El pre-referéndum del domingo
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 

EMILIANO COTELO:
Pasado mañana tendrá lugar el séptimo acto de adhesión a un referéndum, institución de carácter electoral creada por una ley de 1989, reglamentaria del referéndum y modificada luego, en 1999. Consiste en un acto unilateral al que sólo deben concurrir los que están de acuerdo en que se realice un referéndum sobre la Ley de Urgencia, para derogar los 13 artículos de esa norma cuestionados por la comisión que se está movilizando.

A propósito de este acontecimiento, el director de Factum, Oscar A. Bottinelli, nos propone como análisis político para hoy "El pre-referéndum del domingo".

Comencemos viendo los antecedentes.

OSCAR A. BOTTINELLI:
En la Constitución de 1967 se instituyó el referéndum en materia de impugnación de leyes, otorgándole al 25% de los inscritos en el Registro Cívico la posibilidad de ejercer el derecho de impugnación. Esto se ejerció por primera vez entre 1987 y 1989, con la recolección de firmas que culminó en el referéndum contra la Ley de Caducidad, que finalmente fue convalidada. Toda la polémica que giró en torno a aquella verificación de las firmas dio origen a la ley que instituyó esto que ocurre el domingo, que se llama técnicamente "acto de adhesión al referéndum", que muchas veces hemos simplificado llamándolo "pre-referéndum". Por la ley de 1989 eran dos instancias, una que se hacía al poco tiempo de puesto en marcha el proceso y otra exactamente al cumplirse un año de la ley.

EC - O sea que había dos oportunidades para conseguir el 25%.

OAB - Ahora también las hay; la diferencia es que como acto de adhesión al referéndum hay una única, y luego, hasta cumplirse el año, se puede obtener ese 25% mediante el equivalente a firmas, que esta vez serían impresiones digitales. Ha habido seis actos de adhesión a referéndum; éste es el séptimo. En 1992 hubo uno contra la Ley de Empresas Públicas; la idea inicial surgió desde el ángulo social, sindical, particularmente del sindicato de Antel -Sutel-, pero convocó y se incorporó el Frente Amplio, el Polo Progresista del Partido Nacional que en aquel momento existía y que comandaban Alberto Zumarán y Rodolfo Nin Novoa -todavía en el Partido Nacional- y el Movimiento de Reafirmación Batllista, del Partido Colorado, que lideraba Víctor Vaillant. 

Ese referéndum, que tuvo al Frente Amplio como un elemento central y desde el primer momento tuvo un fracaso en el primer pre-referéndum del 5 de julio -no llegó al 20%, quedó por debajo del 19%- y tuvo éxito el 1º de octubre, cuando obtuvo el 32%. Esto dio lugar a un referéndum el 8 de diciembre, que fue exitoso.

EC - Un referéndum que en aquella ocasión también terminó acompañando el Foro Batllista del Partido Colorado.

OAB - Y el Nuevo Espacio y el grupo de (Pablo) Millor, que en aquel momento era independiente del Foro Batllista, la Cruzada 94.

EC - Vamos a otro antecedente.

OAB - En 1998 hubo el segundo empuje importante, contra la ley que creó el marco regulatorio del sistema eléctrico nacional. En este caso el origen fue claramente sindical, surgió de AUTE, el sindicato de UTE. El Frente Amplio apoyó desde el primer momento, tuvo una participación activa pero no del todo fuerte y la primera convocatoria, el 8 de marzo, obtuvo el 15%; hacia la segunda, que tuvo lugar el 17 de junio, el Frente Amplio se comprometió fuertemente, Tabaré Vázquez estuvo varias semanas con el tema a cuestas, hubo publicidad televisiva y se llegó, por parte de los impulsores, al 23%.

La tercera impugnación surgió desde algunas fuerzas sindicales y lo que podemos llamar un "lobby" de abogados laboralistas, contra el artículo 29 de la Ley de Inversiones, que reducía los plazos de prescripción y caducidad de las demandas laborales, que muchos consideraron que era una disposición que acortaba o terminaba con lo que se llamó la industria de la demanda laboral. La concurrencia fue muy baja, de 12% en la primera oportunidad y de 8% en la segunda. El Frente Amplio dio su apoyo pero no hizo ningún tipo de campaña, más allá de que en las dos instancias previas Tabaré Vázquez apareció apoyando públicamente ese referéndum, lo que de alguna manera lo vinculó, sin que hubiera tenido una acción protagónica en tratar de promover que la gente concurriera.

