La controversia sobre las negociaciones comerciales con Estados Unidos
Oscar A. Bottinelli. 
Versión no corregida por el expositor

EMILIANO COTELO:
Las negociaciones comerciales con Estados Unidos y la polémica al interior del oficialismo se han constituido en el tema principal de la agenda política de estos días. Después de cinco semanas de análisis aportando visiones desde el exterior, el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, regresa a los análisis políticos sobre la realidad nacional. El título que nos propone: “La controversia sobre las negociaciones comerciales con Estados Unidos”.

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Oscar, en realidad habría dos enfoques posibles.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Exacto, hay dos temas de análisis: la negociación sobre el acuerdo comercial con Estados Unidos de América, y los juegos de poder, diferencias de principios, diferencias políticas al interior del oficialismo, tanto del gobierno como del Frente Amplio (FA).

EC - Hoy vas a enfocar el primer tema: la negociación en sí sobre un acuerdo comercial con Estados Unidos.

OAB - Exacto, la negociación en sí con Estados Unidos. En primer lugar –esto es un tema clave–, en este mismo momento se está debatiendo en el Congreso de Colombia el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia y Estados Unidos. ¿Cuál es la diferencia entre ese debate y el de aquí? Aparte de que allá hay un tratado firmado y se sabe, por lo tanto, los efectos del tratado, es que es TLC sí o TLC no con Estados Unidos. El debate en Uruguay es mucho más complicado porque va desde TLC con Estados Unidos sin Mercosur, en un extremo, a Mercosur sin TLC con Estados Unidos en el otro extremo, o cuánto hay de cada cosa, cuánto se combina de acuerdo con Estados Unidos y Mercosur. Hay un planteo diferente, no es sólo optar por sí o no al tratado, sino como un elemento central el tema de la pertenencia o no al Mercosur, cuánto de cada cosa, qué estrategia con relación al Mercosur.

En estos días se ha visto que el pronunciamiento de cuatro de las siete corrientes del Frente, cuatro corrientes que representan más de dos tercios de los legisladores oficialistas, hacen un énfasis particular en la permanencia y en no debilitar la relación en el Mercosur. Y el propio presidente de la República en su famosa alocución en el Consejo de las Américas, en un párrafo muy poco destacado, hace hincapié en la integración regional.

El otro tema tiene que ver con las ventajas y desventajas de un acuerdo con Estados Unidos. Las ventajas y desventajas globales del país pero también están apareciendo por un lado miedos, por ejemplo se habla de propiedad intelectual, que a la gente le suena algo a sí como a creación literaria, la verdad es que hay que hablar de patentes, y el tema más relevante es el de las patentes de medicamentos. Esto demuestra que no hay sólo un tema de izquierda-derecha, de radicalismo-pragmatismo, sino que, por ejemplo, hay sectores industriales preocupados por el tema patentes. Además, está el tema de los monopolios estatales, las compras del Estado.

Por otro lado hay otra área de preocupación con la inversa, las trabas posibles que pueda mantener Estados Unidos, ya que la mayoría de los productos que exporta Uruguay entra dentro de lo que Estados Unidos denomina productos sensibles para su economía. ¿Qué ocurre? Al debate le está faltando algo central, que son las listas concretas, en lo que están trabajando estos equipos rumbo a la reunión de la comisión bilateral Uruguay-Estados Unidos de los días 2 y 3 de octubre, cuáles van a ser los productos que entran ahora, cuáles van a tener un plazo diferido, en qué cantidad es absolutamente libre, cuánto de Uruguay entra a Estados Unidos, en qué plazos va a ser libre. E incluso si va a estar planteado o no el tema subsidios, porque Uruguay tiene una demanda contra Estados Unidos en la Organización Mundial del Comercio porque es perjudicado en el comercio del arroz por los subsidios que Estados Unidos hace a su propia producción del cereal.

Es muy difícil el debate en la forma abstracta como se está realizando hasta que no haya elementos concretos que permitan ver con mucha claridad: el país gana tanto y pierde tanto. Porque siempre se gana y se pierde, el tema es un balance, y además qué sectores ganan y qué sectores pierden, porque siempre hay sectores que ganan y siempre, por más favorable que sea algo, hay sectores que se ven perjudicados, y eso es lo que falta aterrizar para que el debate tenga un nivel menor de abstracción y mayor de concreción.

