El sacudón de la reforma tributaria
Oscar A. Bottinelli.
Versión no corregida por el expositor

EMILIANO COTELO:
El pasado lunes el ministro de Economía, Danilo Astori, presentó los lineamientos generales de uno de los pilares del programa de gobierno del Frente Amplio, la reforma tributaria y, en particular, el Impuesto a la Renta a las Personas Físicas, que es, quizás, el capítulo “vedette” de esta iniciativa. A lo largo de la semana aquí En Perspectiva hemos tenido la palabra del propio ministro, opiniones de dirigentes políticos y de técnicos y debate en la Tertulia. Ahora el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, analiza el tema desde el ángulo político. El título que nos propone: “El sacudón de la reforma tributaria”.

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Oscar, este es un cambio con respecto al cronograma anunciado.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Como siempre que uno anuncia con anticipación lo que va a decir, lo tiene que postergar. Habíamos hablado del triunfo del Frente Amplio y habíamos anunciado el triunfo del frenteamplismo, que queda para la próxima, esperemos.

EC – Empecemos con el tema que yo anunciaba.

OAB – El Frente Amplio viene anunciando desde hace mucho tiempo –fue un eje central en la campaña de 1999– el concepto de necesidad de introducir o reintroducir el Impuesto a la Renta, en general fue manejado así. El discurso programático en esta elección, la de 2004, fue muy vago, en contraposición a lo que ocurrió en 1999, que fue muy preciso, precisión que le resultó –por lo menos según algunos indicadores– muy negativa desde el punto de vista de la captación de votos en el último tramo, que fue el balotaje.

EC – Por lo menos fue clarísimo que el doctor Jorge Batlle, que terminó triunfando, hizo del tema impuesto a la renta su caballito de batalla en contra de Vázquez.

OAB – Exacto, y se notó que a algunos indecisos ese tema los volcó en contra de Vázquez. En 2004 el tema fue jugado con un criterio muy abstracto, sin precisiones, que fue en lo que se había enredado en la elección anterior. Desde el punto de vista programático el Frente se manejó mucho como si se introdujera el Impuesto a la Renta, como si en Uruguay no existiera ese impuesto, cuando existía impuesto a la renta en el agro y en industria y comercio, pero la percepción era que ahora iba a pagarse sobre la renta.

El otro tema que detectamos durante la campaña electoral fue que por renta se entendían distintas cosas, se armó una discusión técnica distinguiendo rentas de ingresos. En principio la palabra renta tiene que ver con los ingresos de la persona, ingresos totales e ingresos con alguna deducción, pero con todos los ingresos, en general independientemente de la fuente, que puede ser el trabajo, puede ser el capital, puede ser combinación de las dos cosas. Sin embargo hemos visto que desde el punto de vista popular cuando se habla de impuesto a la renta en general hay dos conceptos, uno que deriva de esa cosa tan común, “fulano vive de rentas”, que no quiere decir que fulano trabaja mucho sino que tiene algún capital en algún lado –propiedades, dinero en algún lado, lo que podemos llamar colocaciones, depósitos bancarios, acciones, algún pozo de petróleo aparece en las historietas– que le produce la renta de la que vive, y otro concepto que refiere a cuando se gana mucho y la renta es todo aquello que al individuo le sobra después de haber cubierto todas las necesidades básicas y no básicas. En general en el imaginario popular introducir el Impuesto a la Renta está muy asociado a cobrarles a aquellos que no trabajan y que viven de un capital o a los que ganan demasiado.

EC – Yendo al análisis desde el punto de vista político, ¿cuáles son los ejes de esa reforma, de estas bases de reforma?

OAB – No olvidemos que el punto de vista político tiene mucho que ver con cómo lo recibe la opinión pública y qué concepto tiene de renta cuando va a procesar los anuncios. Un problema que hay es que todavía estamos en anuncios muy parciales, hubo mucho desequilibrio en el detallismo, en la precisión de los anuncios.

EC – Algunos temas aparecen muy especificados y otros en términos bastante vagos.

OAB – El Impuesto a la Renta a las Personas Físicas aparece muy detallado, con dudas pero muy detallado, mientras que hay toda otra área de impuestos, ya sea el impuesto al valor agregado, como el impuesto a la renta empresarial, que deja muchas dudas. Lo fundamental es que el gobierno trabaja desde su ángulo con el concepto de equidad y progresividad.