EC - O sea que, de estos tres antecedentes que estamos citando, la campaña para que se realizara el referéndum tuvo éxito en el caso del que se emprendió contra la Ley de Empresas Públicas y fracasó en los casos del marco regulatorio y el artículo 29 de la Ley de Inversiones.

OAB - Sí. Hemos observado que hay como una especie de relación directa entre mayores o menores márgenes de adhesión y el mayor o menor compromiso del Frente Amplio; compromiso expresado no solamente en el plano declarativo, sino en cómo se lleva adelante las campañas, el nivel de inversión publicitaria que se hiciere, etcétera. En el caso de la consulta popular sobre el marco regulatorio del sistema eléctirco, que llegó casi al 23% en junio, fue el mayor compromiso, y a propósito del artículo 29 de la Ley de Inversiones se obtuvo el 8% en enero fue el peor de todos, con un Frente Amplio absolutamente ausente.

Llegamos a este tercer proceso, que fue muy confuso, porque se inició desde un ángulo sindical, el Frente Amplio tomó el tema y resolvió no acompañar. Luego los sectores sindicales consiguieron el número de firmas suficiente para poner en marcha el mecanismo y la convocatoria a este pre-referéndum. Puesto en marcha el pre-referéndum, el Frente Amplio resuelve acompañarlo. Ya hay una primera pérdida de tiempo, una asunción tardía del compromiso político, en la medida en que primero hubo un rechazo al camino del referéndum; asumido el mismo, el Frente Amplio comienza, prácticamente a partir de las últimas semanas de enero, a promocionar públicamente la concurrencia a las urnas el 18 de febrero. Hay un compromiso muy fuerte en la medida en que éste es uno de los temas centrales, por no decir el tema más fuerte, tratado por el presidente del Frente Amplio, Tabaré Vázquez, en el discurso del 5 de febrero en el Velódromo Municipal, en ocasión de celebrarse los 30 años de la fuerza política. Desde ese momento el compromiso ha sido muy fuerte en la medida en que además se generó una especie de polémica entre el Frente Amplio y el Partido Colorado en relación al tema.

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EC - Veamos ahora los temas de fondo.

OAB - Se impugna 13 artículos de una ley que es la primera que se aprueba en Uruguay con declaratoria de urgencia. El concepto de urgencia, creado también en la Constitución de 1967, no refiere a la urgencia del contenido sino del trámite parlamentario. Son "leyes con declaratoria de urgente consideración"; ésa es la definición exacta que formula la Constitución de la República. Esta aclaración es importante, porque a veces hay confusión respecto a qué se refiere la urgencia.

Los 13 artículos se pueden resumir en seis temas. El primero tiene que ver con el uso de las vías férreas o del sistema ferroviario. La ley de urgente consideración establece que el Poder Ejecutivo podrá conceder la prestación de servicios ferroviarios y la realización de obras ferroviarias a privados, autoriza la concesión de obras, como existe en el caso de las carreteras. Por ejemplo, que alguien pueda hacer algo similar a lo que se hizo con la Interbalnearia, construir una vía férrea, encargarse de su mantenimiento y cobrar peaje por concepto de esa realización. Otra posibilidad es montar un servicio de transporte de carga por el cual cobra, pagando ya sea a AFE o al concesionario, los cánones correspondientes por el uso de vías y estaciones.

El segundo tema tiene que ver con la a esta altura famosa terminal de contenedores del puerto de Montevideo, que va por su cuarta etapa; hasta ahora han fracasado tres instancias de rediseño de la terminal. La Ley de Puertos había autorizado lo que podemos llamar la privatización, es decir la concesión a servicios privados, que fue la última licitación que finalmente terminó anulada. Ahora la ley con declaratoria de urgencia abre un camino adicional diferente: que en lugar de hacer una concesión total a privados se pueda constituir una empresa mixta entre el Estado -a través de la Administración de Puertos- y privados.

El tercer tema tiene que ver con las AFAP. Estas tienen, por la ley de reforma de la seguridad social que las creó, limitaciones fuertes en cuanto a dónde pueden invertir los dineros de los ahorristas, es decir de los que están tributando al nuevo sistema de seguridad social. La ley de urgente consideración amplía el campo de inversiones; en el momento de aprobarse la ley el Frente Amplio acompañó estas disposiciones.

