El encuadre exterior de Uruguay
Oscar A. Bottinelli. 

JOSÉ IRAZÁBAL:
En estos días el presidente de la República ha realizado diversos contactos internacionales, como su visita al papa Juan Pablo II y a Angola.

El politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, lo analiza hoy bajo el título: “El encuadre exterior del Uruguay”. Si te parece, comenzamos viendo en general la política exterior en un país pequeño.

ÓSCAR A. BOTTINELLI:
En líneas generales, para un país pequeño como el nuestro, pequeño y lejano, es decir que no está en la ruta del gran comercio mundial, que está en la periferia geográfica del mundo en términos de volumen de comercio, que es muy pequeño como dimensión y por lo tanto carece de un gran mercado externo, su política exterior no es un hecho más. En un país grande una de las dimensiones de la política es la política exterior, pero un país grande puede sustentarse y mucho sin que los hechos exteriores repercutan demasiado.

En el caso uruguayo se puede sostener lo contrario. La acción exterior, la política exterior y la inserción en un esquema internacional son decisivos para todo lo demás. Si un país pequeño como Uruguay quiere atraer inversiones, tiene que ver hacia dónde luego reexportar o exportar la producción de esas inversiones, en qué marco funciona; por lo tanto es tan crucial la política exterior como los elementos de modelo interior –seguridad, seguridad general, calidad de su gente, condiciones naturales, condiciones para las inversiones–, estos son tan importantes como el encuadre exterior o el contexto exterior del país.

En general se puede hablar de dos grandes modelos; cada cual tiene una idea acerca de cuál es el que funciona mejor. Uno es el modelo chileno, que básicamente se considera de apertura genérica, más allá de que tiene acuerdos como los que ha ido logrando con la Unión Europea y Estados Unidos, que le permiten un ingreso privilegiado a los mercados. Chile se basó en producciones muy específicas para las exportaciones, buscando nichos de mercado muy claros y por otro lado con un sentido de apertura genérica hacia afuera y hacia adentro, vale decir que logra exportaciones pero también se penetra con relativa facilidad.

El otro modelo es el de las integraciones regionales, el de los bloques, que generalmente tienden a ser regionales pero no es una condición per se que lo sean. En el caso uruguayo hace ya casi una década y media empezó el proceso del Mercosur; en realidad hace 40, 43 años había empezado un proyecto muy ambicioso, lo que hoy se denomina la Aladi, que primero pretendió ser una asociación de libre comercio de toda América Latina y 20 años atrás se transformó en una asociación latinoamericana de integración, como que a través de este organismo se iba a realizar la integración regional. La Aladi tuvo sus progresos y sus detenciones importantes, y hace 13 años nació el Mercosur, ya con la idea de crear un mercado de los cuatro países del Sur, Uruguay, Argentina, Brasil y Paraguay, con Chile y Bolivia como asociados. Como todos sabemos, el Mercosur ha tenido sus idas y vueltas, cada país tiene su idea acerca de quién es el responsable de su funcionamiento o su mal funcionamiento; en general en Uruguay hay una idea de que los dos países grandes, en particular Brasil, no han tenido una actitud de hacerlo funcionar debidamente.

Aquí hay un tema importante. No podemos olvidar que el origen como país de Uruguay no fue un origen deseado, propio, sino un origen desde el exterior. Hubo ideas de independencia, pero este territorio que luego se llamó República Oriental del Uruguay fue más bien la idea de crear un Estado tapón entre Argentina y Brasil. La historia de Uruguay está ligada a la historia de Argentina y Brasil, lo cual marca un hito geopolítico.

El tema es si para Uruguay el Mercosur es meramente una apuesta a un mercado como podría buscarse en otros lados o si tiene un sentido mucho más profundo que va mucho más allá de lo comercial, más allá de lo económico, y llega a lo político.

Aquí viene una de las primeras interrogantes. Quizás el hecho más destacado de esta presidencia de la República de Jorge Batlle es que se corta lo que fue una línea de continuidad, con matices, pero que Uruguay tuvo a lo largo de las tres presidencias anteriores, que fueron concepciones compartidas por el grueso de la sociedad, que pueden definirse como políticas de Estado, que fue la apuesta casi total al Mercosur.

En general se puede decir que el presidente Batlle ha llevado una línea dentro de la cual lo más sostenido fue el cuestionamiento por un lado de la viabilidad del Mercosur, que es algo que ya muchos se venían preguntando a la luz de las limitaciones prácticas, de los problemas de funcionamiento, de las dificultades para que el comercio se viabilizara, sobre todo un Mercosur que tenía reglas claras de comercio pero no tenía reglas claras económicas; por ejemplo, en 1999 Brasil devalúa y esa devaluación creó un desequilibrio fenomenal que para Uruguay fue un golpe durísimo, del cual le costó mucho tiempo recuperarse. Entra en juego la pregunta de si el Mercosur es o no viable; sobre eso los distintos grupos políticos tenían distintas posturas.

