Gobernar en coalición es difícil,
pero sin coalición es más difícil aún
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 

EMILIANO COTELO:
El anuncio del equipo económico de un fuerte cambio en el sistema de tributación del IVA desnudó que esa iniciativa no contaba con la previa consulta y aceptación del Partido Nacional, un partido que no sólo es socio en la coalición de gobierno sino que además es fundamental, con el aporte de sus siete senadores y 22 diputados, para que la reforma tributaria sea aprobada en cada una de las dos Cámaras.

El episodio sirvió para demostrar otra falencia en el funcionamiento de la coalición de gobierno. Es a propósito de esto que el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone como tema para su análisis de hoy este título: "Gobernar en coalición es difícil, gobernar sin coalición es más difícil".

OSCAR A. BOTTINELLI:
En Uruguay siempre hubo algún tipo de entendimiento entre partidos como forma de gobierno a lo largo de todo el siglo. Rara vez gobernó un solo partido en forma exclusiva y excluyente, como puede ser el estilo británico, donde un partido estaba en el gobierno y la oposición exclusivamente en el Parlamento, viendo lo que hacía el gobierno.

Esas distintas formas de colaboración entre el partido de gobierno y la oposición se llamaron en general "de coparticipación": hubo formas muy diferentes de colaboración, en algunos momentos muy ríspida, pero con roles muy inequívocos de gobierno por un lado, y de oposición por el otro. Hubo algunas excepciones como la coalición colorado-terrista-herrerista durante el período de Gabriel Terra, o la coalición entre el Partido Colorado y el Nacionalismo Independiente en el período de Amézaga.

Veamos qué pasa desde la restauración institucional, que es importante para entender lo de hoy.

Es importante marcar que en la primera administración Sanguinetti y en la de Lacalle, con las denominaciones de "gobernabilidad" o "coincidencia", hubo una colaboración del Partido Colorado y el Partido Nacional pero algunas cosas que hay que marcar con mucha fuerza: una, que el presidente de la República -Sanguinetti o Lacalle- fue elegido por su propio partido, sólo por él, que fue el primer partido.

EC - El primer partido en votos.

OAB - El primer partido en votos, en bancas, en la competencia electoral.

Segunda, que el acuerdo es realizado con el segundo partido, también en votos. Es decir que es un entendimiento del número uno con el número dos.

Tercera, que el primer partido se considera a sí mismo el partido de gobierno. El segundo partido, en la primera administración Sanguinetti y en la de Lacalle, se sigue considerando partido de oposición. No es un partido de gobierno, sino el principal partido de oposición que colabora con el gobierno.

Cuarta, que después de haber colaborado, estando uno en el gobierno y el otro en la oposición, llegan a la elección con total independencia: el de gobierno es responsable de lo bueno y de lo malo, mientras que el de oposición no se considera culpable de los errores del gobierno o de las disconformidades que haya en la opinión pública respecto al gobierno, y se puede adjudicar el mérito de decir que le permitió al gobierno gobernar libremente y que lo ayudó: "Si se equivocó el problema es de él".

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EC - Hasta ahora veníamos viendo características de la forma de "cogobernar" en el primer gobierno de Sanguinetti y en el gobierno de Lacalle. Ahora pasamos a la segunda administración Sanguinetti.

OAB - En la segunda administración Sanguinetti, en principio, el esquema era el mismo pero aquí aparecen algunas variantes. Sanguinetti fue elegido sólo por el Partido Colorado, que fue el primero en votos, pero el segundo -el Partido Nacional- ya se consideró también partido de gobierno.

Este fue un cambio no menor: perdió la calidad de opositor, ya se habló de cogobierno, de coalición de gobierno, de las fuerzas del gobierno, y ahí se confundieron los roles; muchos creen que también quedaron confusos a la hora de la elección. ¿Cuánto incidió en el resultado del Partido Nacional haber estado en la coalición? ¿Cuánto tuvo que ver en la caída de Volonté la coalición, y cuánto tuvieron que ver errores propios de liderazgo?

