Una nueva controversia sobre la Corte Electoral y su confiabilidad
Oscar A. Bottinelli. 

EMILIANO COTELO:
Una vez más la verificación de firmas para la convocatoria a referendo provoca cuestionamientos a la Corte Electoral y un endurecimiento de posiciones entre los partidos tradicionales y la izquierda. A propósito de este tema, de las confianzas y desconfianzas recíprocas, el politólogo Oscar A. Bottinelli nos propone para su análisis de hoy: “Una nueva controversia sobre la Corte Electoral y su confiabilidad”.

¿Por qué estallan estos temas, estas polémicas en los referendos?

OSCAR A. BOTTINELLI:
Vamos a tratar de salir de los episodios concretos, porque cuando estos hechos se repiten, cuando ya llevamos más de una docena de años en que el país vive este tipo de controversias, hay que buscar alguna cosa general.

A título de una recapitulación un poco somera, en primer lugar, cuando en Uruguay se establecen las leyes madre que dan una solidez al sistema electoral y al sistema eleccionario, que permitió pasar prácticamente todo el siglo XX con altísima confiabilidad en las elecciones, aún bajo gobiernos de facto, se observa que la ley de elecciones regula minuciosamente las votaciones, las presentaciones electorales, pero no estaban previstos en aquel momento los plebiscitos, referendos, recolecciones de firmas. Las recolecciones de firmas no están bien reguladas; no hay regulación realmente general que cubra todas las situaciones a priori, que permita –como en las elecciones– decir “Esto está fuera de toda controversia; ya se sabe qué vale, qué no vale”. En este sentido, la Corte Electoral ha ido perfeccionando o ajustando las reglamentaciones; pero muchos de esos ajustes caen en medio de recolecciones de firmas y llevan a quienes promueven los referendos a la idea de que se estaría cambiando las reglas de juego a mitad de la recolección y por lo tanto habitando más invalidaciones de las que ellos consideran correctas.

Hay un segundo tema a tener en cuenta. Hasta ahora en Uruguay hubo muchísimas más recolecciones de firmas para plebiscitos de reformas constitucionales que para referendos y no hubo nunca controversia en materia de plebiscitos de reforma constitucional. Quizás porque una de las cosas que están ocurriendo es que, cuando se promueve un referendo, las firmas presentadas están siempre en el borde de lo justo: un punto porcentual más o menos de anulación es la posibilidad de que exista o no referendo. Si acá sobraran 100 mil firmas el tema desaparecería. El tema adquiere esta fenomenal importancia por el hecho de que los que promueven referendos nunca presentan firmas holgadamente.

En las elecciones actúan primero los actores políticos, los actores partidarios, que parece que están aceptando que ahí es que se baraja y se da de vuelta todo el juego de poder político. Los referendos van a mitad de período, afectan las gestiones de gobierno. Actúan muy fuertemente los actores sociales y hay cambio de estilo: sin duda los estilos con que actúan los actores sociales no son los mismos de los partidarios, más allá de que la izquierda, como en este caso, siempre termina siendo el portavoz político de lo que promueven los actores sociales.

Hay dos temas importantes, uno para cada lado. En general, en una parte de los cuestionamientos a la Corte se ve normalmente cierto desconocimiento del derecho electoral, de la naturaleza del procedimiento electoral, que es esencialmente formalista. Hace un tiempo, un abogado que tiene su oficio en materia administrativa, es su especialidad, había cuestionado a la Corte sosteniendo que el derecho electoral es esencialmente sustantivo, que lo que importa es la voluntad de la persona con independencia de la forma. Esto va en contra de toda la jurisprudencia y todo lo que tiene Uruguay en materia electoral. Aquí hay cierta improvisación sobre qué es el procedimiento electoral.

Del otro lado, la mayoría de la Corte, y uno diría que también de las fuerzas de gobierno, tiene ciertas actitudes que no ayudan a la transparencia. Incluir normas que no son de naturaleza presupuestal en las leyes de Presupuestos y las Rendiciones de Cuentas, normas que no son de los cuatro ítems que según la Constitución necesariamente deben ir en los presupuestos, para utilizar esa inclusión como forma de impedir el referendo. Eso genera a buena parte del país, a cerca de medio país –un poco más, un poco menos– la idea de que no es un método transparente, que se pretende evitar los referendos mediante un recurso cuestionable desde esa óptica.