Ahí apareció otra palabra, se dice que esto no es “progresivo” sino “progresional”, pero idiomáticamente no existe el concepto “progresional”. La diferencia sería que si hablamos de progresividad cada tramo lleva todo el sueldo a un porcentaje determinado –que es la forma como se aplica y se ha aplicado el Impuesto a las Retribuciones Personales, sobre todo cuando tenía muchos escalones–, y si hablamos de progresionalidad cada tramo del sueldo tiene un porcentaje determinado o una exoneración y el porcentaje final es producto de la cantidad de tramos que están comprendidos dentro de un sueldo. Pero técnica e idiomáticamente es un concepto de progresividad.

Lo segundo es que, a diferencia de lo que ocurre en el sistema imperante hasta ahora, en el que no existe un impuesto al capital puro, es decir, a lo que la gente normalmente llama “vivir de rentas”, ahora se impone en un sistema especial el impuesto a la renta que deriva del capital puro, ya sea tener dinero en el banco que produce intereses, ya sea la ganancia de renta que producen los inmuebles, vale decir los arrendamientos, se reintroduce el impuesto a la renta de la persona física, sobre todo de la que no deriva de realizar una actividad empresarial con combinación de capital y trabajo. Hasta ahora tenemos el IRP, que es un impuesto al ingreso producto del trabajo, pero si el individuo lo recibe por cuenta propia, como empresa unipersonal, como profesional, y no hay combinación de capital y trabajo sino sólo trabajo, está exento de impuestos, y aquí hay un cambio, ya que el servicio personal pasa a tener impuesto, igual que el trabajo con relación de dependencia.

El otro eje de la reforma es que –a la vez que a la renta del trabajo se le pone impuestos altos y progresivos y que los que estaban exentos dejan de estarlo– la renta de la empresa propiamente dicha, que combina capital y trabajo, tiene una baja en los impuestos.

Estos son los ejes principales de esta reforma.

EC – Tratando de hacer resúmenes, ¿cómo has notado que se agrupan las principales dudas? Nosotros tenemos nuestra propia experiencia aquí a partir de las consultas de los oyentes. ¿Qué es lo que tú has recogido?

OAB – No vamos a hacer un catálogo de dudas –es impresionante la cantidad de dudas que hay, ustedes han recogido y puesto al aire muchísimas–, sino que las vamos a clasificar.

Hay dudas que han salido poco en los medios de comunicación, de las cuales nosotros hemos recibido muchas, por ejemplo dudas sobre qué pasa con la tributación de las pequeñas y medianas empresas con respecto a las cuales se dijo en forma abstracta o genérica que van a tener un régimen de impuesto a la renta diferente en el cálculo o en la aplicación. No se sabe si va a ser el sistema actual con un cambio en la tasa, como para todas las empresas, o si va a haber un cambio mayor, además del cambio conocido, que es que el llamado Impuesto a las Pequeñas Empresas desaparece y se sustituye por el Impuesto a la Renta.

Segundo, qué pasa con la actividad unipersonal, ya sea los profesionales como empresas, ya sea los servicios personales, cuándo pueden tributar como empresas, cuándo pueden tributar como personas físicas, y si es absolutamente voluntario, si es de ida y vuelta, si se puede optar por uno y después por otro, si la opción es única y definitiva, en fin.

Tercero, el eje de duda importantísimo, que yo diría que estuvo 24 horas en silencio hasta que apareció la pregunta de Javier de Haedo en la Tertulia.

EC – En la Tertulia del martes, cuando estaba el ministro Astori.

OAB – Hasta ahora se venía manejando que la reforma de la salud se iba a financiar con el Impuesto a la Renta, lo que determinaba que la gente iba a pagar la salud de acuerdo a lo que ganara. Y viene lo que pareció una sorpresa en función de lo que se esperaba: que la tributación sobre la salud no está contemplada en este Impuesto a la Renta y que lo que habría –usando palabras de Javier de Haedo– sería un Impuesto a la Renta a las Personas Físicas 2, es decir, tenemos que esperar un segundo Impuesto a la Renta a las Personas Físicas que tenga que ver con la salud. Este tema da para hablar mucho, tenemos versiones de que en el área del Ministerio de Salud Pública se está pensando más que nada en una extensión y ampliación del sistema de tributación de DISSE y, sobre todo, en una cosa diferente de este impuesto –que está muy personalizado, que tiene que ver con lo que gana cada persona– que tiene que ver con ingresos y beneficios globales para el núcleo familiar.

