El debate sobre el papel del Estado
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 

EMILIANO COTELO:
La coalición de gobierno ha emprendido una dura campaña para reducir el gasto del Estado en varios cientos de millones de dólares. Por otro lado, está en proceso la convocatoria a un referéndum sobre Antel y se inicia una recolección de firmas para otro referéndum sobre Ancap. El politólogo Oscar Botinelli, director de Fáctum nos propone hoy, entonces, relacionar estos temas.

Es un debate ya largo, a esta altura.

OSCAR A BOTTINELLI:
Normalmente ocurre que en un país hay dos o tres niveles de temas. Uno es el de esta semana sobre la renuncia del ministro de Salud Pública, que impacta y genera una serie de hechos políticos, más dudas, inquietudes, etcétera. Otro, como durante todo el verano, son las medidas que debe tomar el país en principio para cierto giro económico para afrontar una situación crítica, un embate desde el exterior, con lo que viene este ajuste fiscal, etcétera. Y luego están aquellos temas que se puede decir que son los más profundos, los más permanentes, que atraviesan incluso los períodos de gobierno. Sobre esto tenemos tanto el papel del Estado como la apertura de la economía que están relacionados; no necesariamente porque en lo que se resuelva para uno haya que resolverlo para el otro, sino porque en general quienes adoptan una posición en un tema también la adoptan en el otro. Y el papel del Estado fue el tema central de la campaña electoral de 1989. Esto nos marca que, desde entonces con mayor o menos impacto, siendo o no el titular de la semana o el tema que concentre el trimestre, está permanentemente en el debate público.

EC - A su vez, dentro de ese debate, las empresas públicas tienen un protagonismo especial.

OB - En Uruguay, cuando se habla del papel del Estado y el papel del mercado, es relevante el papel de las empresas públicas que son las empresas más importantes del país. La que tiene el monopolio energético, la que tiene o que tenía una altísima participación en las comunicaciones, y la que tiene el monopolio en materia de combustibles.

Ahora bien: este es un año muy especial en todo esto, ya que tenemos los dos referéndums por delante. En teoría, las dos posiciones que puede haber, en una presentación muy reduccionista, son por un lado que existan empresas estatales o no. De alguna manera, Argentina caminó por esa vía: empresas privadas, o de capital mayoritariamente privado con participación estatal minoritaria. Fue la solución que comenzó a abrir el gobierno de Lacalle, que solamente se instrumentó en el caso de Pluna, y que se ha abandonado como propuesta en cuanto al camino de las grandes empresas estatales.

Otra posibilidad es que esas empresas, siendo del Estado, admitan participación privada minoritaria. Es lo que habilitó la ley sobre Ancel, la ley de presupuesto que está en cuestionamiento; más allá de que después haya o no voluntad de llevarla a delante, pero en principio habilita esta posibilidad.

Y por último, el esquema actual de empresas 100% estatales.

Esto, además, se combina con otro eje. Uno es el de la propiedad de las empresas y el otro es que, si la empresa tiene un monopolio total (también puede haber un monopolio total en empresas privadas, no es necesariamente en empresas estatales), puede haber una especie de posición dominante, con competencia accesoria. De alguna manera, Ancap siempre tuvo el monopolio del combustible pero no lo tuvo en materia de cemento portland, que era un ramo accesorio. Puede ser una competencia dominante y un monopolio accesorio, que es el camino al que va Antel, donde le queda la competencia en cada vez mas áreas, sobre todo con la incorporación de llamadas internacionales, mientras que el monopolio, según esta propia ley cuestionada por el referéndum, queda reducido a la telefonía básica.

Por otro lado, el esquema de competencia total: las empresas del Estado pueden existir pero ninguna de ellas tiene derecho a monopolio, y todas actúan en régimen de competencia.

EC - Dentro de este capítulo del debate, el papel de las empresas públicas que recién mencionabas, justamente Antel y Ancel, son ejemplos típicos.

OB - Antel y Ancel son ejemplos típicos. Por un lado, Antel seguiría siendo 100% estatal, pero, si se sigue aplicando la ley, Ancel pasaría a ser una empresa privada de capital 100% estatal, con la posibilidad de tener una participación de hasta el 40% de capital privado. Es decir que en la propiedad se abren dos caminos.

