Entes autónomos y organismos de contralor
Oscar A. Bottinelli.

EMILIANO COTELO:
Una vez más ha aparecido en el primer nivel de la controversia política el tema de la integración de los entes autónomos y de los llamados organismos de contralor. El politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, se centra hoy en este tema que comprende a los entes autónomos y los servicios descentralizados, la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas.

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Oscar, los entes autónomos y su integración, vamos por ese lado.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Recordemos muy rápidamente, en noviembre-diciembre el gobierno electo invita al Partido Nacional, al Partido Colorado y al Partido Independiente a participar en los entes autónomos o, mejor dicho, a participar en el gobierno, lo que luego se concreta en ofertas muy claras al Partido Nacional y al Partido Colorado en entes autónomos y servicios descentralizados. Esto fracasa primero con el Partido Colorado cuando el gobierno dice que para el Codicen van cuatro para el oficialismo y deja un solo cargo para la oposición, lo que dejaba afuera al Partido Colorado, que había marcado que era el único cargo que realmente le interesaba y se retira de los diez cargos en entes autónomos que se adjudicaban.

Sigue la negociación con el Partido Nacional, éste presenta una lista completa con todos los nombres, y el oficialismo dice: sí, pero en el Banco República el gobierno lleva cuatro y el Partido Nacional pierde un cargo. Ahí se rompe la negociación, que termina cuando el presidente de la República en abril desde Zapicán le pone plazo al Partido Nacional hasta el 2 de mayo y el Partido Nacional dice “no nos ponen plazo”, da un portazo y queda en esto. La oposición acusa al gobierno de no querer estar controlado y el gobierno acusa a la oposición de haber recibido una oferta que no tenía por qué haberle hecho, ya que por sí solo podía integrar los entes, y haberse puesto en actitud intransigente. Eso es lo que uno y otro dicen.

EC - Veamos los antecedentes del tema de los entes en la historia política reciente.

OAB - Sí, sobre todo en lo conceptual, porque eso está muchas veces en el imaginario de lo que se discute hoy.

A partir de la Constitución de 1952 quedó marcado el famoso tres y dos para los entes autónomos. Antes de los cinco miembros de los directorios –antes eran todos de cinco, ahora hay algunos de tres– tres eran para la mayoría y dos para la minoría, lo que quería decir tres colorados y dos blancos y tres blancos y dos colorados, en aquella época se leía así.

A partir de que el tres y dos se asoció a determinadas prácticas clientelísticas por las que todo –desde empleos públicos hasta teléfonos– se repartía en tres y dos, que quería decir uno para cada director de cada cinco, en la reforma de 1966 se eliminó esa forma de integración y quedó ésta, que es una forma medio compleja porque requiere 18 de los 21 votos del Senado, lo cual pretende que sea algo más que el partido de gobierno, pero luego, pasados 60 días, la mayoría absoluta por sí sola puede darle la venia al Poder Ejecutivo para nombrar los entes autónomos, lo cual de hecho le permite al oficialismo nombrar por sí solo si quiere.

Así lo hizo Oscar Gestido, que nombró sólo colorados, no le dio participación al Partido Nacional e incluso nombró a título personal a 10 ciudadanos de origen blanco; el Partido Nacional consideró que lo hacía a título personal y les retiró toda investidura parlamentaria.

EC - Es muy interesante ese antecedente. ¿Y cómo se ha operado más recientemente, desde el regreso a la democracia?

OAB - Desde el regreso a la democracia se operó de esta manera. Acá viene el tema de si los gobiernos estuvieron o no controlados. En el período 1985-1990 participaron todos los partidos; al principio no se sabía mucho cuál era el gobierno porque hubo una concertación entre la totalidad de los partidos, más allá de que el gabinete estuvo integrado por el Partido Colorado con figuras blancas no políticas, como Enrique Iglesias, como el ministro de Salud Pública Ugarte. ¿Está la oposición o no? Estaba todo el sistema político.

A partir de Lacalle el oficialismo puro tiene tres cargos y el Partido Colorado dos, con el Frente Amplio y el PGP afuera. Ahí estaba el gobierno y no estaba la oposición propiamente dicha en la medida que el Partido Colorado integraba el gobierno, en lo que se llamó la Coincidencia Nacional, con ministros. Después se fue el Foro; al principio no se fue del todo a la oposición, se fue a una actitud independiente de estar fuera del gobierno pero dar apoyo legislativo en muchos momentos –algo parecido a lo que hizo el Partido Nacional desde fines de 2002 hasta terminar el período de Batlle–. Al principio había blancos y colorados pero no estaba el resto, se puede decir que no había oposición. Entonces cuando se dice que la actual sería la primera vez que la oposición queda afuera -primero está el antecedente de Gestido- pero no, en el gobierno de Lacalle no hubo oposición en los entes autónomos.

Lo mismo pasó en el segundo gobierno de Sanguinetti: había tres colorados y dos blancos o dos colorados y un blanco –cuando eran tres miembros– en todos los entes autónomos y los servicios descentralizados y afines –porque también están las comisiones binacionales y algunas otras–, y la oposición, que era el Frente Amplio, no estaba, en una elección que había sido a tres tercios. Ahí había una coalición de gobierno pactada. Es decir que el gobierno tenía todos los cargos, aunque era un gobierno bipartidario.

En el período de Batlle se repite lo mismo, con una diferencia: la oposición era la primera fuerza del país. Entonces la primera fuerza del país no estuvo en los entes autónomos, la oposición no estuvo en los entes autónomos para controlar.

