Referéndum y fair play
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 

JULIO VILLEGAS:
La comisión que promueve un referéndum sobre Antel y Ancel ha anunciado que alcanzó el número de firmas necesarias para promover la convocatoria, que en esencia impugna los artículos 612 y 613 del Presupuesto Nacional. Las firmas serán entregadas a la Corte Electoral días antes del 21 de febrero, fecha en que vence el plazo constitucional.

Pero, por otra parte, surgen versiones que en la Corte Electoral hay posiciones divergentes sobre si corresponde el recurso de referéndum contra disposiciones contenidas en una ley de Presupuesto Nacional. A propósito de esto, el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, nos propone como tema de análisis político para hoy: "Referéndum y fair play".

OSCAR A. BOTTINELLI:
Todo indica que las firmas estarían. La Comisión ha trabajado en la recolección, control y depuración de las firmas con mucha rigurosidad, y queda además casi un mes durante el cual continuará la recolección. Por lo cual habrá un plus suficiente, y se podría suponer que es correcto que las firmas están.

El tema de fondo son los artículos 612 y 613 del Presupuesto Nacional. Refieren a la creación de Ancel SA, separándola de Antel, en principio con capital estatal pero con la posibilidad de vender el 40% de las acciones a privados. La segunda disposición refiere a limitar el monopolio de An tel estrictamente a la telefonía básica nacional.

Contra estas disposiciones se efectuó la recolección de firmas para poner en marcha el recurso de referéndum. El referéndum es un recurso creado en la Constitución de 1967, que tiene una limitación: no es aplicable a las leyes que establezcan tributos ni a las leyes que sean de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo.

Aquí es donde comienza la discusión. Sobre el concepto de tributos, la ley reglamentaria del recurso de referéndum se remite al Código Tributario, cuál es el concepto de creación de tributos, y notoriamente está fuera de las disposiciones impugnadas.

El cuestionamiento, entonces, está en que el Presupuesto Nacional está debidamente regulado en el artículo 214 de la Constitución de la República: es un procedimiento complejo y muy minuciosamente reglado, que comienza por un mensaje del Poder Ejecutivo. Incluso, las sucesivas modificaciones que realicen las Cámaras requieren también iniciativa del Poder Ejecutivo, en lo que se llaman "mensajes complementarios".

Pero, por otro lado, la Constitución establece con claridad los límites de una ley de Presupuesto: debe contener los gastos corrientes e inversiones del Estado, los escalafones y sueldos funcionales, los recursos y la estimación de su producido, y las normas de ejecución e interpretación del presupuesto.

Claramente, entonces, las disposiciones en controversia no son materia presupuestal. Ocurre que, en la tradición del país, las leyes presupuestales (sea el Presupuesto Nacional quinquenal, sean las leyes anuales de rendición de cuentas) han sido una especie de "baúl de turco" donde cabe de todo, y se las ha usado para aprobar normas de distinto tipo y color, que técnicamente no corresponden a un presupuesto nacional.

JV - Y la discusión se viene a plantear, precisamente, desde el punto de vista jurídico.

OAB - La discusión tiene dos ángulos: uno jurídico y otro político. Primero, este no es un tema obvio: no es como decir "La elección nacional se hace el último domingo de octubre", en que discutir cuál es el mes de octubre y cuál el último domingo no da lugar a dos opiniones. Son disposiciones que están en una Ley de Presupuesto, y hay que discutir si la limitación constitucional para el referéndum alcanza o no a disposiciones que, estando dentro de una norma que formalmente es un Presupuesto, su contenido no son normas presupuestales. Es claramente un tema discutible.

¿Dónde está la discusión? En lo que acabo de decir: cuál es el concepto de Presupuesto Nacional, cuál es el alcance de la exigencia de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Una línea interpretativa es que, si hay un derecho genérico a interponer recursos de referéndum, y si se introduce una restricción a ese derecho, debe interpretársela de la forma más estricta posible. Dicho al revés: no debe ampliarse las limitaciones a los derechos constitucionales por vía interpretativa, por un sentido amplio, laxo de interpretación. Es un principio general de interpretación.

JV - Pero, decías, esta discusión también tiene un costado político.

OAB - Desde el punto de vista político, lo primero a tener en cuenta es que, si tiene lugar esta interpretación limitativa, podría entrarse en el futuro en el camino riesgoso de que el gobierno o la mayoría gubernamental incorpore al Presupuesto a todo tema que considere peligroso, diciendo "Señores, esto no se puede impugnar por referéndum".

Con eso no nos pronunciamos a favor del referéndum: sobre la democracia directa existen las más diferentes opiniones. Hay quienes consideran que es una forma de profundizar la democracia, y quienes consideran que es una forma de desvirtuarla. Pero lo que importa es que en Uruguay existen institutos de democracia directa como el referéndum, existen con sus limitaciones, y el tema es cómo se juega con esto que ya existe. Otra cosa sería discutir si en una reforma constitucional hay que eliminarlo o hay que ampliarlo.

