde el punto de vista institucional en relación a los ministros.

EC – Y entonces ¿qué atribuciones tiene el presidente de la República?

OAB – El presidente de la República, desde el punto de vista formal, no puede resolver casi nada por sí sólo; absolutamente todas las resoluciones adoptadas por el presidente de la República tienen que ser en acuerdo con uno o varios ministros y todas pueden ser revocadas por el Consejo de Ministros. Todas las decisiones que adopte el presidente las pueden revocar el Consejo de Ministros. ¿No ocurre? Bueno, pero es así…

EC – …Claro, no estamos acostumbrados a eso.

OAB – Por eso, cuando hay decisiones del presidente con un ministro o dos no es válido que otros ministros digan: “No, yo en esto estoy de acuerdo, pero no tuve nada que ver”. No, tuvo que ver: cuando no plantea alguien el tema en el Consejo de Ministros, por omisión, avaló lo que hizo el presidente con otro ministro.

Y las únicas dos decisiones del presidente de la República que no pueden ser revocadas por el Consejo de Ministros son las siguientes: una, textual: “El presidente de la República designará libremente un secretario y un prosecretario, quienes actuarán como tales en el Consejo de Ministros. Ambos cesarán con el presidente y podrán ser removidos o reemplazados por éste en cualquier momento”. Y dos: designar al director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)…

EC – …Esas dos son atribuciones que puede ejercer libremente el presidente de la República…

OAB – …Son las únicas atribuciones que libremente puede ejercer el presidente de la República.

Entonces, lo que surge claro es que el Poder Ejecutivo, en cuanto a potestad última de decisión, corresponde a un órgano colectivo, un órgano colegiado y entonces el presidente de la República es un jefe, una primera figura de ese colegiado -no es, obviamente, un igual- y tiene mucho menos poderes, incluso, que el jefe de Gobierno alemán –que el título es canciller federal-, que funciona dentro de un esquema parlamentario como si fuera un ejecutivo unipersonal.

Es decir, el presidente de la República de Uruguay no es un presidente en la versión presidencialista y por eso no es válido decir: “pero en Argentina, en Chile, en Estados Unidos, en Brasil, el presidente hace”; sí, es otro régimen completamente distinto.

Lo que sí distingue al presidente de la República Oriental del Uruguay de cualquier otro jefe de gobierno es que es, además, jefe de Estado, cosa que los que son puramente jefe de Gobierno, como el jefe de Gobierno alemán o el español, no son jefes de Estado.

¿Qué es lo que define jefe de Estado? Entre otras cosas el artículo 159 de la Constitución que dice: “El presidente de la República tendrá la representación del Estado en el interior y en el exterior”.

Como resumen de esta parte, el régimen de los uruguayos es un sistema semi-parlamentario, la rama ejecutiva se denomina Poder Ejecutivo, no Presidencia de la República, y es ejercida por un órgano colectivo o colegiado (el Consejo de Ministros) o si no es por un órgano colegiado, es por un funcionamiento de no menos de dos personas, es decir, el presidente de la República actuando con al menos un ministro, nunca el presidente de la República sólo.

EC – Y entonces ¿cuál es la relación de los ministros con la Presidencia de la República?

OAB – Primero, si entendemos por Presidencia de la República el lugar donde se sienta el presidente, donde hay un secretario, un prosecretario y una OPP -eso es la Presidencia de la República-, los ministros no integran la Presidencia de la República, no dependen de ella, sino que integran el Poder Ejecutivo, que no es lo mismo; es una palabra que ha desaparecido en estos últimos años.

Por eso que exista un escudo, emblema, logotipo, cartel –como se le diga- con la leyenda Presidencia de la República va contra la lógica constitucional…

EC – …Sí, tú estás hablando de ese cartel con el Sol naciente, etcétera, que se usa desde que asumió el presidente Vázquez.

OAB – Exacto. Primero, en lugar del Sol, que es parecido al del Escudo, pero no es igual, debería ir el Escudo Nacional. El gobierno tiene que expresarse a través del Escudo Nacional. Pero, además, un ministro no puede hablar con un cartel que dice Presidencia de la República, porque el ministro no tiene nada que ver con ella; es una deformación no de la forma, sino del contenido institucional.

