Las señales que da un presupuesto
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 
  

EMILIANO COTELO:
Después de muchas idas y vueltas, de varios desencuentros en la coalición de gobierno y un inesperado entendimiento entre Lacalle y Vázquez, finalmente el Partido Colorado y el Partido Nacional alcanzaron un acuerdo para aprobar el Presupuesto quinquenal. A partir de este complicado proceso, el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone como tema de su análisis político "Las señales que da un Presupuesto".

Esas señales hoy son de dos tipos: señales claras y señales confusas.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Son señales verdes y rojas. El viernes pasado hicimos un análisis de lo que podemos llamar la faz política del proceso presupuestal, el manejo de la coalición, los entendimientos y desentendimientos y el juego de triángulos. Hoy vamos a hablar del contenido del Presupuesto, pero no vamos a hacer un análisis del Presupuesto, y mucho menos un análisis económico o financiero. Vamos a hacer un análisis del contenido del Presupuesto desde el punto de vista político, las señales que da.

Un Presupuesto es, por un lado, una norma que determina el ordenamiento de gastos, de impuestos, de sueldos; ésa es la función más técnica. Pero desde el punto de vista político un Presupuesto es la señal de lo que quiere un país o un gobierno. Se puede decir que el Presupuesto ya viene armado de antes, pero el nivel de modificaciones son señales, aunque esas modificaciones sean muy pequeñas, porque normalmente entre lo que piensa un gobierno y lo que tiene armado de atrás hay una diferencia muy fuerte. Uno puede preguntar cómo un gobierno que piensa esto puede tener este Presupuesto armado; lo que pasa es que el Presupuesto viene de muchas décadas.

Esto se plantea en relación a un tema que apareció en la campaña electoral: si en algún momento Uruguay no debe entrar a hacer el Presupuesto desde cero o, como se dice ahora en administración de empresas, hay que hacer la reingeniería del Estado. Hay un Presupuesto, pero se empieza como si alguien encargara una consultoría y pidiera "ármeme un Estado". Un Estado que cumple tales funciones, tiene que hacer tales tareas y tiene estos recursos posibles. A partir de ahí se hace un modelo y se dice: "Tengo esta realidad y este modelo, me falta una segunda consultoría; hágame el proceso para pasar de esta ingeniería antigua a ésta moderna". Algunas empresas muy importantes han hecho esto en el mundo y en Uruguay, hicieron una reingeniería total y tienen una estructura como si la empresa se hubiera hecho por primera vez ahora, a partir de criterios muy modernos de organización y gestión.

EC - No es el caso de este Presupuesto.

OAB - No es el caso. La primera señal es que esto no está apareciendo, pese a que apareció, en algunas señales, en la propia campaña electoral diciendo "hay que hacer esto". El tema no está planteado, ésa es una primera señal. Por supuesto que el tiempo no daba para hacer todo esto, pero no hubo un solo paso que mostrara una intención de hacerlo.

EC - Hablemos en primer lugar de las señales equívocas.

OAB - Fue la primera. Vamos a las más concretas. Muchos dicen que un Presupuesto tiene que ser el Norte de la orientación económica, que va a mostrar por dónde se va a desarrollar el lustro, y lo que muchos manifiestan como una señal equívoca de este Presupuesto es que no queda claro cuál es el Norte del gobierno desde la lectura del Presupuesto. Otra cosa son los distintos anuncios, lo que dijo el presidente, lo que dijo el ministro de Economía; de la lectura del Presupuesto no surge un Norte inequívoco, sobre todo porque existió el riesgo de que no hubiera Presupuesto. No se interpretó que no es lo mismo que llegue a haber una falta de Presupuesto por falta de acuerdos políticos que un gobierno que da una señal que dice que el Presupuesto va a quedar como está, que por cinco años no se va a tocar nada. Esto puede ser bueno o malo, puede ser criticado por unos u otros, por unos porque no da más recursos y por otros porque no recorta, pero es una señal como lo fueron las rendiciones de cuentas cero. Nunca hay que confundir cosas que quedan como están porque hubo un problema político, una desprolijidad, con decisiones políticas; son dos señales diferentes.