Pero lo que aparece en la presidencia de la República, o en la línea política de este gobierno, es un cuestionamiento distinto, un cuestionamiento a la política misma de integración regional, y la idea de que Uruguay debía buscar otro tipo de alianzas diferentes, fuera de la región. Inicialmente hay un cuestionamiento también a la Unión Europea y la apuesta fue básicamente a caminos que podían ser: un acuerdo directo con Estados Unidos; un acuerdo el conjunto del Nafta –el acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos, Canadá y México–; o la constitución del Alca, es decir la Asociación de Libre Comercio de las Américas, como una zona que comprendiera la totalidad de los países americanos. En general la política oficial del gobierno estuvo hasta hace muy poco tiempo centrada en esto.

Más allá de que este gobierno reveló muchas asintonías, por ejemplo discursos y declaraciones presidenciales muy contrarios al Mercosur y políticas de la cancillería buscando que Uruguay volviera a una política fuertemente mercosuriana y apuntando al Mercosur –esto se vio, las oscilaciones fueron muy fuertes y las contradicciones entre Presidencia y cancillería fueron muy fuertes al comienzo de este año 2003, particularmente en marzo y abril–, el tema es clave, ya que estamos prácticamente al comienzo de la campaña electoral, es clave la definición de Uruguay hacia adelante, es decir cuál es el modelo que tienen los distintos partidos políticos de lo que debe ser el encuadre exterior, esencialmente dónde van a apostar. Si van a apostar al Mercosur o no, qué pasa con el Alca; si van a apostar –lo que fue la política inicial de Uruguay y de Brasil– a ver al Alca como un proceso en el cual entraba el Mercosur como un bloque, como una alianza un poco más light en la cual entraba el Mercosur como una cosa más fuerte y sólida; si se apuesta al Mercosur, con qué velocidad y rapidez, el Mercosur tiene serios problemas de funcionamiento en la integración, en la circulación de la gente, en la libre circulación de los trabajadores, no hay una integración productiva, económica entre empresas que produzcan partes en cada uno de los países, que sean verdaderamente regionales.

El otro tema es si se considera directamente que el Mercosur no es viable, que se quisiera apostar a él pero no se lo considera viable. Y finalmente si se considera que Uruguay debe apostar a otro modelo y a otro tipo de cosas.

JI - ¿Cuánto puede jugar ahí la coyuntura política regional, en cuanto a que tanto las señales desde Brasil como desde Argentina apuntan a un relanzamiento del bloque? Como tú decías, dependerá de quién gane las elecciones dentro de un año y asuma el gobierno.

OAB - El tema tiene varios ángulos. Uno es el ángulo político, que es lo que el gobierno de Brasil y el gobierno de Argentina hagan o proclamen como intenciones; y otro es lo que efectivamente Brasil y Argentina hagan como países. Muchos de los disfuncionamientos del Mercosur no han sido decisiones explícitas de los gobiernos, sino –esto ha ocurrido con Brasil– acciones de autoridades regionales o locales, o de jueces de lugares cercanos a la frontera que bloquean la entrada de un camión de arroz, que ponen problemas con los lácteos; no necesariamente surge todo de una concepción de gobierno.

JI - Supuestamente hay un cronograma de integración a respetar.

OAB - Claro, pero a veces el tema no es tanto cómo se llevan adelante los plazos de los tratados, sino cómo se cumplen. Recordemos lo que pasó con la entrada de bicicletas armadas en Uruguay a Argentina; los tratados no cambiaron, pero las bicicletas no entraban. El problema es: primero, cuál es el real funcionamiento del Mercosur; y segundo, qué apuesta hace Uruguay a eso y qué reaseguros tiene. Porque cuando Brasil apuesta y se equivoca, cambia inmediatamente; es un país muy grande, su economía interna es tremendamente grande, de un peso fenomenal; el exterior importa en determinados casos y en determinadas actividades, y en otros no. En Uruguay el exterior importa para todo, entonces qué reaseguros tiene, cuando Uruguay apuesta a algo, eso funciona.

Por otro lado, hay concepciones político-ideológicas respecto de lo bueno o malo de la integración regional y de buscar otro tipo de acuerdos. Recordemos que la propia izquierda uruguaya, hoy quizás la más ferviente defensora del Mercosur, tuvo en el origen…

JI - …reparos muy fuertes, ¿no?

OAB - Sí, sobre todo hubo sectores que internamente formularon reparos importantes; por lo menos no es esta visión del Mercosur tan fuerte que se registra en la actualidad, que –no hay que hacer interpretaciones ligeras– ya se venía registrando antes del ascenso de Lula al poder, hecho que la reforzó.

En resumen: un tema clave para la campaña electoral y para el año 2005 es cuál es el posicionamiento de los distintos partidos, de los distintos actores políticos, sobre cuál debe ser el encuadre exterior del país, cuál debe ser la política exterior que lleve adelante, particularmente a partir de años como estos, en los que, en parte por lo hecho por el propio país y en parte por lo hecho por sus asociados más naturales, ha sido un poco oscilante el encuadre exterior y en cierto modo se ha retrocedido en cuanto a las certezas que se creía tener en los años 90.
 

 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
octubre 24  - 2003