Entonces, por esta razón tampoco puede haber un Ministerio de la Presidencia. No puede haber un ministerio que sea parte de una institución a la que no pertenece, de la que no depende. Es decir, esta terminología corresponde a países de sistema presidencial, de ejecutivo unipersonal –el caso de Chile, donde sí cabe un Ministerio de la Presidencia-.

Acá hay una creciente confusión en la materia, que se agrava también por una creciente tendencia de los presidentes. Esto no es nuevo, es creciente, pretender poderes y status que están por encima de lo que surge de la propia lógica constitucional uruguaya, del propio diseño constitucional.

Recordemos que el 15 de mayo hicimos acá un análisis En Perspectiva, donde decíamos que la campaña electoral se estaba desarrollando y mucha gente hablaba como si se eligiera una única persona para un único cargo. Todo esto es producto de esa deformación.

Lo que corresponde en caso de crearse este décimo cuarto ministerio -esta es una idea que hemos deslizado tempranamente en forma pública- es un Ministerio de Gobierno…

EC – …Sí podría existir, dices tú, un Ministerio de Gobierno…

OAB – …Que es un ministerio que ejerza la función política del gobierno.

Aclaremos: el Ministerio de Gobierno existió y en cierto modo existe desde que se fundó la República con ese nombre desde comienzos del Siglo XX. Luego, el nombre pasó a Ministerio del Interior. Lo que ocurre que con el paso del tiempo, con el surgimiento de los problemas de seguridad ciudadana, devino más en una cartera dedicada a la seguridad interior y a la Policía que al ministerio político. Prácticamente yo diría que en los últimos 20 años nadie considera que el ministro del Interior es el ministro político, es el ministro de seguridad, el ministro de Policía, y no le da el tiempo, además, para dedicarse a eso.

Entonces, lo que cabe es desdoblar la función del Ministerio del Interior creando un Ministerio de Gobierno, entre una cartera política y una cartera de seguridad y Policía. Esto sí es atendible. Puede hacerse o no, lo que quiero decir es que si se quiere ir por ese camino, el camino tiene que ser este.

Otra cosa: no es un ministro que vaya a estar por encima de los demás, porque la Constitución no prevé jerarquías entre los ministros, ni algo que en algún momento se deslizó, que los ministros se comunicaran con el presidente a través de otro ministro. Eso no es así, no puede establecerse eso porque es un disparate en la lógica constitucional.

EC – ¿Pero es tan así en la práctica? Quiero decir, ¿el presidente de la República es en los hechos un igual a sus ministros?

OAB – Obviamente no es exactamente un igual, porque tiene el mayor peso, entre otras cosas, en realizar los nombramientos de los ministros, sin hablar del mayor peso de la forma de llegar al cargo. Pero recordemos también un detalle: el presidente de la República no nombra los ministros, lo nombra el presidente con la firma de al menos otro ministro. Hay una única designación que hace que es la de ministro del Interior, que la hace por sí solo en el momento de asumir, y después todos los ministros los nombra con la firma de otros.

Desde el punto de vista político, el presidente, sin duda, tiene más poder que el que emerge del texto constitucional; ahora, como pasa en todo liderazgo y pasa en la vida, eso depende mucho de su propia personalidad, de su propio peso, de la aceptación de los demás, de cómo ejerza ese liderazgo.

Lo mismo puede pasar con un ministro de gobierno; las potestades podrán ser iguales a los demás ministerios, pero podrá ejercer un liderazgo en el gabinete por su propia personalidad, por su peso político, pero lo que no puede tener es más peso jurídico que los demás.

Para hacer un símil: el ministro de Economía es un ministro más con igual peso que cualquier otro ministro; pero no hay duda que desde hace ya varios gobiernos el ministro de Economía tiene un poder políticamente superior al de los demás ministros, por lo menos en todo lo que tiene que ver con la economía, que no es poco, o con las finanzas o con los dineros. Además, ese rol es mayor o menor dependiendo de quién sea el que ocupe el cargo. Es decir, una cosa es la estructura formal y otra cosa son las dinámicas que generan los liderazgos, pero siempre y cuando no se rompa la lógica del diseño constitucional básico.

 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
diciembre 29 - 2009