Una señal equívoca tiene que ver con el tema de los impuestos. Este gobierno se instaló con el mensaje de que no iba a aumentar los impuestos. Esta fue la señal más fuerte con el primer ajuste fiscal, que fue un ajuste al revés de lo que se venía haciendo siempre, que fue no tocar impuestos sino recortar gastos. Es lo que haría uno en el hogar: si no consigue más trabajo, gasta menos. Pero eso no bastó o hubo un cambio en la línea. Lo cierto es que después se va a una línea que explícitamente el gobierno había marcado como un camino a no recorrer, el aumento de impuestos. Tampoco se fue demasiado por las primeras señales que había dado el gobierno en marzo en cuanto a que se iba a recorrer un camino de fuertes rebajas de impuestos en áreas sensibles para la transformación del país o el desarrollo productivo. La señal es que el tema fiscal pasó a dominar la política económica del gobierno, pero tampoco aparece nítidamente anunciada, como ocurrió en el caso del gobierno de Lacalle, en su primer año, que advirtió que no se podía esperar otra cosa que no fuera una política fiscal, que ésa era la prioridad el país, después se vería. Esto no se anunció; todo lo contrario.

EC - Sigamos con las señales.

OAB - El impuesto a la renta. De la búsqueda de fuentes impositivas -no hay muchas, están bastante agotadas- surgió lo que se llamó el Impuesto a las Retribuciones Personales de sueldos superiores o de ingresos de empresas unipersonales y profesionales por encima de 29 salarios mínimos, que eran 30.740 pesos. Esto es un impuesto a la renta burdo en la medida en que no tiene toda la prolijidad de un impuesto a la renta que establece claramente las franjas de imposición, no imposición, los descuentos que se acumula, porque una empresa unipersonal con un único ingreso de 35.000 pesos paga el impuesto y una empresa unipersonal con un ingreso de 20.000 pesos no pagaba este impuesto. En el caso de los impuestos a la renta personal se contabiliza todos los ingresos y se tributa por el global. Esto era como un impuesto a la renta primitivo. Lo curioso es que el tema había sido el eje del debate del balotaje, donde el Frente Amplio fue muy golpeado por la idea del impuesto a la renta y por la gran desprolijidad con que se había manejado el tema a lo largo de los tres años anteriores con proyectos completamente distintos.

EC - Finalmente la idea quedó por el camino.

OAB - La idea quedó por el camino, pero no por razones ideológicas sino por razones prácticas y por grupos de presión; no es lo mismo. Otra cosa hubiera sido que el gobierno se planteara cómo iba a recorrer ese camino que había condenado en la campaña electoral. No hay condiciones políticas para imponerlo.

EC - Recordemos que finalmente termina acordándose que a los salarios de los funcionarios públicos que estén por encima de 30.740 pesos se les agrega tres puntos en el IRP.

OAB - Puede tener otra lectura. Si bien técnicamente es lo mismo, puede verse con una finalidad que ayer fue explícitamente manejada por algunos dirigentes políticos. Es una forma de hacer una pequeña rebaja a todos los salarios más altos del Estado para poder contribuir a aumentos de las franjas más bajas.

EC - Sigamos con las señales.

OAB - El impuesto a la salud es una señal equívoca de política de país. Cuando transcurre la campaña electoral de abril, una de mis quejas fue a propósito de las imperfectas coberturas periodísticas que había habido y marcaba que hubo indirectos debates muy profundos que pasaron inadvertidos. Uno de ellos fue un debate que se vino a dar aquí, En Perspectiva, indirectamente, sobre el tema de la salud. El ex presidente Lacalle hizo toda una exposición sobre su lineamiento con respecto al tema salud cuando el doctor Vázquez ya había hecho una presentación pública que fue resumida aquí, con una visión radicalmente opuesta. El tema salud como tal no se debatió y aparece ahora de manera indirecta. Precisamente la propuesta que hacía Vázquez, que en el aquel momento había sido atacada por los demás, era un impuesto a la salud privada para financiar la salud pública.

Ahora se va por este camino, que no parece el más acorde a las definiciones ideológicas de la coalición de gobierno. No estoy diciendo que sea incoherente, pero no era lo esperable de la coalición de gobierno. Lo que sobre todo aparece como una señal equívoca es que, muchas veces, el ministro Mosca oponiéndose al impuesto a la renta explicó que es más o menos lo mismo, en su concepción, poner un impuesto a la renta, es decir a los ingresos, que el IVA, que en definitiva es un impuesto al gasto, que en lugar de ponerle un impuesto a la gente cuando cobra se le pone el mismo impuesto cuando gasta, en la medida en que quien gana más va a gastar más. Ahí venía la discusión acerca de si el IVA comprendía todo o no. En este esquema el IVA es un impuesto a la renta al final. En general, en la teoría del impuesto a la renta éste tiene como deducible todo lo que se gaste en salud y aquí aparecería gravado, entonces estaría contradiciendo esas teorías sobre cuáles son las áreas de imposición y las de exención.

