Los caminos hacia la reelección presidencial.
La Convención Constituyente.
Oscar A. Bottinelli. 
Versión no corregida por el expositor

 

EMILIANO COTELO:
Dirigentes del oficialismo han replanteado en las últimas semanas la idea de promover una reforma constitucional que habilite la reelección inmediata del Presidente de la República. Lo nuevo ha sido el lanzamiento de la idea de convocar para ello una Convención Nacional Constituyente.

A propósito de esta iniciativa el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone su análisis de hoy. El título: Los caminos hacia la reelección presidencial. La Convención Constituyente.

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Oscar, da para hablar varios días esto de la posible reforma introduciendo la reelección...

OSCAR A. BOTTINELLI:
Exacto. Primero hay que aclarar que estamos hablando de reelección presidencial inmediata porque Uruguay tiene reelección presidencial con alternancia de un período como mínimo. Ese fue efectivamente el caso reciente de Julio María Sanguinetti. Esto a diferencia de otros países, como fue en Colombia hasta hace poco y como es México, los que el presidente de la República no puede ser reelegido nunca. Es decir que hay no reelección absoluta, no reelección inmediata y reelección como tres grandes esquemas.

En Uruguay la tradición ha sido que nunca existió reelección presidencial inmediata y siempre existió reelección con un mínimo de un período de por medio.

La reelección inmediata requiere una reforma constitucional porque la prohibición es constitucional y en la historia del país hubo dos casos en que se buscó la reelección. Uno fue Gabriel Terra que lo logró mediante una Convención Constituyente previo a un golpe de Estado y el segundo fue el de Jorge Pacheco Areco que no lo logró.

EC – ¿Cuáles son los tres grandes caminos para una reforma constitucional?

OAB – Hay tres grandes caminos, establecidos en la Constitución. El primero es la iniciativa que puede ser ciudadana o puede ser legislativa y concluye en un plebiscito aprobatorio simultáneo con elecciones, fue por ejemplo lo usado para reformar la Constitución recientemente con lo que se llama “la reforma del agua”. Un segundo camino es la ley constitucional con plebiscito de ratificación. Esa ley que requiere dos tercios de cada cámara. Fue, también bastante recientemente, la reforma de 1996 que instauró el balotaje.

Y tercer camino, éste que se ha lanzado de la Convención Nacional Constituyente.

EC – ¿Tenemos antecedentes de Convención Nacional Constituyente?

OAB – Primero el país se funda con una Asamblea General Constituyente y Legislativa instalada en 1828 que da origen a la primera Constitución.

La segunda Constitución fue también mediante una Convención Constituyente: la de 1918. Y la tercera, la “Constitución de Terra” como se dice vulgarmente, también fue producto de una Convención Constituyente, la de 1934.

Luego sí las demás reformas constitucionales fueron por otros mecanismos.

EC – ¿Y cómo es el procedimiento para llegar a una Convención Nacional Constituyente?

OAB – Tenemos varios pasos. Primero, es una iniciativa como si fuera de ley aunque no es el camino de una ley. Puede tomarla cualquier senador, cualquier diputado o el Poder Ejecutivo que presentan un proyecto de reforma.

Esta reforma no va por las cámaras sino por la Asamblea General, como sesión conjunta de ambas cámaras. El proyecto debe aprobarse -no necesariamente el que se presentó-, por mayoría absoluta del total de componentes de la Asamblea General, es decir por 66 votos. Se promulga esta reforma por el presidente de la Asamblea General y el Poder Ejecutivo convoca elecciones de Convención Nacional Constituyente, dentro de los 90 días siguientes.

EC – Claro, hay que elegir a los integrantes de la Convención Nacional Constituyente.

OAB – Este proyecto que aprueba la Asamblea General uno diría que es prácticamente el visto para decir “convóquese a una Constituyente”.

EC – ¿Y cómo se integra una Convención Nacional Constituyente?

OAB – Es un órgano pequeño... Se eligen 260 miembros (risas)

EC - ¡260 miembros!

OAB - Es el número de legisladores lo cual crea el problema de dónde diablos va a funcionar. Son 260 miembros que deben tener un lugar digno, cómodo…

EC – Recordemos que el ámbito de la Cámara de Diputados, que es donde sesiona la Asamblea General, no alcanza...

