Efectos de una reducción del número de parlamentarios
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 

EMILIANO COTELO:
Al comienzo de esta semana, el presidente del Directorio del Partido Nacional, Luis Alberto Lacalle, sorprendió con una propuesta de reforma constitucional que en uno de sus aspectos clave supone reducir en un tercio el número de senadores y diputados. Hace pocos días una propuesta similar había sido formulada por el diputado por Canelones Julio Lara, del sector Alianza Nacional.

Esas propuestas son el disparador del análisis político que nos propone hoy el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, quien es además catedrático de Sistemas Electorales y Régimen Electoral Nacional en la Universidad de la República. El título: "Los efectos de una reducción del número de parlamentarios".

Comencemos viendo el aspecto costo de esta reforma propuesta.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Cualquier mínima modificación del presupuesto del Poder Legislativo tiene mucho más impacto desde el punto de vista costo que esta reforma. Esta reforma incide en un 2%, 3% del presupuesto del Poder Legislativo, lo cual es mínimo.

EC - Está claro. No es lineal la reducción del presupuesto del Parlamento con la reducción que se produciría en la cantidad de integrantes.

OAB - Además, analizado en términos constantes, el presupuesto del Poder Legislativo ha sido la cuarta parte del actual, teniendo la Cámara de Diputados en algún momento 123 miembros. No hay ninguna relación entre una cosa y la otra.

En cambio sí es importante tener en cuenta que toda reforma genera efectos muy importantes en otros aspectos. El sistema electoral uruguayo es altamente complejo: es una ingeniería de las que ya casi están desapareciendo de la relojería de más alta precisión. Cualquier pieza que se toque cambia todos los efectos del sistema. En, general las enmiendas que hubo hasta 1966, en un sentido unas y en otro otras, respetaron la lógica del sistema. En 1996, en la reforma constitucional, ya hubo un toqueteo que dejó que el sistema produzca efectos que nadie previó, fue desprolija, incluso hay varias cosas a las que se interpreta forzadamente porque el sistema llevó a algunos problemas de funcionamiento. Hay que tener en cuenta que son todas partes interrelacionadas, que no se puede tocar una sin mirar si funciona o no y cuáles son los efectos.

Uno nota cierta obsesión por retocar el sistema electoral, sin partir de lo primero: qué se busca con ello. Uno dice: "Quiero menos diputados". Pero ¿para qué? ¿Para que haya menos representación política? Es una idea. ¿Para que sea más rápido el funcionamiento, haya menos debate y sea más un órgano de contralor? Puede ser otra idea. Hay que debatir el fondo del asunto y no la solución: ésta tiene que salir como consecuencia de un debate.

EC - Otro elemento que se ha manejado es la proporción entre cantidad de parlamentarios y población.

OAB - Eso es lo que se llama la clave de representación. En el mundo los parlamentos pueden estar representados en función de la población o del número de votantes. No olvidemos que la relación entre votantes - población en Uruguay es muchísimo más alta que en Brasil, porque hay más población adulta y menos población joven. Pero aún tomando en cuenta la población, da para el argumento que se quiera. Tomemos el ejemplo de la India: si mantenemos la relación de ese país necesitamos un diputado y medio y medio senador: dos legisladores. Si tomamos el ejemplo de Liechtenstein, tendremos entre 2.000 y 2.100 legisladores. Toda reforma que se haga se ajusta a los parámetros mundiales, siempre que no haya menos de dos ni más de 2.100 legisladores.

EC - Vamos ahora a los efectos que se producirían sobre el sistema.

OAB - Tengamos en cuenta que una reducción del número de parlamentarios afecta la proporcionalidad. Hay un principio que es el siguiente: un sistema proporcional es tanto más proporcional cuanto mayor sea el número de bancas. Es un tema matemático: si uno adjudica cinco bancas tiene muy serias distorsiones matemáticas; cinco bancas se adjudican en las juntas electorales. Si tiene 99 bancas prácticamente el 1% es una banca, es de los ajustes más exactos. Cuando se baja a 66 diputados, como se pretende, o a 20 en el caso del Senado, la proporcionalidad es mucho menor. Por lo tanto, la discusión es si se quiere o no una mayor proporcionalidad.

El segundo elemento relacionado con este es que, al haber menos bancas, es más alta la barrera para ingresar al Parlamento para los partidos o para los sectores dentro de los partidos. Si globalmente se puede decir que hoy se obtiene un diputado con un 1%, de los votos de todo el país, se va a necesitar un 1,5%; un pequeño partido tiene que tener un piso más alto para acceder al Parlamento. Al Senado se pasa de poco más de 3% a prácticamente 5% para ingresar. Si el Senado se reduce de 30 a 20, Michelini estaría ingresando apenas por unos pocos, mientras que en el actual sistema ingresa holgadamente.

EC - Ese es un dato interesante en cuanto al tipo de consecuencias. ¿Cómo seguimos?

