El control de las fronteras
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 
  

JULIO VILLEGAS:
Siete días atrás, a raíz de la sospecha de que la aftosa entró al país vía contrabando, el presidente de la República realizó duras acusaciones contra los funcionarios aduaneros, después se procedió a remover a los jefes de varias receptorías fronterizas con Brasil y se anunció la posibilidad de una participación permanente de las Fuerzas Armadas en el contralor del contrabando.

Por esa razón el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone analizar un tema de larga data: el control de las fronteras.

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JV - Oscar, ¿en qué escenario nos situamos?

OSCAR A. BOTTINELLI:
Estos días, a partir de la aparición del virus de la aftosa y de la sospecha de que el mismo haya tenido origen en el contrabando, hemos observado una serie de discursos y análisis con un elemento defectuoso en común: se partió de modelos ideales, no del país real. Nunca se puede analizar un tema si no se analiza la cultura existente en el país. Yo no juzgaría, no haría un análisis de causa de un accidente de tránsito partiendo de que los uruguayos manejan y respetan las reglas de tránsito como los alemanes, porque me estoy equivocando en el diagnóstico. Aquí se hace un análisis como si el uruguayo fuera un individuo que tuviera un horror natural y visceral al contrabando, por lo tanto quienes hacen excursiones al Chuy son turistas que vienen de Alaska, exclusivamente para hacerlas.

Vamos a ir a un antecedente muy histórico, porque el contrabando tiene algo que ver con este territorio. Esta tierra nace para Europa, se conforma hacia Europa, con lo que se denomina como "marca"; marca es la provincia, la división territorial límite, extrema de un imperio. La Banda Oriental era la marca más austral, más al Sur en el mundo del imperio español, limitaba los dos imperios ibéricos: el español y el portugués. Si hay un origen del contrabando es la frontera entre dos imperios, la frontera de las fronteras, aparte de que cada imperio podía estar lleno de fronteras -por ejemplo había una aduana en Córdoba-; la Banda Oriental era la superfrontera. Pero a su vez, como contrapartida, era una frontera que no se sabía dónde quedaba, móvil, que fue cambiando a golpes de tratados y bulas papales -los límites de Tordesillas, de San Ildefonso-, en un territorio prácticamente desértico. Por un lado el contrabando era difícil por el tránsito inhóspito que suponía, pero por otro encontrarse con una patrulla era un azar estadístico casi improbable. Muchos nombres de la toponimia del país, de arroyos, lugares y localidades, están originados en nombres de famosos contrabandistas; estoy hablando de los siglos XVI, XVII, de los orígenes y también del siglo XVIII.

A esa cultura primitiva se sumó ésta más moderna, que se fue consolidando a medida que se fueron consolidando las fronteras por un lado y los regímenes fiscales impositivos y las políticas económicas diferenciadas de los países, y mucho más después de que se comenzó a aplicar las políticas llamadas de sustitución de importaciones en los años 30, que tienen su auge en los años 50. El viernes pasado hicimos una exposición muy larga sobre esa cultura del contrabando que tiene sus referencias, como la mera existencia del Chuy o la presencia del principal asesor del ministro de Economía negociando las reglas de juego con el bagashopping de Salto. Estos días tuvimos una protesta, un cierre del puente que une Artigas y Quaraí por parte de pequeños y medianos comerciantes de Artigas, contra una medida económica que afecta al funcionamiento normal del comercio, como es la prohibición de pasar contrabando a través de la frontera.

Esto es normal. Para empezar, si fuera tan cierto el discurso de "¡Qué horrible! ¡Nos enteramos de que hubo contrabando!", los comerciantes que están tomando esas medidas extremas están haciendo la apología del delito, incitando al delito. A nadie se le ocurre decir que es un acto subversivo; están diciendo que se debe poder pasar una bolsa de azúcar por la frontera. ¿A quién se le ocurre que pase una bolsa? Diría que a nadie; se pasa varias bolsas, no una.

Uruguay ha tenido actitudes duales. Lo importante es que el presidente de la República toca un tema sensible, del que todo el mundo habla, todos conocemos, pero sobre el cual hay poco debate público y político: la Aduana. En mediciones de opinión pública que hemos hecho sistemáticamente, la Aduana es uno de los dos organismos con peor imagen en el país, desde 1991 a la fecha. Sabemos que a mediados de los años 50 la Cámara de Diputados formó una comisión investigadora de la Aduana que fue muy sonada, muy polémica -basta recorrer las colecciones de diarios para ver que el tema fue noticia durante mucho tiempo-, la última con esa resonancia.