OAB – No, la Cámara tiene 165 asientos.

Los constituyente son elegidos exactamente por el mismo sistema que los diputados, proporcional integral, lista por departamentos, por lemas.

La Convención tiene competencia abierta. Es decir, el texto de la Constitución dice: “deliberará y resolverá sobre las iniciativas aprobadas para la reforma así como sobre las demás que puedan presentarse ante la Convención”. Por lo tanto lo que aprueba inicialmente la Asamblea General no es demasiado importante, la Convención luego trata lo que se le ocurre.

EC – ¿Y cómo resuelve?

OAB – Decide por mayoría absoluta de componentes, es decir que la aprobación de cualquier proyecto requiere 131 votos. Y luego, una vez que la Convención terminó su labor, se plebiscita. Eso es interesante porque se puede plebiscitar un proyecto o varios, puede plebiscitarse un texto conjunto que es lo que hemos visto habitualmente en los plebiscitos o puede plebiscitarse por parte. Pero no solo esto es voluntad de la mayoría sino que la minoría, un tercio de los convencionales, puede pedir que se dividan los textos, que se plebisciten los textos por separado.

Vamos a poner un ejemplo, de lo que se ha hablado estos días. Se intenta una reforma que establezca la reelección inmediata del presidente por un lado y las reelecciones indefinidas de los intendentes, puesto que los intendentes pueden ser reelegidos inmediatamente por una sola vez. La minoría puede decir: “perfecto, pero esto lo plebiscitamos por separado”. Se vota lo de los presidentes por un lado y lo de los intendentes por otro. Habiendo un tercio va la votación por separado.

EC – ¿Cómo es la cuestión de los plazos?

OAB – Lo que hay es plazos máximos y no mínimos, los mínimos lo dictará la vida, la realidad. El Poder Ejecutivo, dice la Constitución, convocará dentro de los 90 días siguientes a la promulgación por el presidente de la Asamblea General. Ese es un primer plazo máximo. Segundo, se instalará dentro del año de la promulgación de la ley, se está viendo algo con calma.

EC – Una vez que la Asamblea General aprueba la idea de una Asamblea Constituyente, esta tiene un año.

OAB – Un año para instalarse, en el ínterin son las elecciones obviamente.

Luego de que se instaló tiene un año para terminar sus funciones, para expedirse. Y en cuarto lugar no hay plazo para el plebiscito. Una Convención puede terminar y el plebiscito se hace dos años después o se hace en 60 días.

EC – ¿No hay plazo para hacer el plebiscito en el que la ciudadanía define sobre la reforma constitucional que salió de esa Asamblea?

OAB – Sobre la reforma o las reformas, recordemos que este mecanismo, a diferencia de los anteriores, puede ver varias partes de la reforma.

EC – Esos son los plazos máximos. ¿Qué es lo que está indicando la realidad política en este caso?

OAB – Los mínimos, uno diría con un sentido común... Estoy hablando de mínimos “a marcha forzada”, “con viento a favor”. Para la Asamblea General mínimo es de 30 días. Se presenta el proyecto, una mayoría fuerza la convocatoria, va a comisión, va a sala, vota y se promulga. 30 días parece en jet.

En las elecciones, 60 días... En Uruguay se ha hecho convocatorias, quizás no de 60 días pero por lo menos a un plebiscito se ha hecho con 60 días.

La instalación hoy se puede hacer a los 30 días porque la Corte Electoral con las reformas que hubo para posibilitar el balotaje, proclama ya los parlamentarios en una semana: diputados y senadores. Así que puede proclamar los convencionales en una semana y estar en 30 días instalada la Convención.

Uno diría que en un funcionamiento a marcha forzada, con la minoría gritando que se la lleva por delante, en 90 días podría terminar sus funciones. Y lo sensato es convocar un plebiscito a 60 días.

EC – Si sumamos todos estos plazos mínimos, ¿qué obtienes?

OAB – A marcha forzada y con viento a favor, da 255 días. Estamos hablando de ocho meses y medio, si no nos cae ahí por medio una semana de turismo, un verano, que complica los plazos.

EC - ¿Entonces?