OAB - En Uruguay el Senado es proporcional desde 1942. En todas las legislaturas ha habido algún senador de un partido que no fuera blanco ni colorado. Si el Senado hubiera sido de 20, antes de la aparición del Frente Amplio solamente hubiera habido tres senadores fuera de los partidos tradicionales: un cívico en 1946 y un comunista en 1946 y en 1966. O sea que hubiera sido un Senado solamente blanco y colorado. Esta es una demostración de efectos fuertes que genera el sistema.

EC - Vamos a los efectos territoriales y político - territoriales en Diputados.

OAB - Primero tenemos que ver las grandes líneas de cómo se adjudican las bancas de diputados. Se tiene en cuenta varios elementos y principios muy complejos relacionados. La proporcionalidad pura, la más exacta posible, a escala nacional de los partidos, es decir que la Cámara de Diputados refleja la proporción de los votos que los partidos tienen en todo el país. Es una representación de proporcionalidad nacional.

Segundo, hay una proporcionalidad entre los departamentos que es imperfecta, porque se le asegura un mínimo de dos bancas a cada departamento. Con una proporcionalidad pura, Flores no tendría ninguna y un montón de departamentos una sola. Pero se busca que a partir de ahí lo demás sea proporcional entre los departamentos.

Tercero, se busca una relativa proporcionalidad dentro de los departamentos, lo que realmente sólo se cumple en Montevideo y con mucha distorsión en Canelones, por el número de bancas. Cuando hay dos, tres o cuatro bancas, ya no se puede hablar de proporcionalidad.

Cuarto, después viene toda una ingeniería muy complicada, que es combinar todos estos elementos: proporcionalidad dentro del departamento, proporcionalidad a escala nacional y proporcionalidad entre los departamentos. Este es el puzzle llamado tercer escrutinio, que en Uruguay hay muy poca gente que sabe hacer y sobre todo muy poca gente que entiende sus principios lógicos.

EC - ¿Entonces?

OAB - Vamos a ver qué pasa con esta reforma. Existe una posibilidad que es mantener el mínimo de dos por departamento.

EC - Cuando entrevistábamos al doctor Lacalle esta semana, yo le hacía esa pregunta y él confirmaba que se mantendría el mínimo de dos por departamento.

OAB - En la propuesta de Lara también. Esto tiene un efecto en la proporción territorial entre el país metropolitano -Montevideo y Canelones- y el resto del país. Hoy, Montevideo más Canelones representan el 57,6% de las bancas, y el interior el 42,4%. Con la propuesta, Montevideo más Canelones dejan de tener la mayoría de la Cámara, tienen 48,5% contra un 51,5% del interior. Es un tema que se puede discutir mucho. España tiene una gran desproporción: las provincias menos pobladas están sobrerrepresentadas y las más pobladas, como Madrid y Barcelona, están subrepresentadas. Es una decisión que debe discutirse políticamente. Esto tiene como efecto subrepresentar a Montevideo y Canelones y sobrerrepresentar al conjunto del interior del país.

¿Qué pasa con el resto? Se puede mantener el mínimo de dos, pero para eliminar complicaciones se elimina la adjudicación nacional.

EC - ¿O sea?

OAB - Adjudiquemos las bancas de acuerdo al resultado departamento por departamento, sin importar lo que pase en el resto del país. ¿Qué ocurre? Si a Montevideo y Canelones se les reduce las bancas prácticamente a la mitad, y en el interior van dos bancas -una para el primero y otra para el segundo, ésa es la norma en este país, es raro que uno se lleve las dos-, se produce una subrepresentación del que tenga los votos concentrados en Montevideo y Canelones y una mayor representación del que los tenga en el interior. Resultado: en la elección pasada el Partido Colorado hubiera tenido 27 diputados, el Frente Amplio 22, el Partido Nacional 16 y el Nuevo Espacio 1. Esto no lo ha propuesto nadie, lo estoy manejando como hipótesis. Sería un gran terremoto político, sería inviable que una reforma de este tipo caminara en este país, y además sería contradictorio con un Senado que sí tendría proporcionalidad nacional y con la existencia de referendos contra las leyes, porque si hay una mayoría del país que es minoría en el Parlamento, impugnaría todas las leyes que no representaran su pensamiento, porque habría un desajuste entre la composición del Parlamento y la del electorado. Esto no ha sido propuesto, pero cuando uno maneja todas las hipótesis tiene que ver todos los cambios que se pueden producir.

Veamos lo propuesto, o los ajustes a lo propuesto: mantener la adjudicación nacional y reducir las bancas a 66. Nos quedan dos caminos: bajar a uno el mínimo de cada departamento, o mantenerlo en dos. Vayamos a uno, que no fue propuesto, pero con una cámara de 66 diputados, de 19 departamentos, con la fenomenal desproporción de población que hay en Uruguay es muy difícil hacer una combinación. Tenemos departamentos con menos de 20.000 votantes, como Flores, y otros con casi 1 millón, como Montevideo. No da mucho para hacer un ajuste si uno empieza a dar un piso muy alto a todos los departamentos y un techo muy bajo del total de bancas a distribuir.