Lo cierto es que en enero de 1999, a muy pocos meses de la elección de abril, el Partido Nacional estaba en las encuestas de igual a igual con el Partido Colorado y el Encuentro Progresista - Frente Amplio, lo que sugiere que no es tan claro que la coalición haya tenido costos electorales. Vamos a dejar este tema aparte porque es muy largo y muy difícil de interpretar, pero digamos que el esquema ya no tuvo la misma claridad que el anterior, cuando era un partido de oposición.

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EC - Hemos visto los antecedentes en los tres primeros períodos de gobierno posteriores a la dictadura. Veamos ahora este período.

OAB - Cuando se hizo la reforma constitucional se dijo que la misma servía no sólo para cambiar las reglas de juego electoral, es decir asegurar la mayoría absoluta para el Presidente, sino que forzaba la conformación de coaliciones de gobierno. Es necesaria una coalición electoral para el balotaje. Al menos una de las dos formas de encarar el balotaje es ésta; la otra sería que cada candidato se largue abiertamente a conquistar los votos libres de los partidos que salieron tercero y cuarto. La forma más sólida es hacer una coalición con un partido. Esta coalición con un partido que quedó fuera del balotaje se ve como una etapa en que se acuerda a la vez la coalición electoral para ganar la elección, y la coalición para gobernar una vez ganada la elección. Es una coalición mucho más sólida que las anteriores, que se hacían a posteriori de las elecciones, después de que alguien las había ganado, y con el fin de gobernar.

Cuando hablamos de coalición no debemos confundir el término, que expresa lo que sucede cuando distintos partidos se coaligan para votar juntos en un balotaje, con lo que es la naturaleza política del Frente Amplio. El Frente Amplio no es ni fue nunca lo que se llama estrictamente una coalición.

EC - El término se utiliza para simplificar.

OAB - Sí, pero es un error terminológico: siempre fue una alianza, que significa algo estructuralmente más fuerte y con ánimo de permanencia. Las coaliciones son puntuales: se hacen para una elección y para un período de gobierno.

Aquí hay una cosa muy importante, cambió el rol del candidato presidencial. En una coalición electoral, el candidato ya no es el de un partido sino el de una coalición. Jorge Batlle fue el candidato del Partido Colorado en octubre, pero en noviembre fue el candidato de la coalición Partido Colorado - Partido Nacional. Entonces también hay en la naturaleza del sistema un cambio de papel del partido ganador, que ya no es uno sino que son todos los que ganen coaligados en el balotaje.

EC - Supongo entonces que esto genera una serie de problemas, que son los que de alguna manera están detrás de los episodios que estamos viendo.

OAB - Más que de alguna manera, son el fondo de los problemas desde el punto de vista político.

EC - ¿Cuáles son?

OAB - El primero es cuál es el partido de gobierno, si el partido al que pertenece el presidente o si los partidos que integran la coalición que ganó en el balotaje. Enseguida del 28 de noviembre se vio que el Partido Nacional actuó como coganador, como cogobernante, mientras que el Partido Colorado actuó como si no hubieran cambiado las reglas de juego, considerando que había ganado solo las elecciones, considerándose el único partido de gobierno, y cuyo presidente era de su partido.

La segunda pregunta es de qué partido es el presidente: si es el líder, la figura número uno del partido que gana la elección (en este caso el Partido Colorado), o si es la figura visible de una coalición de dos partidos.