Cito estos antecedentes porque hay una confusión, al ver que había colorados y blancos, es decir había dos partidos, se decía que había contralor, pero no hay contralor si está todo dentro del paquete de gobierno. Técnicamente la coalición se llevó todos los cargos, y desde ese punto de vista la integración actual, si queda –como parece que va a quedar– sólo con los representantes del Encuentro Progresiste - Frente Amplio, tampoco va a tener representación de la oposición, la última vez que la hubo fue en 1985-1990. El gobierno tiene todos los cargos.

Lo que sí se diferencia es que este gobierno, a diferencia de los otros, no es un gobierno pluripartidario sino monopartidario, eso puede tener el matiz de que es más fácil que haya control dentro del gobierno –no desde la oposición sino dentro del gobierno– entre partidos distintos, donde el presidente de la República comparte el gobierno con otros líderes y otras fuerzas políticas, que en un gobierno monopartidario que tiene un único líder que es el presidente de la República. Hay que establecer el matiz, ésa sería la diferencia, no que la oposición no esté en los entes autónomos.

EC - Son puntualizaciones importantes, valía la pena tenerlas en cuenta.

OAB - En lo que sí tiene razón la oposición es en la integración en cuanto a cantidad. La Constitución establece que los entes autónomos deben tener uno, tres o cinco miembros; un director general o tres o cinco miembros. En este momento Antel y el Banco Central tienen dos miembros, es absolutamente inconstitucional; el Banco República tiene cuatro, es inconstitucional; y UTE tiene tres, cuando la Constitución prevé tres pero la ley dice que UTE tendrá cinco directores. Desde marzo los entes autónomos y los servicios descentralizados están integrados de manera inconstitucional o ilegal, según cual sea el caso, y esto podría dar lugar a la impugnación de alguna decisión por vicio de inconstitucionalidad o de ilegalidad en su integración. Una cosa es que estén integrados por un solo partido y otra que el partido la integre sin respetar lo que marcan la ley o la Constitución.

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EC - Hablemos ahora de los organismos de contralor.

OAB - Vamos a hacer un punteo.

Primero, el término está mal usado, la Corte Electoral no es un organismo de contralor. En Uruguay el Poder Judicial en sentido conceptual tiene tres poderes: el Poder Judicial propiamente dicho, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la justicia electoral. La Corte Electoral es la justicia electoral, no es un organismo de contralor. El organismo de contralor es sólo el Tribunal de Cuentas.

La Corte Electoral tiene cinco miembros, que son denominados neutrales elegidos por dos tercios de la Asamblea General, y el Tribunal de Cuentas tiene siete miembros en total. No está establecido que esto tenga que ver con resultados electorales ni que necesariamente tenga que cambiar con cada cambio de gobierno. Ha sido lo obvio en Uruguay sostener que con cada cambio de gobierno hay que cambiar la Corte y el Tribunal, pero esto no está en ninguna norma jurídica, éste es un dato interesante.

El otro dato interesante es que ha habido integraciones de la Corte Electoral con una duración de más de 10 años y del Tribunal de Cuentas que han llegado a casi 15 años.

EC - Existen esos antecedentes.

OAB - El Tribunal de Cuentas que se nombró en 1954 fue renovado en 1971. Es decir que antecedentes de integraciones de la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas que no se han renovado ha habido muchos en el país.

La Corte Electoral tiene la particularidad de que tiene cuatro miembros más –tiene un total de nueve– y esos sí tienen que ser elegidos por el Parlamento en representación proporcional.

EC - Por un lado hay cinco miembros neutrales, cuya designación requiere dos tercios de la Asamblea General, y después están los miembros partidarios…

OAB - Representantes de partidos, les llama la Constitución.

EC - ¿Qué mayorías demandan ésos?

OAB - Ésos son elegidos por la Asamblea General por un mecanismo de elección donde se adjudican por representación proporcional. Una representación proporcional muy complicada porque votan todos los legisladores, cada uno vota su respectivo lema y empata el último cargo, quedan dos del Frente Amplio y uno del Partido Nacional y exactamente empatado el tercer cociente del Frente con el segundo del Partido Nacional.

Esto daría para todo otro análisis, porque hay que ver los antecedentes, hay que ver lo del tema neutral. Lo que podemos decir es que hasta la interrupción institucional era muy claro que para los neutrales se buscaban figuras que si bien eran tres de origen colorado y dos de origen blanco, o a la inversa, eran figuras sin participación política, y los cuatro partidarios eran personas realmente con representación partidaria. Pero después de la restauración institucional se hizo una bolsa donde se mezclaban los miembros y no había demasiada distinción entre ser neutral y ser partidario, incluso se hacía una bolsa con los nueve de la Corte y los siete del Tribunal y se hacía una regla de tres con los dieciséis miembros. Esto entreveró mucho la cosa. Al punto que en un momento un miembro que era representante partidario cuando se renueva la Corte pasa a ser designado como neutral; en la propuesta del Frente ahora se llegaría a que un nombre que está actuando como representante partidario fuera presidente neutral de la Corte, lo cual implica que se ha cambiado bastante el criterio.

Esto da para un análisis más fuerte, pero importaba marcar: no estamos en una situación excepcional, puede gustarles a unos y a otros no, pero Uruguay ya la ha vivido y en varias oportunidades; y tampoco hay una norma que esté obligando a los cambios de integración de la Corte y el Tribunal porque no tienen un plazo fijado de cinco años.

 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
agosto 5
- 2005