Si se adjudica una banca como mínimo por departamento, el resultado no cambia entre los partidos, porque esto se ajusta a escala nacional; pero tendríamos que Montevideo quedaría con 29 diputados, Canelones con ocho, Colonia y Maldonado con tres, siete departamentos con dos bancas y ocho con una sola. Esto no es ninguna anomalía en el mundo, pero circunscripciones de un solo legislador son de naturaleza política diferente que las que tienen dos o más. Es una elección tipo la presidencial o de intendentes: se gana o se pierde y el que gana se lleva el único cargo.

Esto abre otra discusión: si es así, ¿por qué en Uruguay no se va todo a circunscripciones de a uno, como hay en otros países, o combinar de a uno con alguna compensación nacional, etcétera? Es toda una discusión muy compleja. Tener circunscripciones de uno y de más de uno son dos lógicas electorales bastante distintas que estarían conviviendo. Aún así es lo que permite el ajuste más correcto de bancas entre los departamentos, sin provocar ningún disparate en la adjudicación de bancas a los partidos en cada departamento.

En cambio, si vamos a la propuesta, nos encontramos con que todos los departamentos del interior tendrían sólo dos bancas, ni menos ni más que dos bancas: tendrían la misma cantidad Maldonado y Flores, no da para desnivelar. Quedarían 25 bancas para Montevideo y siete para Canelones.

¿Qué ocurre ahora cuando se adjudica las bancas? El sistema adjudica primero todo lo que cubre lo que se llama el cociente entero en cada departamento, y luego se va al tercer escrutinio. Primero hay que cubrir el mínimo de dos por departamento. Cuando uno va cubriendo el mínimo de dos, es una canasta llena de casilleros y uno tiene que ir adjudicando las bancas diciendo "esta banca de Soriano va para el Partido Colorado", "esta banca de Colonia...", pero hay un momento en que las cosas se empiezan a cerrar: hay un límite de bancas, no le puede dar más de 22 al Partido Colorado en todo al país, más de 27 al Frente Amplio, más de 14 al Partido Nacional ni más de tres al Nuevo Espacio. Entonces resulta que cuando se va adjudicando se llega a un momento en que faltan nueve bancas por adjudicar, siete del Frente Amplio y dos del Nuevo Espacio. Hasta ahí todo fue racional; quedan por adjudicar dos de Montevideo, dos de Treinta y Tres, dos de Flores y una de Durazno. Uno encuentra que el Frente Amplio sale tercero en Durazno y le toca la segunda banca; ya empieza a rechinar el sistema. Cuando llega a Treinta y Tres y Flores no hay más bancas coloradas ni blancas para adjudicar, entonces hay que dar una al Frente Amplio y otra al Nuevo Espacio, que salieron tercero y cuarto, con el menor número de votos en todo el país. Aun así quedan cuatro bancas más; va una en Montevideo para el Frente Amplio y una para Canelones. Finalmente el Frente Amplio tendrá dos bancas sin adjudicar y dos agujeros porque no se puede adjudicar por tercer escrutinio más de una banca por partido, por departamento. Se llega al límite de lógica y viabilidad del sistema: no sólo hay que reducir el número, porque por un lado es inviable y por otro, aun siendo viable, da los disparates fenomenales que acabo de mencionar, como que la representación de Flores y Treinta y Tres sea del Frente Amplio y del Nuevo Espacio, los departamentos donde menos peso tienen proporcionalmente, y en Durazno quede excluido el Partido Colorado que es segundo, en aras del Frente Amplio, que es tercero.

EC - ¿Cuáles son las conclusiones?

OAB - La conclusión es que antes de plantear o discutir una reforma tan profunda del sistema electoral, antes de manejar un número diciendo "tantos diputados y tantos senadores", vale la pena discutir primero efectos y principios políticos:

si se mantiene o no la proporcionalidad política entre los partidos a nivel nacional para la Cámara de Diputados;

si es conveniente o no reducir el número de partidos y el número de sectores partidarios en el Parlamento, es decir la discusión entre quienes consideran que es mejor concentrar y simplificar el Parlamento, y quienes consideran que es mejor que haya mayor pluralismo, una vieja discusión;

tercero, si se mantiene o no la adjudicación de bancas de diputados por departamento -esta reforma puede llevar a que haya por circunscripciones, que en Flores sea todo el departamento y en el de Maldonado se dividirá en tres o cuatro y una banca para cada una-;

si es conveniente un número de dos por departamento, de circunscripciones de a uno, de número variable por departamento, si conviene que haya una disparidad tan grande como dos en la mayoría de los departamentos y 44, 45 o 48, como llegó a tener la circunscripción de Montevideo, o si conviene que sean más homogéneas.

Esto es lo primero que hay que discutir. Después se puede llegar, según lo que se resuelva antes, a decir que puede haber una cámara de 50, de 70, de 90, de 99 o que se requiere 130 para que todo esto ajuste perfectamente. Cuando los efectos están predefinidos se busca la ingeniería para lograr los efectos. En este caso se modifica la ingeniería para luego ver qué efectos puede producir. Este es el error en que en los últimos años se está incurriendo cada vez que se propone algo en materia de reforma electoral.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
marzo 1 - 2002