10 años después, un nuevo referéndum sobre el papel 
del Estado y las empresas públicas

Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 

EMILIANO COTELO:
Ayer, en el paraninfo de la Universidad, se llevó a cabo el lanzamiento de la campaña pro referéndum contra los artículos 612 y 613 de la última ley presupuestal. Son normas que modifican aspectos sustanciales de Antel y que, entre otros elementos, permiten la creación de Ancel SA y autorizan que se venda a privados el 40% de su capital accionario. Este referéndum cuenta con el apoyo político del Encuentro Progresista-Frente Amplio, además del apoyo del PIT-CNT.

A propósito de esta novedad el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone, como análisis político para hoy: "10 años después, un nuevo referéndum sobre el papel del Estado y las empresas públicas. El referéndum sobre Ancel".

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OSCAR A. BOTTINELLI:
Otra vez, 10 años después, en el segundo año de gobierno existe la posibilidad de que se presente una confrontación del tipo plebiscitario, referendario, de tipo votacional, sobre un aspecto clave en el desarrollo del país: el programa de reformas del Estado y el papel que los uruguayos asignan al Estado, al mercado, qué áreas estratégicas consideran que deben quedar en manos del Estado o dar paso a la inversión privada.

EC - El antecedente es el referéndum del 13 de diciembre de 1992, durante la administración Lacalle.

OAB - La Ley de Empresas Públicas se plantea en el segundo año y el referéndum llega en el tercer año. Es probable que ahora ocurra lo mismo, si hay referéndum. El segundo año desata el mecanismo y el debate. En aquel momento el tema eje fue Antel, la empresa como tal y la telefonía básica, y el 70% votó la derogación de la ley, es decir el mantenimiento de la situación, el 28% acompañó la línea de reforma y un 2% votó en blanco.

EC - Vayamos al nuevo referéndum.

OAB - Los ejes del nuevo referéndum son básicamente dos. Uno es el que tú mencionabas, una cierta autonomización de Ancel respecto a Antel, creándose una sociedad anónima cuya mayoría absoluta de capital queda en manos de Antel, pero con un 40% que puede ser privatizado, lanzado a distintas formas de captación de capital privado. La segunda norma tiene un conjunto de disposiciones sobre Antel, que le permiten asociarse con empresas privadas, con empresas en el exterior, tener empresas con participación de capital privado, es decir que Antel quede casi como un "holding" de distintos tipos de empresas, y le dejan reservado como monopolio lo que fue polémico en 1992, la telefonía básica, a lo que se agrega la telefonía rural, que si bien no es básica porque no va por cable se la considera así desde el punto de vista conceptual.

EC - Ese es el único monopolio que le queda a Antel.

OAB - Exacto. Un tema interesante es el camino elegido por los impulsores. La ley de reforma del Estado de 1991 coincide con la aplicación por primera vez del nuevo mecanismo de referéndum que se había creado en 1989, que fue el de los llamados pre-referéndum, que primero eran dos: uno que se hacía a los pocos meses y otro cuando se cumple exactamente el año de la sanción de la ley. El del 18 de febrero de este año se estrenó la modificación que reduce a uno los pre-referéndum; ese pre-referéndum obtuvo una participación del 20,5% del padrón electoral.

La Ley 17.244, que fue la que ajustó los mecanismos de referéndum, mantuvo el pre-referéndum, en una sola instancia, como mecanismo accesorio, subsidiario, que fue el empleado por parte de los impulsores en lo que determinó la convocatoria del 18 de febrero pasado. Pero el mecanismo básico establecido por esa ley es el viejo mecanismo de recolección de firmas, el mismo que llevó a la realización del primer referéndum contra una ley en Uruguay, que fue el del 16 de abril de 1989, contra la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado.

EC - Ese mecanismo implica recoger el 25% de las adhesiones en papeletas, con firma y huella dactilar.

OAB - Ahora hay una novedad: a diferencia de antes y de los plebiscitos constitucionales y los referéndum municipales en que se recoge firmas y punto, aquí se recoge firmas e impresiones digitales, lo que complica un poco el procedimiento en tanto aumenta las posibilidades de anulaciones, porque es mucho más fácil tomar mal una impresión digital por parte de quien no lo sabe hacer.

EC - Hay un plazo de un año a partir del momento en que se sanciona la ley.

