Los caminos hacia la reelección presidencial.
La ley constitucional y el plebiscito simultáneo
Oscar A. Bottinelli. 
Versión no corregida por el expositor

 

JOSÉ IRAZÁBAL:
Como se ha difundido reiteradamente, en el oficialismo ronda la idea de la reelección inmediata del Presidente de la República, lo cual requiere reforma constitucional.

El viernes pasado Oscar A. Bottinelli, director de Factum, comenzó el análisis de los diferentes caminos hacia esa reforma. Hoy nos propone: “Los caminos hacia la reelección presidencial. La ley constitucional y el plebiscito simultáneo”.

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Oscar....

OSCAR A. BOTTINELLI:
Dijimos el otro día que la reelección presidencial inmediata requiere reforma constitucional y que hay tres caminos. La Convención Nacional Constituyente, sobre lo que nos explayamos el viernes pasado, la ley constitucional con plebiscito de ratificación y el tercer camino es la iniciativa ciudadana o legislativa que concluye en un plebiscito aprobatorio simultáneamente con las elecciones.

La ley constitucional requiere el apoyo de los dos tercios de cada una de las cámaras y luego un plebiscito. Así es como se aprobó la Constitución de 1952 y la actual Constitución de 1997.

El Partido Nacional hace muy poco cerró las puertas a toda negociación sobre reelección presidencial. Mientras el Partido Nacional mantenga las puertas cerradas y actúe unido, este camino de la ley constitucional queda cerrado para la reelección presidencial.

Entonces, el otro camino que queda como alternativa a la Convención Nacional Constituyente es el que concluye en un plebiscito simultáneo con las elecciones nacionales. Tiene dos puntos de inicio: uno es la iniciativa por firmas del 10% de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional y el otro una iniciativa de los dos quintos de los legisladores, es decir 52 parlamentarios. El Frente Amplio excede holgadamente esto ya que tiene 69.

¿Cómo es el camino? Después de presentar la iniciativa, que tiene que tener una antelación de seis meses a las elecciones, el plebiscito se realiza junto con las elecciones. En principio, son elecciones nacionales. Sobre esto hay una decisión de la Corte Electoral aunque la Constitución habla de las próximas elecciones y podría discutirse si las próximas elecciones no son, por ejemplo, las del mes de junio. La Corte ya tiene una resolución respecto a que son las elecciones nacionales.

El segundo hecho es que para su aprobación requiere el voto por sí de la mayoría absoluta de los votantes. Es decir, superar el 50% de todos los que vayan a las urnas. Este es un camino que ha sido muy usado en lo que podríamos llamar reformas no orgánicas de la Constitución, es decir, que no modifican la estructura del sistema de gobierno. Mencionemos las últimas: las dos de las jubilaciones, las reformas del 89 y del 94, y la reforma reciente del agua en 2004. Y hubo muchos intentos fracasados. Por ejemplo, el de la educación o el de la autonomía financiera del Poder Judicial.

Hay un dato clave que es que si la reforma afecta la integración de órganos, de cuerpos electivos, se vota simultáneamente por los dos sistemas, vale decir por el sistema vigente, es decir la actual Constitución, y por el sistema proyectado. Sobre esto en el país hemos tenido varios antecedentes. En una oportunidad había un régimen presidencial como ahora y se lo pretendía sustituir por un Poder Ejecutivo pluripersonal es decir un colegiado, un Consejo Nacional. Ahí se plebiscitaba simultáneamente candidatos a la Presidencia y candidatos al Consejo Nacional.

En el 58, 62 y 66 hubo plebiscitos para sustituir el Colegiado que había en ese momento por la Presidencia de la República. En el 66 efectivamente triunfó la reforma, ahí todos los partidos presentaron candidatos para el Colegiado y candidatos para la Presidencia de la República. Es decir que ya teníamos dos tipos de fórmulas. El hecho de que una fuera de presidente y vice y otra una lista al Consejo Nacional de Gobierno, no hacía ver tan claro que se estaba realmente jugando con dos tipos de fórmulas alternativas. Y el del 71 es el ejemplo que se maneja mucho en estos días. Jorge Pacheco Areco, el Pachequismo o la Unión Nacional Reeleccionista, impulsan la reelección del presidente de la República y presentan dos fórmulas presidenciales, la doble candidatura. Una candidatura por el régimen vigente y otra por el régimen proyectado, el que admite la reelección.