Por último se está produciendo también una alta partidización de la acción de los funcionarios electorales cuando se trata de referendos. No ocurre lo mismo cuando se trata de inscripción cívica, cuando se trata de elecciones, pero cuando se trata de referendos se ve que los funcionarios actúan con un nivel de partidización que no es propiamente el espíritu que corresponde a la función.

EC - Estas serían algunas razones que observas y que permiten explicar por qué estallan estas polémicas casi cada vez que hay una recolección de firmas.

OAB - No diría cada vez, pero sí cuando son referendos de trascendencia.

Hay otra cosa que quiero marcar especialmente. Se había evitado muchas de estas controversias con el empleo de la llamada vía rápida, es decir la presentación de pocas firmas. Es verdad que ahora se presentó la vía rápida para AFE y ya hay también una controversia, pero es sustantiva, sobre lo que nos acabamos de referir, por la inclusión en leyes de Presupuesto. Pero la vía rápida había evitado el control de firmas porque es muy fácil exceder el mínimo (las firmas requeridas andan en torno a las 50.000), y luego se produce una votación, un prerreferendo –de los cuales ya hubo varios en el país–, en el cual se debe alcanzar el 25 por ciento de concurrencia en un voto unilateral de tipo secreto.

El retorno a la vía lenta, que había desaparecido y se había aplicado solamente con la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, porque era el único método que existía en aquella época, es parte de lo que está en el fondo de que reaparezcan los problemas.

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EC - Creo que también conviene tomar en cuenta el tema de la integración de la Corte Electoral.

OAB - El Encuentro Progresista-Frente Amplio (EP-FA) sostiene que hubo un acuerdo, hace poco más de dos años, que llevaba a la renovación de la Corte Electoral; esa renovación no se ha producido, lo que ha crispado fuertemente a la izquierda, al EP-FA, al que no le gusta lo que está pasando, alimenta su desconfianza.

La integración de la Corte no es fácil de explicar, vamos a mencionar algunos ítems. Primero, la Corte Electoral es un órgano de carácter judicial; en Uruguay la función judicial, lo que se llama el Poder Judicial en el sentido de contenido, está integrado por la justicia ordinaria –el Poder Judicial propiamente dicho–, por otro lado, como otra especie de poder del Estado, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y por otro lado, en materia electoral, la justicia electoral, cuya cabeza es la Corte Electoral.

La Corte Electoral se integra con nueve miembros. Cinco, a los que normalmente se llama neutrales, son elegidos por dos tercios de la Asamblea General entre personas que por su posición en la escena política son garantía de imparcialidad. Los otros cuatro son representantes de los partidos (no delegados, sino representantes), elegidos por la Asamblea General en forma proporcional; antes eran dos para el lema más votado y dos para el menos votado. En la última integración se hizo una cosa medio rara, correspondiendo dos al Partido Colorado (PC) y dos al Partido Nacional (PN), porque esto era el resultado de la elección de 1994, de los dos del PN se designó a uno del FA. Es decir que, desde el punto de vista estrictamente formal, uno de los representantes del FA estaría en la cuota del PN. Aquí empieza a entreverarse el tema.

Otro tema es que no hay una disposición ni constitucional ni legal que diga cuándo hay que designar a la Corte. La tradición en general supone que después de cada elección se renueva, pero ni siquiera puede decirse que haya sido así: hubo una Corte que duró desde 1955 hasta 1963-1964, otra duró desde 1964-1965 hasta 1972... Es decir que no siempre se han renovado después de cada elección. Lo cual también se ha tomado como anomalía, es decir que el reclamo de renovar la Corte después de cada elección es considerado por todos como la tradición más lógica, y lo otro como una anomalía. Pero no hay una norma que regule.

Tampoco se establece proporcionalidad para los nueve cargos. Aquí hay una especie de error en el planteo del EP-FA, ya que la proporcionalidad está referida exclusivamente en la Constitución a los cuatro representantes partidarios. Sin embargo, la tradición política –que se construyó sobre el bipartidismo– es que sumando neutrales y representantes partidarios iban cinco más afines al partido de gobierno y otros cuatro al otro partido. Ahora habrá que reconstruir un criterio para un país tripartidista, esto es lo que no se ha llegado a ajustar. Sin duda no es automática la proporcionalidad, pero lógicamente la integración actual no es un reflejo de la realidad política del país.

EC - Un aspecto que siempre da lugar a discusión es el de los miembros neutrales.