El cuarto tema tiene que ver con Conaprole. Es un tema muy complicado, habría que hablar mucho de la cooperativa. Sintéticamente, Conaprole es una cosa muy peculiar porque por un lado es una cooperativa de productores -se llama Cooperativa Nacional de Productores de Leche-, pero por otro es creada por una ley que tuvo como finalidad asegurarle el abastecimiento a Montevideo de leche pasteurizada en un momento en que no existía; por eso el Directorio está integrado por cinco miembros elegidos por los cooperativistas -los productores lecheros remitentes-, uno elegido por el Poder Ejecutivo, uno por la Intendencia Municipal de Montevideo y un síndico designado por el Banco República. Estos tres cargos políticos son eliminados en la ley de urgente consideración. Esa eliminación había sido un reclamo formulado por los productores lecheros, que consideran que la finalidad principal de Conaprole hoy ya no es el abasto de Montevideo sino la exportación. Según los productores lecheros, la presencia de la Intendencia de Montevideo no se justificaría; además es una cooperativa que está compitiendo con otras empresas privadas, que necesita actuar con mayor flexibilidad y hay una serie de controles y disposiciones en los que tienen más presencia los directores políticos, lo que limita el funcionamiento de la cooperativa y, sobre todo, su posibilidad de asociarse con otro tipo de empresas. La ley elimina la distribución del 30% de las utilidades entre los funcionarios de Conaprole -lo que aparentemente nunca se aplicó-, elimina los tres cargos políticos existentes en el Directorio -uno del Poder Ejecutivo, uno de la Intendencia Municipal de Montevideo y uno del Banco República- y flexibiliza el funcionamiento, permitiendo que éste sea el de una cooperativa común y silvestre.

El quinto punto tiene que ver con el alumbrado público, que es prestado por las intendencias municipales. Los habitantes de las ciudades y los poblados de los departamentos pagan una tasa de alumbrado público; en el caso de Montevideo la misma está incluida en la tasa general municipal que se cobra cada dos meses. Dado que es muy frecuente el atraso o el no pago de las intendencias municipales a UTE, la ley de urgente consideración autoriza a que, cuando una intendencia se atrase más de cinco meses, UTE pase a prestar directamente el servicio y a cobrar la tasa correspondiente a los particulares.

El sexto punto, el artículo 23, tiene que ver con el ejercicio de un mayor poder directriz del Poder Ejecutivo sobre los entes autónomos, que les puede dar indicaciones, instrucciones que estos obligatoriamente tienen que continuar. Independientemente de que está sometida a referéndum, se sostiene la tesis de que esta disposición sería inconstitucional en la medida en que la relación entre el Poder Ejecutivo y los entes autónomos está establecida en la Constitución de la República.

Estos son los puntos sometidos a pre-referéndum.

EC - Tú has hecho una rápida síntesis. El texto íntegro de los artículos impugnados está en nuestro sitio web.

OAB - Es muy difícil hacer un resumen muy sintético guardando un equilibrio, dado que, en la forma de explicar el contenido de la ley, las dos partes -el gobierno por un lado y los impugnadores por otro- describen de manera diferente los artículos cuando desarrollan mucho la explicación.

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EC - Veamos cómo ha sido esta contienda, cuáles han sido los actores, de qué manera se han comportado.

OAB - Lo clave es tener presente que los actos de adhesión a referéndum no son actos electorales clásicos, donde hay por lo menos dos actores, dos opciones -sí o no, Juan o Pedro, o un abanico de actores-, sino que es una contienda casi como una carrera contrarreloj, donde es una sola persona que corre contra una marca, una meta objetiva, que debe superar por sí misma, independientemente de los demás competidores.

EC - Hay que recordar que este acto de adhesión en el que se emplea las urnas es en realidad el sustituto de la recolección de firmas.

OAB - Exactamente. No es una votación donde uno le gana al otro, no importa si el otro tiene más o menos presuntas adhesiones, porque nadie adhiere en contra del referéndum; se adhiere a favor o se deja de adherir. Hay un único competidor, que es el que promueve el referéndum, que tiene una meta a lograr y la logra por sí mismo o no la logra. Hacemos esta aclaración porque, en definitiva, cuando el que promueve el referéndum tiene una alta convocatoria política en el país, en este caso la izquierda, que es más o menos medio país -la votación que tuvo el Encuentro Progresista-Frente Amplio en octubre fue el 36% del Registro Cívico Nacional y Tabaré Vázquez tuvo el 41% en el balotaje-... Hago esta aclaración porque en el Registro Cívico Nacional hay alrededor de 2:400.000 personas, 200.000 de las cuales no viven en el país, entonces los que votaron en octubre y noviembre fueron 2:200.000, lo que quiere decir que hay una diferencia entre el porcentaje que se obtiene en una votación y el porcentaje del Registro Civil. La realidad es que hay que obtener no el 25% de los votantes sino más del 27%, porque está ese colchón en el Registro Cívico de gente que vive fuera del país y en general no vota. Hay que tener en cuenta que siempre es más allá de lo que sería la cuarta parte del electorado.