EC - Tú comentabas que percibías en los discursos y comentarios algunos problemas de comprensión de nuestro sistema político. ¿Por qué?

OAB - Porque hemos visto comentarios sobre las relaciones del presidente y los ministros que dan la impresión de que quienes hablan conciben el sistema uruguayo como un sistema presidencial puro, del tipo del argentino o del de Estados Unidos, y no de la complejidad del nuestro. Y nos interesa ahora manejar algunos elementos de tipo institucional y de tipo político para este primer análisis como un elemento de aclaración y reflexión para la gente.

EC - ¿A qué vamos?

OAB – A lo institucional y primero nos referimos al Poder Ejecutivo. Veamos cuatro cosas.

Primero, el artículo 149 de la Constitución cuando describe al Poder Ejecutivo dice que será ejercido por el presidente de la República actuando con el ministro o ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros. Esto no está en ninguna Constitución presidencialista, acá el ministro, los ministros o el Consejo de Ministros son esenciales para la resolución del Poder Ejecutivo. El ministro no es un secretario del presidente, como lo es en Estados Unidos.

Segundo, el artículo 174 dice que el presidente de la República adjudicará los ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo. Esto quiere decir dos cosas. La primera, que no es correcta esa interpretación, esa frase tan en boga “los ministros son fusibles”. No, la Constitución busca ministros que tengan asegurada una permanencia en el cargo, no que salten a cada cortocircuito. Esa expresión del fusible se oye a cada momento. Y lo segundo es que los ministros, el Consejo de Ministros como conjunto, tienen que expresar un apoyo parlamentario al Poder Ejecutivo, por lo tanto el presidente muchas veces va a encontrarse con ministros que no le gusten mucho pero que necesita para tener esa mayoría parlamentaria.

Tercero, el artículo 160 dice que el Consejo de Ministros se integrará con los titulares de los respectivos ministerios o quienes hagan sus veces, tendrá competencia privativa en todos los actos de gobierno y administración que planteen en su seno el presidente de la República o sus ministros en temas de sus respectivas carteras. Es decir que si un ministro lleva un tema sobre el cual tiene competencia, total o compartida, al Consejo de Ministros, por decisión del ministro pasa a ser del Consejo de Ministros. No se requiere el acuerdo ni la voluntad del presidente.

Y por último dice que el Consejo de Ministros actuará bajo la presidencia del presidente de la República quien tendrá voz en las deliberaciones y voto en las resoluciones que será decisivo para los casos de empate, aun cuando el empate se hubiera producido por efecto de su propio voto. Esto quiere decir que se concibe al Consejo de Ministros como un órgano donde el presidente es uno de 14 miembros que votan todos por igual y que el presidente puede llegar a estar en minoría, puede haber una mayoría de ministros decidiendo contra la opinión del presidente.

Este es el esquema del Poder Ejecutivo de Uruguay que no tiene nada que ver con los esquemas de Argentina o Estados Unidos, donde los ministros son subordinados al presidente y especie de secretarios del presidente, que fue la Constitución uruguaya de 1830.

EC - Todas estas consideraciones son muy pertinentes a la luz de las diferencias que se han dado entre el presidente y el ministro Gargano, e incluso de la decisión del presidente de constituirse en el único vocero en esta materia.

OAB - Yo diría a raíz de muchas cosas que están flotando en este tema –y de paso sirve para muchos otros– sobre cómo es la relación de un presidente de la República con los ministros y cuál es el sentido de los ministros.

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EC - Tú proponías algunas aclaraciones, unas de tipo institucional y otras de tipo político. Empezaste por las de tipo institucional, y en primer lugar mencionaste algunas con respecto al Poder Ejecutivo. ¿Y con respecto al Poder Legislativo?

OAB - En el caso concreto que estamos hablando, que es un tratado comercial, recordemos que el artículo 85, numeral 7º, de la Constitución establece como competencia del Poder Legislativo “aprobar o reprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada cámara, los tratados de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras”.