OAB - Hay que tener claro que una cosa es ser elegido como neutral y otra es ser ascético en política; no es lo mismo. Hasta el golpe de Estado había una clara distinción entre el tipo de personas que se elegía para neutrales, el que se elegía para representantes de los partidos y lo que se exigía a cada uno. Los neutrales eran personas que, aun siendo de origen colorado o blanco claro, notorio, sentían que debían actuar con absoluta prescindencia partidaria, y los representantes de los partidos tenían una mayor presencia política. Después esto cambió: se empezó a cuotificar los cargos dividiendo los nueve sin tomar en cuenta con mucha claridad la diferencia entre un neutral y un representante partidario... Gente con mucha actividad político partidaria aparecía en un cargo neutral y después volvía a la actividad política, cosa que no era la tradición anterior. En la distribución de cargos se está hablando ya no de nueve sino de 16, porque se pone en la misma bolsa a la Corte Electoral y al Tribunal de Cuentas. Sobre todo este tema hubo un giro en la posición de la izquierda, que hasta comienzos de los 90 había sostenido la tesis de la neutralidad de los cargos de la Corte y ahora está sosteniendo la mayor partidización apelando a la proporcionalidad de las distintas fuerzas.

También hubo un cambio en la actitud de los representantes de los partidos. Ahora existe una costumbre, particularmente en el PN y en el FA, de que estos representantes estén aproximándose al papel de delegados. Aclaremos: el representante es aquel cuya representación no implica un mandato y no tiene que estar dando cuentas; el delegado es el que rinde cuentas, pide consultas y de alguna manera aparece mandatado. Antes, los representantes de los partidos en la Corte Electoral no iban a las sedes partidarias; ahora la prensa informa que particularmente los del EP-FA y el PN van a sus sedes partidarias, informan y discuten los temas, lo que de alguna manera implica que están transformando esa representación, que es de confianza, en una delegatura, en una especie de mandato. Es otro cambio más.

Todo esto está llevando a que la Corte Electoral esté transformándose, cada vez más, en un órgano más abiertamente político-partidario y mucho menos en un órgano de equidistancia y neutralidad, lo que no es nada bueno desde el punto de vista del sistema electoral.

En general los cuestionamientos, por ahora, están referidos casi exclusivamente o exclusivamente a la parte refrendaria. No hubo cuestionamientos sólidos en los últimos tiempos en materia de resultados electorales. Pero no es bueno llegar a elecciones, mucho más cuando en Uruguay hubo muchas elecciones ajustadas, con este nivel de controversia sobre la confiabilidad nada menos que del árbitro.

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EC - Lo que voy a decir puede sonar un poco audaz, pero ante todas estas discusiones sobre los criterios de integración de la Corte Electoral, ¿no estaría haciendo falta una reforma constitucional que pasara en limpio todo esto?

OAB - Sobre los referendos está haciendo falta una legislación o una reglamentación muy minuciosa, como el procedimiento de las elecciones. Sobre la integración de la Corte Electoral parecería que hoy hay una especie de consenso entre los partidos políticos en cuanto a que los miembros estén altamente partidizados. Mientras sea así no será fácil terminar con los conflictos. Tampoco integrar una Corte con neutrales, porque la Corte Electoral no es un órgano para que se maneje gente que esté muy lejana a la actividad política y tenga un desconocimiento de la praxis política y de la naturaleza del tema. No es fácil resolver el tema.

EC - ¿Cómo se resuelve? ¿Por la vía de una ley alcanza, o sería necesario hacerlo mediante una reforma constitucional?

OAB - Yo diría que se resuelve sin necesidad de norma alguna: basta con criterios políticos. Para mí el criterio no es buscar gente de otro planeta. Muchas veces pueden ser las mismas personas, sobre todo porque varios miembros de la Corte, más de la mitad, son gente relativamente especializada en el tema. No es lo mismo que una persona de origen colorado, blanco o frenteamplista sea votada por todos los partidos como neutral, diciéndole “Tú eres de origen colorado pero te votamos porque nos das garantías a todos”, que distribuir en una regla de tres y decir “A este lo puso el PC, a este el PN y a este el FA”. Ese individuo, por la forma en que es elegido, seleccionado para luego ser designado, está más sujeto a una presión partidaria que si es elegido de esta otra manera, donde estaría más sujeto a la presión de la neutralidad porque cada uno de los partidos, independientemente de su origen político, le dijo “Confiamos en tu neutralidad”. Para mí es un tema de método político en la forma de designación de la Corte, ni siquiera es un problema de nombres. Es un problema de formas esencialmente.

 

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 28 - 2003