Pero la señal equívoca fundamental es que éste no es el anuncio de una política de salud ni de una concepción impositiva donde se sepa con claridad dónde entra la salud, si no es dónde necesitamos más recursos y dónde los vamos a buscar. Tanto es así que, de hecho, el producido de este impuesto se redujo a la mitad porque pensaba imponerse a toda la salud privada y luego quedaron exceptuadas las empresas de servicio de emergencia médica móvil, entre otras cosas porque se advertía el peligro de que hubiera una baja de la afiliación que recargara el sistema mutual y que personas que sólo tienen una emergencia móvil, que no tienen una cobertura adicional, terminaran recargando a Salud Pública. En ese caso el impuesto terminaba siendo un boomerang que recaía en una mayor crisis en el mutualismo y una mayor asfixia de Salud Pública. Por esa razón se redujo a la mitad. Este manejo del impuesto también es una señal equívoca: ¿por qué primero emergencias sí y después emergencias no? No fue que los impuestos tuvieran algo que ver con una concepción de la política de salud.

EC - Vamos al último punto referido a las señales equívocas.

OAB - El tema de los ahorros del Estado. No hay una señal que indique una política inequívoca a propósito de dónde se va a ahorrar para ir camino a una reducción del papel del Estado. Ha habido tijeretazos, muchos de ellos difiriendo gastos para el año 2002, lo que quiere decir que se va a discutir en el 2001; en otros casos se ha hecho recortes. Quizás en medio de las señales equívocas pueda haber alguna señal clara como advertencia, como el recorte a Defensa Nacional en grandes inversiones. Allí se dice que no sólo hay que diferir el gasto, Uruguay tiene que encarar una discusión global sobre el nuevo papel de las fuerzas armadas para el siglo XXI. El papel actual fue concebido a principios de este siglo, no se ha reformulado, reformulemos ese papel y a partir de allí veamos cómo se va a reestructurar las inversiones de las Fuerzas Armadas.

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EC - Hemos visto las señales equívocas que ha aportado la discusión del Presupuesto en los meses anteriores. Hablemos de las señales claras.

OAB - La primera es la del equilibrio fiscal. Tanto el ministro de Economía, el gobierno o el Partido Colorado como el Partido Nacional llegaron a un acuerdo, en paralelo con la misma concepción, en cuanto a la defensa del equilibrio fiscal, el apuntar al equilibrio fiscal. No se llega al equilibrio fiscal puro, pero se trata de no aumentar el déficit fiscal sino de seguir en una línea tendencialmente reductiva del mismo.

Segundo, yo señalaba como equívoco el hecho de que no es producto de un anuncio global de política la realidad de que hoy hay un objetivo de equilibrio fiscal por encima de otros. Hace poco, en un seminario en el Banco Central, un economista planteaba que en estas situaciones es mejor no cuidar el déficit fiscal y volcar recursos a mejorar los niveles de actividad y ocupación. Son dos tesis diferentes; es claro que se opta por la primera y los niveles de actividad y ocupación quedan subsidiarios al equilibrio fiscal, que aparece como un objetivo supremo a cuidar por parte de la política de gobierno.

En tercer lugar, lo que apareció como un rol central de la Universidad. Quizás desde comienzos de 1993, cuando el gobierno de Lacalle instrumentó algunas soluciones muy novedosas y originales, la Universidad no tenía un rol tan central en el debate político. No hubo sectores que dijeran "no nos interesa la Universidad", "la Universidad no" por tal o tal motivo; todas las señales eran de defensa de la Universidad. Esta jugó un papel muy grande y terminó logrando bastante. Lo logrado podrá estar muy lejos de sus expectativas pero en cada etapa terminó dándosele un mejoramiento.

EC - Tradicionalmente los defensores de un mayor Presupuesto para la Universidad habían sido el Encuentro Progresista y el Nuevo Espacio; en esta ocasión el propio presidente de la República se mostró muy cercano a la Universidad y al rector Guarga desde el comienzo de su gestión. Sin embargo, todavía terminó apareciendo un tercer actor, el Partido Nacional, que fue el que en las negociaciones de último momento fue el que pujó más a favor de la Universidad y consiguió los últimos recursos.

