El uso del recurso de referendo
Oscar A. Bottinelli. 

EMILIANO COTELO:
Todo indica que terminará siendo suficiente el número de firmas en pro de un referendo contra la ley de asociación de Ancap. Mientras tanto, mientras se espera la convocatoria oficial a esa consulta popular, la discusión política se ha centrado en dos aspectos: el tema de fondo de Ancap y el tema de los referendos, de su conveniencia y su utilización. Este último aspecto es el centro del análisis de hoy del politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum. Su título: “El uso del recurso de referendo”.

Empecemos ubicando el instituto del referendo.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Parecería que de los temas referendo y Ancap se va a hablar bastante en los próximos tres o cuatro meses. Tú decías en la introducción que ha surgido una discusión sobre los referendos en sí mismos, sobre su conveniencia, sobre si se los usa o no demasiado, sobre la calidad de ese uso y sobre cuál es el eje de los debates y cómo vota la gente.

En Uruguay hay dos tipos básicos de institutos decisorios de democracia directa: el plebiscito y el referendo, que se distinguen porque el plebiscito es de carácter constitucional y aprobatorio, es decir para aprobar textos constitucionales, mientras que se le llama referendo al instituto –que en su forma es muy parecido o igual al plebiscito– de carácter legal (es decir que se refiere a leyes, no a la Constitución), que tiene carácter abrogatorio, es decir para derogar o anular leyes; la ley finalmente interpretó que el carácter es derogatorio, es decir que las leyes resultan derogadas.

EC - Hay alguna otra diferencia entre ambos.

OAB – Claro: desde el punto de vista político; la que vimos era una distinción jurídica, técnica. Desde el punto de vista político, la diferenciación importante es si este tipo de actos, sean plebiscitos o referendos, está vinculado temporalmente, es decir si ocurren en el mismo momento que las elecciones, como por ejemplo fueron el llamado “plebiscito de los jubilados” o el de los recursos para la educación, o si estamos ante actos independientes, donde el centro de la votación único y exclusivo es ese acto, llámese plebiscito o referendo.

EC - ¿Podemos repasar antecedentes? ¿Cuántas veces el pueblo uruguayo ha ido a consultas de este tipo?

OAB - Los plebiscitos o referendos del tipo puro, es decir desvinculados, fuera de las elecciones, que hubo en el país son los siguientes: los de tipo constitucional que determinaron la aprobación de las reformas de 1918, 1934 y 1952; un referendo municipal –el único que hubo en el país, en Montevideo en 1951– conocido como “el plebiscito del vintén” (porque el boleto aumentaba dos centésimos); y el plebiscito constitucional de 1980, en el período militar. Es decir que tenemos cinco plebiscitos o referendos puros, realizados en un acto independiente de las elecciones, en la etapa anterior al nuevo período institucional que se abrió en el país a partir de 1985.

EC - ¿Y después de esa fecha?

OAB - Después de esa fecha los institutos de democracia directa empiezan a jugar con otra fuerza, entre otras cosas porque empieza a aplicarse contra leyes nacionales el instituto del referendo que se había creado en la reforma constitucional de 1966, que entró en vigencia en 1967.

Tenemos primero dos referendos propiamente dichos, contra leyes, que son el del 16 de abril de 1989, el de la “Ley de caducidad de la pretensión punitiva del Estado” (tan actual en este último tiempo), que fue convocado mediante firmas; y el de 1992, sobre la “Ley de empresas públicas”, tan importante y del cual el ex presidente Lacalle habla permanentemente, que fue hecho por el mecanismo de dos actos de adhesión, una especie de referendo con una doble convocatoria, una primera que fracasó y una segunda que tuvo éxito.

Luego hubo un plebiscito constitucional en agosto de 1994, que se recuerda muy poco, por el que se rechazó una ley que había sido aprobada por los dos tercios de cada Cámara, la llamada “minirreforma”, que introducía una serie de reformas menores a la Constitución.

Es decir que en esta etapa se realizaron tres referendos. Hubo varios referendos fallidos, sobre todo con la ley reglamentaria del instituto en 1989, que creó esa especie de votación a la que le hemos llamado prerreferendo –técnicamente es un acto de adhesión al referendo–. Con ese mecanismo tuvimos dos convocatorias, ambas fracasadas, en 1998: una sobre la ley que creó el nuevo marco regulatorio del sistema eléctrico nacional; y otras dos instancias fracasadas sobre el artículo 29 de la ley de inversiones, que estableció nuevos plazos para la caducidad y la prescripción de los derechos laborales (una de 1998 y otra de principios de 1999). Finalmente, por única vez –porque ya se había modificado la ley reglamentaria del referendo y la vía rápida quedó reducida a una sola convocatoria–, se realizó en febrero de 2001 un referendo contra varios artículos de la Ley de Urgencia Número Uno, relacionada con servicios portuarios, infraestructura ferroviaria, Directorio de Conaprole y otras disposiciones.