Y en cuanto a Ancap, el tema es muy complicado a raíz de esta asociación estratégica, donde el Estado conserva una serie de propiedades indiscutidas, por ejemplo la del sello Ancap, y por otro lado hay una asociación estratégica, que es la que durante un período largo opera la refinería y el sello Ancap. En parte es una empresa mixta, y otra una asociación estratégica.

EC - Hablemos ahora del otro capítulo en este largo debate, el ahorro de gastos del Estado

OB - El ahorro de los gastos del Estado (estamos hablando fundamentalmente de este shock que se produce en el verano), comienza como una discusión de tesorería: cuánto tenemos que ahorrar por el déficit que tenemos: cuánto y cómo se recorta. Y también cuánto aumenta esta recaudación por vía impositiva.

Sin embargo, en las últimas semanas, empieza a asociarse el tema del ahorro de los gastos del Estado con el tema del papel del Estado, tanto por quienes han promovido y defendido este conjunto de ahorros como por quienes empiezan a cuestionarlos. Por un lado, existe la visión que podemos llamar del "buen padre de familia": "Aquí se ajusta el gasto a los ingresos", pero empieza a discutirse también cuáles son las consecuencias de la reducción de gastos. Una cosa es si se gasta mas o menos en cuanto al equilibrio fiscal, y otra es dónde se hace el recorte, cómo repercute en que el Estado cumpla o no determinadas funciones, y cómo repercute además sobre la actividad privada, sobre la actividad económica y los puestos de empleo. Por ejemplo, la discusión que se ha abierto en torno a los recortes que afectan a la construcción, ya sea en obra pública o en viviendas.

Ahora bien, en estas opciones, las posibilidades no son solamente del tipo presupuestal, "Acá corto más o acá menos". Hay medidas que tienen que ver con los impactos inmediatos del recorte, que es lo que se está discutiendo ahora en relación a la construcción, y hay otras que tienen que ver con algo más de fondo: con el papel del Estado. "Recorto en todas aquellas áreas de donde quiero que el Estado se retire y se reduzca su papel", y esto está siendo presentado como algo positivo por algunos impulsores de los recortes del Estado. Es una especie de ir "desestatizando" o privatizando por una vía más novedosa que es la vía presupuestal del recorte del gasto. Y lo están viendo quienes están cuestionando toda reducción del papel del Estado: consideran como negativo y como peligro que se use la vía administrativa y de reducción del gasto para disminuir el papel del Estado en muchas áreas. En otras palabras, que en un par de años se achique el Estado, no solamente en términos de dinero o en términos de caja sino en términos de papel activo, mediante actividades en las cuales dejar de cumplir, empieza a retirarse y/o promueve o deja el vacío para que sea llenado por la actividad privada.

EC - Para terminar, algo en torno a los alineamientos políticos. Por lo menos, una pincelada.

OB - La pincelada es que después de aquella gran discusión en el Uruguay del año 1992 y siguientes, se ha ido confundiendo un poco cuál es exactamente el papel de los partidos políticos. Si bien hay una posición global del Encuentro Progresista - Frente Amplio, hay un muy fuerte matizamiento interior en cuanto a una mayor o menor aceptación de la competencia y de la actividad privada, partiendo toda una visión que podemos llamar fuertemente estatista.

En los partidos tradicionales, tomando como puntales a la Lista 15 y el Herrerismo, hay una posición fuertemente liberal de participación del mercado, de reducción del Estado.

Y es una cierta incógnita el Foro Batllista, que adoptó una actitud bastante fuerte tanto en el referéndum del 92 como en el gobierno de Sanguinetti, defendiendo cierta presencia del Estado combinada con una apertura del mercado, y que en estos últimos dos años manifiesta cierto silencio sobre esta discusión.

En Uruguay ¿van a quedar definitivamente conformados dos grandes bloques, uno muy partidario del Estado y otro muy partidario de su muy fuerte achicamiento y de un mayor papel de la actividad privada? ¿O va a quedar un "degradé" que atreviese incluso la frontera de los lemas?

Esto es un poco lo que va a despuntarse cuando adquiera mas visibilidad la campaña sobre los referéndums.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
marzo 8 - 2002