En la opinión pública la Aduana está muy vinculada a una visión de corrupción. No estoy diciendo que sea más o que sea menos o que haya mucha o poca corrupción, para decirlo tendría que haber hecho una investigación; estoy transmitiendo la percepción de la opinión pública. Vaya noticia, cada uno siente que tiene esa percepción. Si es correcta o no, ése es otro tema, pero evidentemente, o hay corrupción o hay una gran permisividad; de otro modo funcionarían los controles y no habría contrabando.

De alguna manera se vincula, entre otras cosas, al funcionamiento aduanero -también al Ministerio del Interior-, lo que se puede llamar la exportación de vehículos robados. Hubo períodos de mucho auge en la salida de vehículos de mucho precio que se suponía tenían como destino la venta en Paraguay; incluso algunos fueron detectados.

JV - También en Bolivia; llegaron a la altura, como Passarella y los muchachos.

OAB - ¿No se apunaron?

JV - Parece que no.

OAB - Quizás porque estuvieron más de 21 días.

JV - Estaban aclimatados.

OAB - Luego está el contrabando de importación. Hay gente que maneja tarifas; hay quienes dicen que sacar de la Aduana una colección de CDs que supere los 50 dólares sale tanto, y no se refieren a lo que cobra el despachante de aduana ni a los derechos de exportación, sino a cuánto hay que entregar para sacarlos. Estos días hemos salido a buscar versiones y hemos encontrado muchas, tantas que daría para construir un gran tarifario. El viernes pasado el propio presidente de la República mencionó precios, habló de 1.000 pesos por vehículo -que desde que hay control de fronteras pasaron a 2.000 pesos- el pasaje de determinados productos por determinadas aduanas que mencionó, que básicamente son las principales instaladas a lo largo de la frontera con Brasil.

Esta idea de que a Uruguay se puede entrar prácticamente cualquier cosa, de que en definitiva es un tema estrictamente de precios, de negociación entre el que trae y el que controla, contrasta con la actitud hacia el viajero que llega al país. En cualquier parte del mundo uno llega, hay un canal rojo y un canal verde, quienes traen mercadería que consideran debe ser declarada van al canal rojo y quienes no van al canal verde; entran y salen. Hay mecanismos aleatorios que determinan que "x" cantidad de personas sean revisadas; hace poco, al llegar a México, pasaron como 500 personas, justo a mí tocó pasar por el canal rojo y me abrieron la valija. Es muy distinto que a uno le abran la valija porque salió en un sorteo aleatorio realizado mediante mecanismos de lectura óptica y otra es el afán de revisación que se practica en Uruguay. Hay todo un proceso de cambio impulsado por el nuevo ministro, pero hasta ahora todo viajero que ingresaba a Uruguay se encontraba con un funcionario de Aduana que le abría la valija, la daba vuelta y revisaba toda la ropa interior habida y por haber. Muchas veces he expresado la vergüenza que me daba cuando iba a recibir a algún viajero importante del exterior, que al llegar se encontraba con este panorama. Uno pedía disculpas y la respuesta era peor: "En todos estos países pasan estas cosas". El orgullo nacional se iba al piso. Hay una especie de visión de Gestapo; uno llega al Aeropuerto de Carrasco, al Puerto de Montevideo o al de Colonia y tiene una visión muy desagradable en relación a la que puede tener de las aduanas de otros países, no mucho más transparentes que la nuestra pero que brindan un trato diferente. El trato dispensado en nuestras aduanas es agresivo para el pasajero.

Hacemos esta introducción para unir este tema del con el aspecto de la imagen. El país apuesta con fuerza al turismo internacional y apuesta a una imagen de país. La imagen se construye con muchas, no sólo con las calificaciones de riesgo de Standard & Poors's y Moody's. Las imágenes se construyen con muchas cosas y a lo largo del tiempo, siempre es más fácil destruir una imagen con actos chocantes que construirla. En el tema del contrabando Uruguay ha tenido esta dualidad. Por un lado ha habido una altísima permisividad, que llevó al hecho insólito de que ni bien comenzó el control en las fronteras comenzó a subir el comercio formal y muchas industrias nacionales comenzaron a sentir un incremento fenomenal en las ventas de sus productos, como si estuviéramos viviendo un "boom" de consumo, en un momento en que lo único que se puede asegurar es que no hay "boom" de consumo. Es muy clara la relación causa-efecto, entre el control del contrabando y el aumento de la actividad del comercio formal. El otro polo de la dualidad es esa Aduana que espera al viajero con un operativo que no se ve en los países desarrollados ni en Brasil ni Argentina, ese trato tan denigratorio, esa espantosa vidriera para el país. El que entra a hacer turismo se encuentra con métodos primitivos de Aduana que hace varias décadas que fueron descartados en buena parte del mundo.