EC - Después tuvimos un caso bastante particular: un referendo que no llegó a ser pero que produjo efectos.

OAB - Digamos que fue un “referendo virtual” o, en términos boxísticos, que se perdió por walk over, es decir por abandono. Se había hecho una recolección de firmas (acá hay un dato interesante), a la que en diciembre de 2001 faltaban 200 mil adhesiones; pero vino toda la debacle argentina y en pocos días, al cierre de enero de 2002, cuando fueron presentadas las firmas, se había alcanzado el número suficiente. Fue la primera vez que en Uruguay se recoge en enero un número de firmas superior al que se haya recogido en cualquier mes para cualquier tema. Era un referendo contra la ley de Antel-Ancel que modificaba aspectos del monopolio de Antel y autorizaba la creación de una sociedad anónima en relación a Ancel. A mediados del año 2002 se llegó a la conclusión de que las firmas alcanzaba. La Corte Electoral no se pronunció sobre su validación ni sobre la validez del propio referendo, que iba contra disposiciones presupuestales. Técnicamente, éstas no pueden ser sometidas a referendo; pero hay toda otra discusión sobre qué son y qué no son disposiciones presupuestales; sobre eso hicimos un largo análisis en aquel momento. El Poder Ejecutivo o la coalición de gobierno impulsó la derogación de esa ley; caídas las normas cayó el referendo, por lo tanto no se realizó pero fue una especie de triunfo virtual de la oposición, algo parecido a la elección de Kirchner por el abandono de Menem.

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EC - ¿Qué conclusiones se pueden sacar de este listado de consultas, referendos o plebiscitos que mencionabas?

OAB – Como conclusiones de este primer análisis (vamos a hacer dos, el viernes que viene vamos a ir a qué se debate, qué se vota en los referendos), tenemos que, desde el punto de vista estrictamente cuantitativo, hablando de la etapa actual que empieza después de la restauración institucional, los referendos y plebiscitos autónomos, fuera de las elecciones, fueron tres y hubieran sido cuatro si consideramos el referendo virtual sobre Antel.

En cuanto a los resultados, dos fueron en contra del sistema o del gobierno, el de la “Ley de Empresas Públicas” y el de la “mini reforma” constitucional aprobada por dos tercios de cada Cámara y que la gente votó en contra. Y uno fue a favor, el de la “Ley de Caducidad”, que fue confirmada por el electorado. Si se considera el referendo de Antel el resultado vendría a ser tres a uno en contra del gobierno.

Referendos fracasados hubo claramente tres. No cuento si alguien en algún momento inició alguna recolección de firmas y se quedó; estamos hablando de aquellos para los que se llevó adelante todo un procedimiento que resultó negativo.

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Desde el punto de vista cualitativo, los temas sometidos a referendo no han sido de poca monta: la “Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado”, nada menos que el tema de si se cerraban o no y cómo (el tema se ha reabierto) los hechos emergentes del período militar; la “Ley de Empresas Públicas”, con un particular énfasis en el tema Antel; el tema Antel, que fue motivo del referendo que no se realizó por derogación de la ley; y ahora estaría a punto de convocarse un referendo sobre la asociación de Ancap, que en definitiva es sobre el destino de Ancap. Parece que los temas elegidos también son de un peso sustancial.

¿Cuál es el eje de debate? En definitiva nadie discrepa en que los referendos no han sido demasiados. Hay quienes creen que han sido más de los que fueron en realidad, porque se confunden con los prerreferendos; pero todo el mundo tiene claro que los pocos que hubo son clave, sobre temas muy fuertes. Lo que hay, entonces, son dos concepciones claramente enfrentadas: la que considera que esto afecta a la democracia representativa, que la lesiona porque la representatividad de ese Parlamento que emerge de la elección luego va a ser bombardeada desde la oposición a través del ejercicio de la democracia directa, enfrentando a una con la otra; y por otro lado la de quienes defienden esto instrumento entendiendo que la democracia representativa debe estar controlada por una democracia directa que impida a los representantes ir más allá de lo que la ciudadanía piensa en temas clave, en temas en que se juega el destino del país o temas trascendentes para el país. Este eje del debate no duda de los hechos sino que responde a dos concepciones diferentes sobre cómo debe ejercerse la democracia y cómo debe funcionar el sistema político.

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EC - Con este mismo tema, pero con otro enfoque, nos reencontramos dentro de una semana.

OAB - Exacto. El viernes vamos a seguir con esto, con qué se debate y qué se vota en los referendos.

 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
julio 18  - 2003