En consecuencia de lo anterior, ¿cuál es el papel del segundo partido de la coalición, en este caso del Partido Nacional? Ese partido ¿debe confundirse en la coalición, ser un cogobernante, hablar de un gobierno de dos partidos, o debe apostar al viejo esquema de gobernabilidad y decir que el gobierno es del otro, al que ayuda a gobernar? Si el Partido Nacional asumiera esta conducta, si actuara igual que Wilson Ferreira o que el Partido Colorado en el período de Lacalle, ¿la opinión pública lo recibiría como lo hizo en aquellas épocas, o le diría que "Si pidió el voto para Batlle no puede ahora decir que el que gobierna es el otro partido al que usted ayuda a gobernar, lo ayudó a ganar la elección, no sólo a gobernar"? Le quita posibilidades al segundo partido de la coalición para poder jugar ese papel de despegue del gobierno que podía jugar en el sistema anterior.

Además, hay un problema de cultura política: en Uruguay todavía no se entiende qué quiere decir realmente coalición. Cuando digo que no se entiende me refiero a la forma en que actúan los dirigentes políticos. Se comprenden con mucha facilidad los entendimientos, los acuerdos, las coparticipaciones, pero no demasiado las lógicas de la coalición: que el partido principal, el que tiene la Presidencia de la República, si hace una coalición entrega parte del gobierno, se asocia, y el otro partido entra en la sociedad. En la sociedad uno será más grande y otro más chico, pero los dos son socios con iguales derechos y responsabilidades. Eso es, en el mundo, una coalición fuerte, una coalición electoral que se presenta para ganar una elección. Estos son los problemas que tiene la coalición.

EC - ¿Qué problemas tendría gobernar sin coalición?

OAB - Son muchos; analicemos las posibilidades concretas en la situación actual.

Primero, para gobernar sin coalición tendría que gobernar el Partido Colorado en una situación equidistante con el Partido Nacional y con el Encuentro Progresista - Frente Amplio, negociando en unos temas con un partido y en los otros temas con el otro. La pregunta es si hay margen político en Uruguay para eso, con un Encuentro Progresista - Frente Amplio que quedó a las puertas del gobierno y al que no le sirve para nada diluir su papel opositor. Además de que -más allá del deslumbramiento que provocó Batlle hacia la izquierda- hay diferencias sustanciales cada vez que se plantea una solución de gobierno o una solución en relación al papel del Estado.

Por otra parte, si negociar caso por caso en cada instancia legislativa con partidos, con sectores, con legisladores, termina en que siempre forman la mayoría los mismos legisladores de los mismos sectores de los mismos partidos, volvemos a la coalición. No será una coalición de gobierno, porque no habrá ministros, pero es una coalición legislativa: el partido que permanentemente está dando los votos para las leyes que impone el gobierno no queda despegado de éste. Para el grueso de la opinión pública el mensaje es que no hay cambios: es el mismo perro con otro collar, siguen siendo los mismos problemas.

La única forma de gobernar realmente sin coalición es gobernar con una mayoría absoluta obtenida por sí mismo. En consecuencia, un partido o gana por sí solo o tiene que gobernar con una coalición. Esto presenta el problema de que hay que comenzar a cambiar la cultura política y entender que, con el nuevo sistema, una coalición es diferente que con el viejo sistema, en el que un partido ganaba por sí solo la Presidencia de la República.

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EC - ¿Cuáles son las conclusiones o las preguntas que deja un análisis de este tipo?

OAB - El desafío de interrogantes hacia el futuro. Esto deja dudas sobre la viabilidad del mantenimiento del actual sistema de partidos, que está conformado en primer lugar por dos bloques, porque la opinión pública ve dos bloques: por un lado el Encuentro Progresista - Frente Amplio y por otro los "partidos tradicionales". El bloque tradicional se compone a su vez de dos partidos diferentes que se coaligan -y se van a coaligar seguramente en forma necesaria hacia el balotaje del 2004-, pero que en la instancia previa de octubre son los más acérrimos enemigos porque van a competir entre sí por cuál de los dos va al balotaje.

Esto plantea un problema de funcionamiento del sistema que da para reflexionar sobre su viabilidad futura.
  

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
setiembre 7  - 2001