Al plebiscitarse dos candidaturas, dos tipos de hoja de votación, el plebiscito actúa como una especie de arbitraje. Vale decir, si no hay mayoría absoluta lo que cuenta son las candidaturas por el actual sistema. Si el plebiscito triunfa, es decir, hay más del 50% de los votos a favor de la reforma, los votos del sistema actual no se toman en cuenta y sí se toman en cuenta los del régimen que se proyecta, los de la reforma.

Entonces tenemos dos elecciones simultáneas, una por cada Constitución y un plebiscito que arbitra diciendo cuál elección es la que vale.

En el caso actual el tema es que por el régimen vigente el candidato único de cada partido es el que va a surgir de las internas. Para el régimen proyectado, el candidato del partido puede ser único o varios porque cuando se hace una reforma se pueden reformar muchos artículos. Pero suponiendo que lo único que vaya a reformarse es el que prohíbe la reelección presidencial, hay que ver cómo este nuevo sistema establece la designación de candidatos.

Acá vemos las dos objeciones jurídicas que han aparecido. Una es que ha salido una tesis diciendo que Vázquez igual no puede ser candidato a la reelección porque tendría que ir a las elecciones internas y no puede hacerlo siendo presidente de la República. Esta es una objeción muy fácilmente superable porque basta no solo que se modifique el artículo que prohíbe la reelección presidencial inmediata y la establezca, sino que basta que se modifique el numeral 12 del artículo 77 de la Constitución que es el que obliga a la elección de candidatos por elecciones internas. Si se establece en general o para esta elección en particular que el candidato lo eligen los partidos de otra manera se terminó, no hay ningún obstáculo jurídico.

La segunda observación es más polémica, más de fondo, el numeral quinto del artículo 77 dice que el presidente de la República –no lo estoy diciendo literalmente para ir al meollo- no podrá intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral. Esto obviamente es controversial: ¿si no puede integrar ninguna fórmula cómo puede ser candidato?

El tema es que la Constitución es muy clara en que solamente para Diputados le prohíbe al presidente ser candidato, ese es un primer punto. Respecto a esto hubo dos posturas en el 71. El Partido Colorado dijo que esto no impedía que un presidente de la República pueda ser candidato, lo que le prohíbe es actuar activamente en la campaña electoral. Mientras, el Partido Nacional sostuvo que no, que esto le prohíbe al presidente ser candidato. Entonces, por cinco a cuatro la Corte resolvió que podía ir, por lo tanto el tema quedó controversial. Pero ya tenemos dos veces en que el presidente de la República fue candidato al Senado, encabezó una lista al Senado. Julio María Sanguinetti lo hizo siendo presidente en 1999 y Jorge Batlle lo hizo siendo presidente en 2004. En estas dos oportunidades no hubo ninguna controversia. No fue controvertida la posibilidad de que el presidente participara de candidato a algún cargo por ningún miembro de la Corte Electoral, por ningún partido ni ninguna agrupación política. Se puede decir que pacíficamente hay una jurisprudencia tácita de que el presidente de la República puede ser candidato mientras no participe activamente en la campaña electoral, salvo por supuesto candidato a diputado que es lo que la Constitución actual prohíbe expresamente. Por supuesto que en la reforma podría también eliminarse ese obstáculo.

Lo que nos queda ver ahora sí son los problemas políticos que supone esto. En primer lugar implica una doble candidatura para el Frente Amplio. Pacheco por ejemplo estableció por el régimen de la reforma, por el régimen proyectado, la fórmula Pacheco-Bordaberry y por el vigente Bordaberry-Sapelli. Hizo un juego de demostrar que el candidato a vice por el régimen de la reforma, si no había reforma, iba de presidente. Fue una solución. Hubo otra que manejó el Pachequismo y que estuvo a punto de proclamar. Eran dos fórmulas separadas: Pacheco-Bordaberry para la reforma, Sapelli-Giorgi para el régimen vigente. Esa estuvo casi a punto de ser proclamado, estuvo hasta contratado el Palacio Peñarol y empezada la propaganda.

El Frente entonces el problema que tiene con la doble candidatura es que iría Vázquez con un vice, capaz que de repente el Frente se juega la reelección integral de la fórmula y es Vázquez-Nin Novoa, pero tiene que presentar una fórmula por el régimen vigente. Acá el problema político es si trata de imitar el camino Pacheco y el vice oficia de candidato presidencial, demostrando que el interés está en la reelección. Es, por ejemplo, Tabaré Vázquez-Nin Novoa y por el régimen actual, Nin Novoa y otro de vice.