OAB - Exacto, un año desde la sanción de la ley. En este caso hasta el 21 de febrero del año 2002; luego la Corte Electoral tiene prácticamente cinco meses para verificar y calificar estas firmas, vencido el cual si la Corte no terminó su trabajo hay referéndum y si lo terminó hay o no, según se haya alcanzado el 25% requerido. Esto estaría indicando que el referéndum caería en el tercer año de gobierno, igual que le ocurrió al presidente Lacalle, y estaríamos en torno a la primavera del 2002.

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EC - Veamos ahora el aspecto político. 

OAB - Apenas transcurrido el 18 de febrero y viendo que con una mala convocatoria y un confuso apoyo político los impulsores habían obtenido una convocatoria tan alta, lo primero que hizo el presidente fue intentar frenar el camino hacia un referéndum con respecto a Antel o Ancel. En este momento esa intención ha quedado un poco en agua de borrajas, en varias oportunidades dialogó con Tabaré Vázquez sobre el tema, se ha abierto otro camino de búsqueda de solución al tema en una negociación Lacalle-Vázquez que no se ha interrumpido, que está caminando, y existe la voluntad de parte de los líderes de la coalición de gobierno de tratar de evitar un plebiscito que puede ser crucial para el gobierno, como lo fue para el presidente Lacalle en su momento. Un acto plebiscitario hacia la primavera del año 2002 puede condensar muchísimos temas sobre la situación del país en el voto a favor o en contra, puede transformarse en un plebiscito sobre el gobierno y eventualmente puede generar una derrota que puede ser muy paralizante para la acción del gobierno. O sea que no es el escenario más favorable para el gobierno ir a un referéndum en ese momento, mucho menos si el tema llega a tener fuerte adhesión popular; en principio, Antel y Ancel son organismos con alto prestigio en la opinión pública.

EC - ¿Y en cuanto a la decisión política del Frente Amplio?

OAB - Ese es el segundo tema. Desde 1992 el Frente Amplio ha venido adhiriendo, en los referéndum, a una iniciativa tomada desde afuera en una forma muy tardía y hasta confusa. Esta vez, independientemente de quién sea el titular formal de la iniciativa, que es la Comisión de Defensa del Patrimonio Nacional, el Frente Amplio marcó la cancha. Dijo: "El referéndum es sobre estos temas, no se le agregan otros" -se hablaba de Ancap y otros organismos- y por lo tanto ha retomado la iniciativa política en materia referendaria. Lleva entonces el referéndum al camino más natural de confrontación política entre fuerzas políticas que piensan distinto, en este caso entre la coalición de gobierno y la principal fuerza de oposición.

EC - Por otra parte, este referéndum es discutible desde el punto de vista constitucional.

OAB - Ese va a ser tema para otro análisis, es bastante complicado. A nivel de gobierno existe la teoría de que este referéndum sería inconstitucional porque se realizaría contra una Ley de Presupuesto, ley que requiere iniciativa privativa del Poder Ejecutivo, ya que la ley que reglamentó los referéndum excluye aquellas que tienen iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Se introduce una discusión anterior: si no es inconstitucional la ley reglamentaria de los referéndum, ya que establece una limitación de derechos que no surge de la propia Constitución. Una segunda discusión es si efectivamente no ha habido una violación de la Constitución, o por lo menos una interpretación un poco forzada, cuando en una Ley de Presupuesto se incluye una materia como la que tratan estos dos artículos, totalmente extraños a un Presupuesto Nacional de acuerdo a la propia categorización que hace la Constitución de los temas que van en el Presupuesto.

Pero lo más importante es lo que tiene que ver con el punto de vista político. Si el camino que va a elegir el gobierno para enfrentar este referéndum es discutir si es o no constitucional el mismo por haber incluido toda la reforma de Ancel en un Presupuesto, las señales que puede dar a la opinión pública no van a ser favorables. Y esto, porque va a dar la sensación de que no elige el camino de plantear la discusión sobre Ancel abiertamente en una ley autónoma sino que mete el tema de contrabando en el Presupuesto para poder evitar un referéndum. Independientemente del tema de fondo y del referéndum, esto le puede hacer daño a un gobierno que basa buena parte de su prestigio en querer dar señales de transparencia y cristalinidad permanentemente, el presidente Batlle está muy jugado a esto. Recordemos la erosión que le supuso al primer gobierno de Sanguinetti todo aquel proceso de discusión sobre el contralor de firmas para saber si había o no referéndum en relación a la Ley de Caducidad.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
abril 20 - 2001