OAB – Si analizamos el plazo máximo desde el punto de vista político, no nos olvidemos que tenemos las elecciones internas el 28 de junio del 2009. La Corte Electoral cierra el padrón, hay un período de presentación de listas y que, si por ejemplo la Convención va a tocar el tema del presidente de la República y que si quiere resolverlo antes, naturalmente el plebiscito y la definición de con qué Constitución se va a llegar a las elecciones, tiene que estar terminado mucho antes de que comience la campaña electoral para las internas. Uno diría que el plebiscito sería no más allá de fines de marzo.

Si se piensa que hay verano de por medio, estamos hablando de ocho meses y medio, salteemos enero... el proceso, la Asamblea General, nunca puede empezar como plazo más tardío más allá de mediados de junio del año que viene.

Con elecciones, el plazo máximo que yo le veo, ya con límite de no poder tener imprevistos, setiembre del 2008. Repito: a marcha forzada, viento a favor, sin margen para ningún imponderable.

Esto determina que lo razonable para que haya plazos para imprevistos, para que pueda alargarse algún plazo más allá de la voluntad de lo que impulsan el proceso, tiene que comenzar a más tardar a inicios de agosto de este año y elecciones no más allá de noviembre de este año. Si no, los plazos quedan demasiado ajustados, demasiado forzados. Si los plazos son forzados por una mayoría -otra cosa es que sea un acuerdo, si hay acuerdo probablemente el camino no sea la Constituyente, es más fácil la ley de Reforma Constitucional- una minoría donde fuerzan demasiado puede pegar un griterío muy fuerte.

EC – Entonces, si se quiere ir por este camino y para no andar con imprevistos que compliquen después, habría que poner en marcha esto en agosto.

OAB – A más tardar comienzo de agosto para tener elecciones a fin de noviembre. Mediados de diciembre es el plazo máximo para que en este país se vote.

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EC – Queda claro entonces que si el camino que elige el oficialismo para impulsar la reforma constitucional es el de una Asamblea Constituyente, los plazos están bastante justos, están muy apretados y vamos a tener unos meses muy intensos de debate ahora, al comienzo del año.

OAB – Para que no haya plazos apretados la definición política tiene que tomarse en el primer semestre del año para en julio-agosto estar funcionando.

EC – ¿Otras consideraciones?

OAB – Primero, a las ventajas y los inconvenientes, en general, hay que verlos comparativos en los distintos caminos. Para esto primero tenemos que terminar de ver los tres grandes caminos.

Pero lo que es claro es como una gran ventaja de este camino, más allá de todo lo que vimos como procedimiento complicado, es que se llega a las elecciones con una Constitución definida. No es que haya sorpresas de para qué lado se puede ir. El riesgo para el gobierno es que es una elección “de medio período”, como se llama en las Ciencias Políticas. Es decir una elección a mitad de camino y una elección a mitad de camino puede agarrar bien parado al gobierno y puede agarrarlo mal.

EC – En realidad son dos elecciones: la elección para la Asamblea Constituyente y después el plebiscito.

OAB – Claro, dos votaciones, con lo cual son dos riesgos. El primer gran riesgo es la elección donde votan los partidos. La oposición no tiene nada para perder porque si pierde no cambia mucho la situación que tiene hoy. Pero el oficialismo puede ganar mucho si tiene una victoria arrolladora y tiene mucho más de lo que tiene ahora de representación en la Convención Constituyente respecto del Parlamento. Pero si no llegara a obtener una mayoría absoluta en la Convención es un golpe fenomenal para el gobierno. Uno diría, si tiene mayoría en la Convención y pierde el plebiscito también es un golpe fenomenal.

Es decir, es un camino que de completarse exitosamente despeja el camino con anticipación a las elecciones y se llega a las elecciones con las reglas de juego claras pero le ofrece al gobierno dos riesgos que hay que ver cómo está parado en el momento que hay elecciones y en el momento que hay plebiscito. Generalmente es cuando el gobierno no está en el mejor momento, cuando estamos terminando un tercer año o andando por la mitad del cuarto. En general en los ciclos de gobierno están bien al principio y si les va bien, bien al final. Pero en el medio siempre están peor que en las puntas. Y acá las votaciones serían en ese medio, entonces es una apuesta de gran riesgo.

 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 16 - 2007