Esto quiere decir que los tratados internacionales los celebra el Poder Ejecutivo –ya vimos que no es que los celebre el presidente, sino el presidente con los ministros del caso, y en un caso como el TLC son un montón de ministerios que tienen participación– y los aprueba o rechaza el Poder Legislativo.

Es decir, que además de la opinión del presidente y del Consejo de Ministros, un presidente, si no quiere quedar en la escena internacional en falsa escuadra, en el momento de celebrar un tratado internacional tiene que tener asegurado o la presunción de que le responde la mayoría absoluta de los diputados y de los senadores. Es mucho más complejo que un tema de simple resolución presidencial como algunas veces se ha visto en estos días mencionar, como si se dijera “esto lo resuelve el presidente”. Lo resuelve el presidente si tiene la mayoría en el Consejo de Ministros, si no tiene el riesgo de perder la mayoría parlamentaria y tiene por lo menos 16 senadores y 50 diputados que le voten el tratado.

EC - Estas eran aclaraciones de tipo institucional, valían la pena, sin duda, pero tú prometías también aclaraciones de tipo político. ¿Cuáles?

OAB - Porque se puede decir: perfecto, todo eso es lo institucional, pero políticamente el líder es Tabaré Vázquez, él manda. Eso daría para un análisis muy largo sobre el tipo de liderazgo lo que daría para un análisis muy largo. Pero digamos que el liderazgo de Tabaré no es como el que pudo tener Líber Seregni al comienzo del Frente que no era un liderazgo, era una presidencia; el respaldo popular y electoral lo tenía cada uno de los sectores: el Partido Comunista, el Partido Socialista, el Partido Demócrata Cristiano, la 99. Tampoco es el otro extremo, el caso del Partido Nacional, donde por un lado Larrañaga es el presidente del partido pero además es muy claro que hay 410.000 votos del sector liderado por Larrañaga y seis senadores y 21 diputados que responden directamente a Larrañaga, y se sabe cuánto es el peso de Larrañaga, cuánto el de Gallinal, cuánto el del Herrerismo.

Acá hay un juego mezclado de lo que son el voto y el poder del candidato presidencial o líder de la fuerza política y cuál es el peso de cada sector político por sí solo. Por ejemplo, la 609 –para poner un ejemplo que es válido para todas las listas y todas las corrientes–, ¿cuántos votos son de Mujica y el MPP? ¿Cuántos votos son de Tabaré Vázquez? Ese juego entre el peso de los sectores y el peso del líder lleva una tensión, así como no se puede sostener que todos los votos de cada uno de los sectores son sólo de Tabaré Vázquez y nada de Tabaré Vázquez porque muchos de los sectores tienen una historia muy larga y el FA existía mucho antes de que Tabaré Vázquez entrara en política, tampoco se podría sostener que el 100% de los votos de un sector es indiferente a quién haya sido el candidato presidencial y quién sea el líder.

Entonces esa tensión entre lo uno y lo otro es lo que hace muy complejo en el FA –es mucho más simple en los partidos tradicionales– saber cuánto es el poder del líder, “yo soy el líder, decido y ustedes acatan”, y cuánto es el poder de los sectores, por ejemplo de la 609, “señores, nosotros elegimos seis senadores y 20 diputados y se terminó, este es nuestro peso”.

Eso hace que, dejando de lado lo institucional y yendo a lo político, tampoco sea fácil de resolver la tensión entre el juego del líder y el juego de los sectores. En general es válido para todos los sectores, y particularmente complejo es en el caso de la 90, del Partido Socialista, sector que tiene una relación particular con Tabaré Vázquez, ya que él es afiliado y fue miembro del Comité Central del Partido Socialista.

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EC - De hecho ha quedado anunciado el tema de la semana que viene.

OAB - Exactamente, la segunda parte de este análisis: los juegos de poder –entendiendo por juegos de poder diferencias políticas, de principios, de programa– que se dan al interior del oficialismo, entendido como el gobierno y como el FA.

 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
agosto 18 - 2006