El papel del vicepresidente de la República
Oscar A.
Bottinelli. 
Versión no corregida por el expositor

JUAN ANDRÉS ELHORDOY:
En esta campaña electoral ha aparecido un rol destacado de los candidatos vicepresidenciales, que en algún aspecto igualan el peso del candidato presidencial.

En algunos casos hasta parece que se elegiría no un presidente y un vicepresidente de la República sino dos copresidentes.

El politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, analiza cuál es el papel del vicepresidente de la República.


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JAE – ¿Cómo arrancamos?

OSCAR A. BOTTINELLI:
Efectivamente, en la forma que se está desarrollando la campaña electoral, se plantea la duda de si se elige un presidente o una diarquía presidencial, un binomio. Es sin duda la campaña electoral en que los candidatos a vicepresidente tienen el rol más destacado.

La historia del cargo de vicepresidente es la de una institución relativamente nueva en la vida del Uruguay. Fue creada en 1934 y se eligió por la ciudadanía por primera vez en 1938. Luego hubo dos interrupciones: la de los 15 años del colegiado y la de los casi 12 años de gobierno de facto.

Hasta ahora fueron elegidas 11 personas para vicepresidente de la República. De esas 11, cuatro ocuparon el cargo brevemente, dos porque rápidamente pasaron a desempeñar la Presidencia y dos por cese del propio cargo de vicepresidente; Luis Batlle a los cinco meses de estar como vicepresidente y Jorge Pacheco Areco a los nueve meses, dejan el cargo porque pasan a ejercer la primera magistratura, en ambos casos por muerte del titular: Tomás Berreta y el general Oscar Gestido respectivamente.

En 1952 Alfredo Brum cesó como vicepresidente de la República por la reforma constitucional que instauró el colegiado y siguió como presidente de la Asamblea General en el Senado. Jorge Sapelli cesó cuando el golpe de Estado, ya que se negó a plegarse al mismo y a presidir el Consejo de Estado cuando llevaba 16 meses en el cargo.

Tenemos dos períodos solamente de experiencia de este cargo. El primero de todos desde 1938 al 47 con César Charlone y Juan José Guani, y el período presente, el que comienza con la restauración institucional, cinco legislaturas en que se eligieron cinco vicepresidentes: Enrique Tarigo, Gonzalo Aguirre Ramírez, Hugo Batalla –que es el único que no contempló el período por fallecimiento a los tres años y siete meses en el cargo–, Luis Hierro López y Rodolfo Nin Novoa.

JAE – ¿Y entonces cuál es la función del vicepresidente de la República en nuestro ordenamiento institucional?

OAB – Dividamos el análisis en análisis formal y lo que podemos llamar análisis sustantivo y el político. Desde el punto de vista formal, el texto constitucional hace tan sólo dos menciones al vicepresidente de la República. El artículo 94, hablando de la Cámara de Senadores, dice que “Será integrada además con el vicepresidente de la República que tendrá voz y voto y ejercerá su presidencia y la Asamblea General”. Y el artículo 150 dice “Habrá un vicepresidente que en todos los casos de vacancia temporal o definitiva de la presidencia deberá desempeñarla con sus mismas facultades y atribuciones. Si la vacancia fuese definitiva, la desempeñará hasta el término del período de gobierno”, y luego repite que “desempeñará la presidencia de la Asamblea General de la Cámara de Senadores”.

Es decir, la función permanente del vicepresidente de la República es una sola: presidente de la rama alta del Parlamento y del Parlamento en su conjunto, es la cabeza del Poder Legislativo, un poder separado y al menos igual o superior al Poder Ejecutivo, no es miembro del Poder Ejecutivo y ordinariamente –salvo cuando suple– nada tiene que ver con él.

Su otra función es la de suplente del presidente de la República. Como cualquier otro suplente tiene las atribuciones de dicho cargo cuando lo ocupa, pero en esa oportunidad queda separado de la función parlamentaria. Entonces no hay confusiones jurídicas: el vicepresidente de la República es la cabeza del Poder Legislativo, no integra el Poder Ejecutivo, cuando pasa a integrarlo nada tiene que ver con el Legislativo, su relación con uno u otro poder entonces es alternativa y nunca simultánea.

JAE – Ahora, ¿en la práctica qué pasa?

OAB – En principio hay dos modelos: el modelo de Charlone, Guani, Batlle Berres, Brum, Sapelli y en este tiempo Tarigo, Aguirre Ramírez, Batalla, Hierro, que se atiene al modelo constitucional.