El espectro que convoca es muy superior al 25% requerido, ya sea que tomemos la votación de Vázquez o la del Encuentro Progresista, la misma está una vez y media por encima de lo requerido. Entonces ocurre que la campaña de convencimiento, lo que podríamos llamar la campaña electoral, no es una campaña tanto para convencer al adversario o al indeciso sino para motivar al que está dentro del propio campo de ideas para que vaya a adherir. Esto marca la distinción con una campaña electoral; aquí no interesa tanto que un señor indeciso que está en el medio entre la izquierda y el oficialismo se convenza o no de los atributos o defectos de la ley con declaratoria de urgencia, sino que los que ya están en el campo político de los que promueven la impugnación sean convencidos, primero, de la importancia de la derogación de la ley y, segundo, motivados a concurrir el domingo. Esto es lo que singulariza a esta campaña.

El Partido Colorado y el presidente Batlle han tenido una actitud protagónica estos días y estas semanas en la controversia y la confrontación con los actores promotores del referéndum, particularmente contra los actores políticos, es decir contra Tabaré Vázquez y el Frente Amplio. Ha habido muchas declaraciones, intervenciones y artículos periodísticos de figuras de primer nivel del Partido Colorado, muchas intervenciones del presidente de la República y participaciones en debates.

EC - Pero no ha habido actos en defensa de la ley, ha habido declaraciones.

OAB - Parecería totalmente fuera de sentido convocar a la gente a actos. Desde un análisis de estrategia política surgen dudas sobre si el Partido Colorado se movió correctamente para sus propios intereses o no. Nos referimos a que hay dos puntos de vista. Recogiendo frases de figuras coloradas, un punto de vista se puede traducir en "no se puede dejar en silencio, que los promotores distorsionen la verdad y digan cosas que no tiene la ley"; ésta es una de las líneas que justifica salir a polemizar.

La otra línea es la siguiente. En la medida en que esto se juega en el campo de la gente que más o menos ya está en posiciones contrarias al gobierno y favorables a la izquierda, una actitud muy fuerte del Partido Colorado y del gobierno hace visualizar que hay una contienda con el gobierno y el Partido Colorado, entonces la propia presencia del Partido Colorado puede generar un factor de motivación a concurrir. Como no se trata de convencer a favor de un lado y del otro sino de motivar de un solo lado, la presencia del otro puede ser un factor lo suficientemente irritativo como para motivar por sí mismo a alguna gente.

Sé que esto se discutió en el Partido Colorado. Obviamente triunfó la primera posición, pero daría la impresión de que desde el punto de vista del interés de desmotivar no fue la línea más acertada.

Desde el lado de los promotores el tema que se planteó, que fue el que primero llevó al Frente Amplio a estar en contra y después a favor, fue por un lado la conveniencia de tomar el tema, si ésta era la oportunidad para que la izquierda realizara una gran confrontación con el gobierno, si la fecha en que cae este pre-referéndum era la mejor para esa gran confrontación, si el Frente Amplio actúa como un tomador de decisiones que vienen dadas desde afuera -es decir que el campo sindical pone en marcha una iniciativa y luego el Frente la toma o no, con el formato y el diseño dados desde sectores sindicales- o si, como primera fuerza política del país, es el que decide el momento y el tema de la confrontación, toma la decisión estratégica y la lleva adelante. Esto tiene que ver con qué ganancias o pérdidas tiene una fuerza de esta naturaleza para, primero, tratar de impedir que determinado proyecto o modelo se lleve adelante y, segundo, tratar de acumular éxitos hacia una confrontación electoral en el año 2004.

Vázquez guardó una serie de cartas hacia la opinión pública y el Frente Amplio de dos maneras: por un lado, anunciando que independientemente de esto puede haber una confrontación mucho mayor y mucho más decisiva sobre el tema Antel, y por otro con una expresión que aparece en uno de sus discursos con mucha claridad, diciendo: "Independientemente de esto, el modelo neoliberal sólo puede ser frenado con nosotros en el gobierno". Tabaré Vázquez está planteando que hay una lucha permanente contra un modelo que califica de neoliberal, al que solamente el triunfo electoral del Frente podría poner freno para una posibilidad de cambio. Vázquez realizó este planteo ante éste y otros referendos.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 16 - 2001