El órgano que debe tomar la decisión, es un órgano con funciones jurisdiccionales, es un cuasi poder del Estado como lo es la justicia electoral, pero que tiene una inequívoca integración político partidaria. Tanto como que sus cinco miembros fueron elegidos, cuatro por su calidad de colorados, tres de nacionalistas y uno del Encuentro Progresista - Frente Amplio.

Y no se ha renovado el órgano porque hubo un acuerdo inicial de que fueran tres colorados, tres del Encuentro Progresista - Frente Amplio, dos del Partido Nacional y uno del Nuevo Espacio, luego este acuerdo se rompió, porque el Foro Batllista y el Herrerismo exigen un mínimo de tres miembros para el Partido Colorado y tres para el Partido Nacional. Es decir que aunque se trate de un organismo de carácter jurisdiccional, hay un trasfondo político partidario.

JV - Y ese órgano debe tomar una decisión que trasciende a los impulsores de este recurso.

OAB - Creo que en principio importa a todo el país. De cada 10 ciudadanos, más o menos hay cuatro que están seguros para un lado: van a votar a favor del Partido Colorado o el Partido Nacional; hay cuatro que están decididos para el otro lado; y hay dos (la quinta parte del país, que hoy son el fiel de la balanza) que no están para uno ni otro lado. Estamos hablando, por supuesto, en términos de elecciones nacionales.

Sobre el tema en controversia, el referéndum, en Uruguay hay una fuerte mayoría estatista, una fuerte mayoría a favor de los monopolios de Antel, y una fuerte mayoría a favor del papel estatal de Ancel (esto ha surgido de reiteradas encuestas nuestras, las últimas muy recientes). La decisión de la Corte Electoral, a entonces, se toma ante un resultado con altas posibilidades de consagrar una derrota del gobierno; de la coalición de gobierno o de ambos partidos tradicionales.

No es una decisión en abstracto frente a un panorama incierto. Y la ciudadanía, particularmente ese sector "fiel de la balanza" que mencionábamos, va a mirar con mucho detenimiento una decisión de la Corte. Si se impide el referéndum, esa parte decisiva del país va a interpretar que el gobierno y los partidos que lo respaldan pretenden "ganar en la liga lo que van a perder en la cancha".

JV - ¿Cómo se ve esta situación desde los partidos tradicionales?

OAB - Nuestra impresión es que los dirigentes de los partidos tradicionales no están midiendo el alcance de una decisión de esta naturaleza sobre sus propios intereses. No hablamos de los intereses de los demás ni de eso tan discutible como "los intereses del país", los intereses colectivos que cada una de las partes sostiene legítimamente que está defendiendo, porque en definitiva la controversia parte siempre de puntos de vista ideológicos y valores distintos.

Pero es probable que tampoco estén midiendo los alcances sobre los propios partidos tradicionales. Porque en el mediano plazo, hacia las elecciones nacionales, una buena parte indecisa del país (estos que están indecisos entre los partidos tradicionales y la izquierda, que tienen el poder de decidir las elecciones) van a sentir que los partidos tradicionales están recurriendo a la conservación del poder mediante la ruptura del fair play, a una especie de pateo del tablero. Y eso sería volcar en contra a esos votantes.

En segundo término, en lo inmediato, la mayor preocupación debería ser para Jorge Sanguinetti y el directorio de Ancap. Porque si no hay referéndum por Antel porque la Corte Electoral interpreta que no cabe por ser materia de un Presupuesto Nacional, va a cambiar el contenido político del referéndum sobre Ancap. La recolección de firmas, o la adhesión vía referéndum según el camino por el que se opte, no se va a discutir sobre el fondo del tema, sobre si está bien o mal la ley de asociación de Ancap, sino sobre si se va a admitir o no que la Corte Electoral impida el referéndum, o que los partidos tradicionales hayan impedido el referéndum de Antel, sobre si hay o no que propiciarle una derrota al gobierno... Va a ser en un clima más duro, más enrarecido, y una ley como la de Ancap (que tiene mayor apoyo ciudadano que las disposiciones sobre Antel, y que incluso en la izquierda generó fuertes divisiones sobre el fondo de la ley, como no ocurrió respecto a Antel - Ancel), no será discutida aisladamente sino mezclando todo el tema sobre el otro referéndum y el gobierno. Y siempre, por supuesto, se cuela la situación económica y social del país.

JV - Hay antecedentes.

OAB - Cuando el referéndum sobre la Ley de Caducidad, en 1989, que llevó un largo año para la verificación de las firmas, muchos sectores acusaron al gobierno de buscar la obstaculización del pronunciamiento popular. En los estudios hechos en el momento, este elemento apareció como una de las causas (no la única ni la principal pero una de ellas) que ayudaron a la derrota del sanguinettismo (en la interna del Partido Colorado el precandidato forista Enrique Tarigo fue derrotado por Jorge Batlle), y a continuación a la derrota del Partido Colorado ante el Partido Nacional.