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JV - Están las aduanas en los puestos de entrada al país, pero también están los controles en rutas y carreteras nacionales.

OAB - Según la información surgida del Ministerio del Interior ese aspecto va en camino a ampliarse. Algunos de esos controles policiales en puentes y carreteras son fijos. Por ejemplo, cuando uno pasa de Paysandú a Salto hay carteles en la carretera que anuncian la presencia de lo que en su momento se llamó puesto móvil. Allí se para a todo automóvil para preguntar a su conductor de dónde viene y hacia dónde va. Estos controles que crean una especie de frontera interior, controles policiales donde se paran vehículos como los que también hay en las rutas 9, 4 y 5, son controles móviles, algunos realizados por la Policía departamental, otros por la Policía Caminera y otros por la Aduana. Hay que hacer una distinción: una cosa es cuando en un momento particular se realiza un operativo que lleva a controlar una zona, lo que es habitual en el mundo y hemos visto en muchas películas, donde en general es muy clara la relación directa causa-efecto entre, por ejemplo, un gran asalto a un banco y un cierre de carreteras, y otra cosa es cuando el cierre es permanente, como ocurre en Uruguay, quizás porque el contrabando es permanente.

Hay una contradicción, una tensión entre dos premisas, entre dos temas a encarar. Por un lado se dice que es necesario controlar el delito, en este caso particular el contrabando, y por lo tanto que la autoridad tiene que desarrollar medidas que repriman, disuadan o controlen ese contrabando, un conjunto de medidas de control, inspectivas, de vigilancia. El otro extremo es que el sistema jurídico y constitucional uruguayo se basa en los principios del Derecho liberal, principios como el derecho a la circulación y el derecho a la intimidad, que a su vez tienen dos facetas: que nadie tiene que dar cuenta de desde dónde viene ni hacia dónde va mientras esté transitando libremente dentro del país y no haya realizado ningún acto legítimamente sujeto a vigilancia, y por otra parte el derecho a que las pertenencias personales no sean revisadas sin una causa justificada contra esa persona en particular.

Esa vigilancia que responde a una lógica de la necesidad, del control o de la represión, entra en colisión con la lógica en que está cimentado nuestro sistema constitucional. El tema de los controles policiales en el interior del país genera una tensión entre dos derechos, crea la posibilidad de erosiones o violaciones a derechos constitucionales, a un estado de espíritu de un Derecho liberal.

Además esos controles tienen riesgos. Cuando los controles son muy intensos pueden generar cierta fragmentación del país en la medida en que pueden disuadir no las conductas ilegales solamente -generalmente las disuaden menos- sino que pueden disuadir a alguien a hacer un viaje, a exponerse a las incomodidades experimentadas en los controles. Eso crea ciertas fragmentaciones, que son pequeñas, menores, nadie dice que el país se divide. Cuando usted pone una barrera para ir de un lado a otro, el tránsito de gente de un lado a otro tiende a disminuir, es un fenómeno normal.

Por otro lado está el riesgo de dar imágenes y visiones de Estado policíaco. Imaginemos a un turista que sale a recorrer Uruguay y encuentra puestos policiales con alguna frecuencia, donde lo paran, lo interrogan y eventualmente lo revisan. Estas prácticas no dan una imagen de país pacífico, sin conflictos violentos, ni de un país que se mueve en un amplio ámbito de libertades. Se genera la imagen de que uno está transitando un país tipo Colombia o Perú, donde realmente hay situaciones bélicas, o un país con un régimen represivo, sin libertad, como ocurrió hace un par de décadas.

Luego aparece otro problema, mencionado en la reunión de jefes de Policía con el ministro del Interior: la Policía tiene recursos limitados y determinados. A varias jefaturas de Policía se les ha pedido que destinen personal en préstamo a las jefaturas de la costa, particularmente a la del departamento de Maldonado, para el operativo Verano Azul; prevención de delitos en general por un lado, en particular los vinculados con las drogas, controles en fronteras y rutas por otro. Existe por contrapartida el riesgo de una disminución de controles en las propias ciudades y por lo tanto de que el costo de un mayor control del contrabando por parte de la Policía suponga una mayor facilidad para la comisión de otro tipo de delitos, a los que la población está habituada, como delitos contra las personas, contra sus bienes y sus casas.