EC - ¿Algo más sobre los capítulos de dudas?

OAB – El tema del aporte patronal. Se está viendo que Uruguay tenía dos conceptos, uno que es el aporte patronal a la seguridad social, el aporte de las empresas directamente sobre el empleo, que fue lo tradicional, cada trabajador según lo que gana tiene un descuento de su salario nominal y la empresa aporta un plus por encima de eso. Luego, con el Cofis, se estableció otro sistema, que existe en el mundo, que consiste en una recaudación indirecta para la seguridad social para no recargar el costo del empleo, el costo del puesto de trabajo. En este caso era un impuesto al consumo vía determinado tipo de consumo, vía Cofis. Acá se eliminaría esto, se pasaría a lo primero, entonces surge como duda por qué este tema, que no es meramente un toqueteo impositivo, no merece una discusión sobre cómo se piensa financiar la seguridad social, porque así como está pendiente la reforma tributaria, también está la reforma de la seguridad social que el Frente Amplio y la izquierda habían planteado como uno de sus objetivos, aunque no había quedado muy claro con cuánto de mantenimiento y cuánto de cambio en el sistema de las AFAP.

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EC – Como el tiempo se nos fue, te propongo hacer un punteo de las objeciones, de las críticas que ha recibido el proyecto desde la oposición.

OAB – Como ejes de oposición vemos lo siguiente.

Primero, si el impuesto a los depósitos y los controles sobre la renta personal pueden llegar a afectar la bancarización, es decir, cuánto la gente se mueve en torno a los bancos y depende de ellos. En particular no se debate pero aparece como un tema lateral que se afecta el secreto bancario sobre la base de que la DGI puede premiar o penalizar el levantamiento o el mantenimiento voluntario del mismo.

Segundo tema, si el impuesto debe ser a los ingresos como vienen, lo que se llama renta bruta, o debe haber deducciones, es decir, yendo más hacia una renta neta. También hay discusiones muy grandes acerca de a qué se le llama renta neta, si se deduce todo lo que gasta una persona o sólo determinado tipo de gastos, como pasa en otros países.

Tercero, si el impuesto debe aplicarse persona por persona, a la pareja o a todo el grupo familiar. Javier de Haedo presentó un estudio que mostraba que tres parejas que ganan exactamente lo mismo, según lo que gane uno y otro integrante pagarían tres volúmenes de impuesto diferentes.

Cuarto, paga el mismo impuesto una persona soltera que una que tenga cinco personas a cargo. Ese es otro eje de discusión o de oposición.

Un quinto eje tiene que ver con que la oposición considera que esto afecta fundamentalmente a la clase media y media acomodada; la más baja no queda afectada por los impuestos y con relación a la más alta hemos visto que a las grandes inversiones, sobre todo las extranjeras, se las declara zonas franca o proyectos de interés nacional, es decir que tienen exenciones impositivas totales o muy amplias, y además tienen acceso a una gran movilidad de capital, pueden moverse en el mundo de una manera a la que no puede acceder el individuo de los niveles medios.

Otra crítica se refiere al impacto real que pueda tener la reducción del IVA del 23 al 21 por ciento, si esa reducción va o no a trasladarse a los precios. En general muchos piensan que los precios finales se van a mantener iguales.

Y por último, si puede estar en peligro la recaudación, porque es claro lo que se deja de percibir por recaudación del IVA y supresión de otros impuestos, pero no es tan claro cuánto se incorpora como recaudación.

EC - ¿Alguna conclusión?

OAB – Las señales que tenemos que ver en el horizonte son básicamente tres. La primera es qué aceptación va a tener esto por la opinión pública en general, la totalidad de la sociedad, de la ciudadanía o del electorado. Segundo, qué impacto y aceptación va a haber por parte del sistema, en el sentido de quienes van a ser afectados directamente por la reforma tributaria, sobre todo en la parte renta; en la parte IVA queda afectada la sociedad, pero los efectos no parecen tan significativos desde el punto de vista del impacto político. Y tercero, es muy interesante ver si esto impacta y de qué manera, si positiva o negativamente, en la opinión de los niveles medio y medio-altos por un lado, y en particular sobre los votantes del Frente Amplio de esos niveles, ya que la gran mayoría votó al Frente Amplio.


 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
noviembre 11 - 2005