Hoy, una obstaculización real del referéndum, en una situación social, económica y políticamente es poco favorable para el gobierno, para el Partido Colorado y para el Partido Nacional en su conjunto, puede ser un acto fuerte en contra de sus propios intereses. Uno lo ve como un partido de fútbol en que en el alargue se disputa el "gol de oro", y un equipo hace el "gol de oro"... en contra. Esa sería, a nuestro juicio, la dimensión que tendría no hacer lugar al referéndum, analizándolo desde el punto de vista político, más allá de lo estrictamente jurídico.

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Textos constitucionales relativos al tema

Artículo 79 (parágrafo segundo)
El veinticinco por ciento del total de inscriptos habilitados para votar, podrá interponer, dentro del año de su promulgación, el recurso de referéndum contra las Leyes y ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo. Estos institutos no son aplicables con respecto a las Leyes que establezcan tributos. Tampoco caben en los casos en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo. Ambos institutos serán reglamentados por Ley, dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara

Artículo 86.
La creación y supresión de empleos y servicios públicos; la fijación y modificación de dotaciones, así como la autorización para los gastos, se hará mediante las leyes de presupuesto, con sujeción a lo establecido en la Sección XIV.
Toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional, deberá indicar los recursos con que serán cubiertos. Pero la iniciativa para la creación de empleos, de dotaciones o retiros, o sus aumentos, asignación o aumento de pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modificación de causales, cómputos o beneficios jubilatorios corresponderá, privativamente, al Poder Ejecutivo.

Artículo 133.
Todo proyecto de ley puede tener su origen en cualquiera de las dos Cámaras, a consecuencia de proposiciones hechas por cualquiera de sus miembros o por el Poder Ejecutivo por medio de sus Ministros, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 6° del artículo 85 y artículo 86.
Requerirá la iniciativa del Poder Ejecutivo todo proyecto de ley que determine exoneraciones tributarias o que fije salarios mínimos o precios de adquisición a los productos o bienes de la actividad pública o privada.
El Poder Legislativo no podrá aumentar las exoneraciones tributarias ni los mínimos propuestos por el Poder Ejecutivo para salarios y precios ni, tampoco, disminuir los precios máximos propuestos.

Artículo 214.
El Poder Ejecutivo proyectará con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que regirá para su período de Gobierno y lo presentará al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato.
El Presupuesto Nacional se proyectará y aprobará con una estructura que contendrá:

A) Los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa.
B) Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa.
C) Los recursos y la estimación de su producido, así como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos, corresponderá a los Gobiernos Departamentales. A este efecto, la Comisión Sectorial referida en el artículo 230, asesorará; sobre el porcentaje a fijarse con treinta días de anticipación al vencimiento del plazo establecido en el inciso primero. Si la Oficina de Planeamiento y Presupuesto no compartiere su opinión, igualmente la elevará al Poder Ejecutivo, y éste la comunicará al Poder Legislativo.
Los Gobiernos Departamentales remitirán al Poder Legislativo, dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, una rendición de cuentas de los recursos recibidos por aplicación de este literal, con indicación precisa de los montos y de los destinos aplicados.
D) Las normas para la ejecución e interpretación del presupuesto.

Los apartados precedentes podrán ser objeto de leyes separadas en razón de la materia que comprendan.
El Poder Ejecutivo dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, que, coincidirá con el año civil, presentará al Poder Legislativo la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente a dicho ejercicio, pudiendo proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas

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Textos legales relativos al tema

Ley 16.017, de 20 de enero de 1989

Artículo 21.- Las leyes, salvo aquellas indicadas en el artículo siguiente, pueden ser impugnadas mediante el recurso de referéndum, instituido por el inciso segundo del artículo 79 de la Constitución.

Artículo 22.- No son impugnables mediante el recurso de referéndum:
A) Las leyes constitucionales (literal D) del artículo 331 de la Constitución.
B) Las leyes cuya iniciativa, por razón de materia, es exclusiva del Poder Ejecutivo (artículos 86 in fine, 133 y 214 de la Constitución).

C) Las leyes que establezcan tributos, entendiéndose por tales los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales (artículos 11, 12 y 13 del Código Tributario).
Establecer tributos es crear nuevos hechos generadores que determinan el nacimiento de obligaciones tributarios inexistentes hasta la entrada en vigencia de la ley de que se trata (artículos 14 y 24 del Código Tributario), así como aumentar la cuantía de las obligaciones tributarías existentes por modificación de sus bases de cálculo o de sus alícuotas.
No establecen tributos las leyes que modifican su denominación pero no sus hechos generadores.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
enero 25 - 2002