El otro modelo podemos llamarle ‘modelo de Nin Novoa’, a quien se le ve participando en el Consejo de Ministros, sentado al lado del presidente en el lugar número dos del Consejo de Ministros, que es un órgano que él no integra. Por lo tanto no integra alternativamente el Poder Legislativo y el Ejecutivo según el presidente esté de licencia o de viaje, sino que aparece como integrando simultáneamente los dos poderes, y en lo que es un cambio en el diseño institucional el número uno del Poder Legislativo aparece como número dos del Ejecutivo a la vez, lo cual da una imagen de subsumir el Parlamento al Poder Ejecutivo.

Hay un precedente, el de Pacheco Areco, que estableció su despacho en la casa de gobierno -en aquel momento la única casa de gobierno era la de la Plaza Independencia- y ahí claramente se sentía integrando los dos poderes a la vez.

¿Qué se anuncia ahora? Sobre Astori lo analizamos el viernes pasado, se observa mucha confusión porque da la impresión de que sería un cogobernante, es decir el modelo de Nin Novoa pero acentuado.

Sobre Larrañaga sólo tenemos las declaraciones sobre que no habrá un uno y un dos, es decir, la idea de una diarquía, de un binomio, pero lo averiguaremos el próximo miércoles en la jornada en el Radisson en la que va a estar la fórmula Lacalle-Larrañaga y que va a ser trasmitida en directo por El Espectador.

JAE – Exactamente. Pero por ejemplo ¿Enrique Tarigo no tuvo nada que ver con el primer gobierno de Sanguinetti?

OAB – Acá hay que hacer la distinción entre lo institucional y lo político. Porque institucionalmente tampoco tuvieron nada que ver en el primer gobierno de Sanguinetti Wilson Ferreira Aldunate ni el general Líber Seregni ni Humberto Ciganda Barnech, presidentes respectivamente del Partido Nacional, del Frente Amplio y de la Unión Cívica. Pero Tarigo fue, además de presidente del Senado, la cabeza del Partido Colorado, su secretario general. Sanguinetti se reunía con la cabeza de los cuatro partidos parlamentarios: Tarigo, Ferreira Aldunate, Seregni y Ciganda Barnech; no era el vicepresidente en una reunión en el Poder Ejecutivo, sino los líderes de los partidos políticos con el jefe de Estado y de Gobierno, el presidente de la República.

No es lo mismo el rol político de una persona que además es vicepresidente de la República que el rol institucional o jurídico. Entonces una cosa es que Astori y Larrañaga participen en las decisiones políticas de un gobierno como parlamentarios o como cabeza de sus partidos o como líderes de sus fracciones, y otra cosa es que institucionalmente participen en el Poder Ejecutivo y sean el número dos ordinario en el funcionamiento común y corriente del Poder Ejecutivo, son dos cosas completamente diferentes.

El modelo actual es más sugestivo aún porque Nin Novoa no actúa como cabeza del Frente Amplio, que es Jorge Brovetto. Además no cabe que el presidente del Frente Amplio esté en la reunión del Consejo de Ministros; al Consejo de Ministros van sus miembros, si no tendrían que ir todos los partidos. Tampoco es cabeza de la primera o de la segunda fracción política del oficialismo. Por ejemplo, en este momento Larrañaga y Astori -si sus partidos ganaran y se mantienen estas situaciones internas- serían las cabezas de la segunda fracción del oficialismo. Nin Novoa encabeza un sector de menor porte, lo cual hace que el tema ya adquiera un relieve más de diseño institucional que de manejo político.

JAE – ¿Y qué implica este cambio de práctica?

OAB – Es sin duda un cambio constitucional, no en lo formal -el texto de la Constitución sigue igual- pero sí en lo fáctico. En la terminología constitucional italiana se dice “No hay modificación de la Constitución formal pero sí hay modificación de la Constitución material”, es decir de la sustantiva, del diseño institucional que juega en la práctica.

Es un cambio más en dos modificaciones que se han ido dando en el contenido y en la sustancia de las instituciones políticas en los últimos tiempos. Uno es la acentuación del rol del Poder Ejecutivo y de la figura presidencial; el otro es la minusvaloración del Parlamento, que es un elemento para un análisis en sí mismo. Como elemento demostrativo pueden darse dos: desde la restauración institucional no es el lugar que eligen los líderes políticos para hacer sus anuncios trascendentes; los anuncios trascendentes ahora se hacen más bien en eventos como el de ADM o acontecimientos como el que organizamos Deloitte, El Espectador y Factum en el Radisson, pero no en el Parlamento, como fue por ejemplo el surgimiento de la figura presidencial de Wilson Ferreira a través de planteos realizados en el Senado y en la Asamblea General. Y el segundo elemento es que no se sientan todos los líderes políticos en el Parlamento -que era lo normal antes del golpe de Estado-, lo normal era que se sentaran en el Senado, en algún caso algún líder se sentaba en la Cámara de Diputados.


 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
agosto 21 - 2009