JI – Claro, en caso de que no se aprobara la reelección sería Nin Novoa presidente.

OAB – Exacto. El tema es que este camino tiene un problema que es el siguiente: la reforma es a suerte o verdad, se puede o no obtener el 50%. Por ejemplo el Frente Amplio podría ganar, como ganó el pachequismo, pero perder la reforma y por lo tanto el candidato por el régimen actual es el candidato de verdad, es el que después se pone la banda presidencial. Ese es un riesgo que tiene. No es una candidatura solamente para el cuadro de honor.

Y justamente, como es así, el otro problema es que la doble candidatura implica lo que podemos llamar dos juegos de candidaturas diferentes, con figuras políticas de cierta potencia.

JI – Se puede imaginar eso como una especie de elección interna a vicepresidente y presidente a la vez. Sería algo raro...

OB – Además donde de alguna manera hay como una especie de elección interna: “si voto la reforma voto a Tabaré pero puedo votar al Frente y no voto la reforma y estoy votando al otro candidato, al del régimen actual”. Esto puede crear algún tipo de complicaciones internas.

JI – Uno se puede preguntar cómo se paran en la propia campaña política aquellos sectores que respaldan a Tabaré y de repente no les cae demasiado bien el que sea elegido para ser candidato a vicepresidente...

OB – También eso. Además, ¿cómo se hace una campaña electoral? Estoy hablando si los candidatos son fuertes -no quiero decir que Nin Novoa no lo sea pero ahí es muy clara la apuesta a la continuidad, como fue el caso de Pacheco-Bordaberry y Bodaberry-Sapelli-, pero si son fórmulas distintas, cómo se hace la campaña electoral donde hay dos candidatos a presidente y dos candidatos a vicepresidente.

Mientras la candidatura de la reforma se establece por el régimen que la propia reforma establezca y puede establecer incluso un régimen específico ad hoc para esta elección del 2009, la del régimen vigente sí o sí tiene que pasar por lo que establece la actual Constitución que son las elecciones internas del último domingo de junio. Entonces, podemos tener una elección interna que puede ser real, con más de un candidato potente, peleando por la candidatura, y luego qué pasa con la candidatura reeleccionista cuando surgió esta candidatura fuerte de las urnas en el mes de junio.

Genera mucho entrevero político esto de votar por los dos sistemas salvo, repito, que el Frente Amplio se tirara completamente al agua.

JI – Uno piensa también de qué complicado es armar una campaña de esas características para no terminar confundiendo a los propios electores.

OB – Pacheco, que es uno de los ejemplos que tenemos, lo hizo sobre la base de ignorar la fórmula vigente. O sea, sólo sobre la reelección.

Cuando el Colegiado, la elección del 66 es interesante porque no todos los grupos políticos tenían la misma intensidad en el apoyo a la reforma. Hubo algunos que hicieron un énfasis total y absoluto en la fórmula presidencial, el caso Gestido-Pacheco, caso Batlle-Renán, caso Gallinal-Ceballos o Heber-Storace. Pero, por ejemplo, el grupo de Etchegoyen que se llamaba la Alianza en ese momento proclama la fórmula Etchegoyen-Ortiz hacía campaña con Etchegoyen-Ortíz pero también hacía campaña con la lista de sus 6 candidatos al Consejo Nacional de gobierno lo cual era un poco un entrevero. Era menor que esto porque no eran dos fórmulas presidenciales y alguno podría creer que se elegía a la vez un presidente de la República y todo un Consejo Nacional de Gobierno.

Sin duda lo que menos entrevera la candidatura si la fórmula presidencial vigente o expresa una continuidad total o es una fórmula de figuras medias académicas, poco políticas, donde el Frente se juega todas las cartas diciendo: “nosotros vamos sí o sí a la reelección y por lo tanto no llevamos ninguna figura fuerte, ningún político por el régimen vigente”. Si no las posibilidades de complicación, primero técnica de armar la campaña electoral y publicitaria y en segundo lugar la posibilidad de juegos y roces políticos.

Acá en principio lo que es bastante claro es que la pelota está en la cancha del Frente Amplio, el gobierno y la Presidencia de la República. Por lo tanto si pretende ensayar el camino de una Convención Constituyente tiene que moverse este año, vimos el viernes pasado que los plazos son escasos es un régimen muy complicado. Si va a este otro, la decisión puede tomarse en los comienzos del 2009.
 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 23 - 2007