OAB - Ese aspecto da para otro análisis especializado; es lo que podemos llamar el lobby, el gran grupo de presión que en Uruguay son los profesionales universitarios. Este grupo ha logrado no ser afectado por la reforma de la seguridad social que afectó prácticamente a todo el país. En este caso logró rápidamente una presión por la que quedó fuera de un impuesto que grava rentas reales del sector -como grava otros servicios no personales- y fue sustituido por un impuesto que puede ser mucho más controversial, porque mientras el otro era una tributación por encima de los 29 salarios mínimos que por lo tanto muchos no iban a pagar, ahora se establece uno que implica un salario mínimo nacional por año a pagar por la totalidad de los profesionales con más de 10 años de egresados, lo que puede resultar insignificante para algunos y una carga muy fuerte para otros. De todos modos, los profesionales universitarios lograron salvar el principio de tratamiento diferente de su actividad con respecto a otro tipo de actividades económicas del país.

EC - ¿Otra señal clara?

OAB - El rol que van a seguir jugando las intendencias en el tema presupuestal y el hecho de que el Partido Nacional, por estar dominando los dos tercios de las intendencias, va a estar condicionando permanentemente la gestión de gobierno en función de las mismas, lo que va a ocurrir cuando el gobierno dé o no los recursos, cuando se atrase o no Rentas Generales, etcétera.

EC - ¿Y el Frente Amplio?

OAB - Quedó claro que el Frente Amplio es un jugador que está en el banco en materia de toma de decisiones de la mayoría, porque no la integra, es la oposición. Pero en la medida en que la mayoría no es compacta, que la coalición de gobierno tiene fisuras y no tiene una mecánica de funcionamiento ese jugador que está fuera de la cancha de la coalición puede operar dentro de la coalición o los actores de la coalición pueden hacerlo jugar de una manera muy significativa. La jugada de Lacalle de salir a buscar a Tabaré Vázquez y lograr un rápido entendimiento precipitó, sin ninguna duda, el acuerdo entre el Partido Colorado y el Partido Nacional. El Partido Colorado estaba muy reticente al acuerdo, estaba muy duro, queriendo imponer sus condiciones. Lacalle le cambió el panorama, en esta negociación el Partido Nacional pasó a ser el más fuerte e impuso sus propias condiciones. El Frente Amplio termina incidiendo en estos juegos; en el caso de la Universidad el Partido Nacional fue el decisor dentro de la coalición, pero tuvo que jugar saliendo a buscar al Frente Amplio. El objeto del acuerdo fue los recursos para la Universidad y el Frente Amplio apareció como un actor que precipitó la necesidad de esos recursos.

Por último está el tema del Poder Judicial. Recordemos que el año pasado junto con las elecciones nacionales de octubre se plebiscitó un proyecto de reforma constitucional que se llamó de autonomía financiera para el Poder Judicial, que la ciudadanía votó en contra. El tema del Presupuesto del Poder Judicial, la forma en que se mueve este poder, el juego bastante equívoco de la Suprema Corte de Justicia que por un lado cumple la obligación de ser la autoridad que impone el orden, la disciplina y el mantenimiento del servicio y por otro da permanentes señales de estimular los conflictos o dice que no tiene la culpa si no le dan más recursos; es un juego muy interesante, que no es de esta Suprema Corte de Justicia sino que tiene prácticamente 15 años. En cada instancia presupuestal y ante rendiciones de cuentas ha aparecido siempre la máxima autoridad judicial en ese doble papel, imponiendo autoridad y al mismo tiempo diciendo que no tiene la culpa, que es el gobierno el que está dejando sin funcionar al Poder Judicial.

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EC - Señales equívocas, señales claras; ¿cuál sería la síntesis, entonces?

OAB - A partir de las prácticas de la coalición en el período anterior, lo esperable en adelante son cuatro años de rendición de cuentas cero. Pero este presupuesto, que fue esperado -y por eso tuvo dramatismo- como el presupuesto del lustro e inmodificable porque después vendrían rendiciones de cuentas cero, dejó muchas cosas colgadas, muchas cosas para el año 2002. ¿Se va a aplicar mecánicamente en el 2002 y 2003 algunas cosas o la rendición de cuentas va a dejar de ser cero? Parece difícil. ¿Va a haber instancias, mediante leyes no presupuestales, que modifiquen tributos, que modifiquen gastos? ¿Cómo se va a manejar las enmiendas presupuestales cuando tenemos anuncio de rendiciones de cuentas cero y un Presupuesto que dejó un montón de hilachas?

EC - Así que ésta es una de las preguntas que quedan planteadas para el futuro.

OAB - Que no va a contestar nadie; la van a contestar los hechos.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
diciembre 1 - 2000