Por otra parte tenemos el tema del control militar de las fronteras. Veamos qué pasa si ese control se extiende más allá del período que implique el control de la aftosa y se hace permanente, de largo plazo. En primer lugar, ya generó una reacción por parte de los militares que tiene que ver con una discusión pendiente que el país no ha hecho desde 1985 a la fecha, en especial desde 1991-1992, que es la discusión del nuevo rol de las Fuerzas Armadas, la doctrina. Existe una tensión entre la teoría que lleva a un incremento de las labores civiles, la colaboración en realización de obras, control de cárceles, control de fronteras, y la teoría de las Fuerzas Armadas como una entidad exclusivamente dedicada al entrenamiento permanente, a la planificación permanente para la hipótesis de necesidad de defensa armada del país.

Independientemente de los efectos que el control pueda tener -parece que fueron menores a los esperados-, por un lado disminuyó el contrabando, lo que se notó en las cifras de actividad comercial en las zonas de frontera y de actividad industrial de sectores flagelados por el contrabando, en primer lugar el de bebidas refrescantes sin alcohol envasadas; no sé qué pasó con las bebidas alcohólicas, no tengo datos respecto a qué pasó, por ejemplo, con la cerveza. Por otro lado entró el virus de la aftosa, entraron varios miles de pollos que llegaron hasta el Sur, y hay una serie de denuncias, muchas de ellas formuladas por el propio presidente de la República, que hablan de coladores en el operativo militar; en definitiva, de que el mismo tuvo una eficacia alta pero no total.

En este análisis estoy introduciendo el tema imágenes porque el país tiene que evaluar todos los costos y uno de estos es el tema de la imagen que significa tener un control militar permanente en las fronteras. Por un lado se promueve el turismo, el turista viene y se encuentra con un país que da la imagen de estar militarizado, la primera imagen que tiene es una patrulla militar armada en la frontera. El turista se va a preguntar qué pasa en este país, qué clase de país es; la respuesta será que estamos tratando de evitar que entre el virus de la aftosa, por eso hay tropas armadas. La sensación es un poco extraña.

Si se sumara el control militar en las fronteras a un fuerte control policial en carreteras y puentes, la imagen que estaría transmitiendo el país sería exactamente la contraria a la de un país liberal, sin conflictos violentos y pacífico. Estaría dando la impresión de un país en medio de una gran subversión, de un gran enfrentamiento armado o en medio de una situación represiva. Este aspecto debe ser analizado en el momento de tomar las medidas. Por supuesto que, una vez analizado el tema, el gobierno puede llegar a la conclusión de que es necesario pagar ese costo porque de todos modos es menor que el costo que tendría no tomar esas medidas. Pero también puede suceder que se llegue a la conclusión de que el costo no puede ser destruir la imagen que el país ha construido a lo largo de bastante tiempo con hechos que pueden generar cierto sensacionalismo y acarrear costos económicos. Puede ocurrir que en el exterior digan: no viaje a Uruguay, se va a encontrar con una patrulla cada pocos metros que lo va a estar revisando de arriba hacia abajo. Porque además de que haya tres patrullas en 400 kilómetros, una cada pocos metros, es básicamente la repetición de tres cables informativos: el primero dijo 400 kilómetros, el segundo varios kilómetros y el tercero varios metros.

Con el control de las fronteras y el control del contrabando dentro del país aparece todo este conjunto de temas.

JV - Esas serían las conclusiones a que se puede llegar en cuanto al control en las fronteras.

OAB - Desde un ángulo, el tema es bastante más complejo.

Pasemos a las conclusiones finales. Primero, cuidado con los análisis simplistas; todo el problema es que una vez en 400 años en la historia de este territorio habitado por europeos ocurrió un caso de contrabando que produjo la aftosa. Cuidado con empezar a analizar en el plano ideal: "Si todos los uruguayos fueran conscientes no habría contrabando". El tema no pasa por esos planos, la cultura es un producto de muchos hechos, de muchas costumbres; cuando la regla formal no coincide con la práctica es muy difícil cambiar las conductas de un día para el otro. La permisividad frente al contrabando es varias veces centenaria.

En segundo lugar, al tomar medidas en relación al contrabando o a la vigilancia sanitaria hay que ir equilibrando temas. Uno de esos aspectos es el que plantearon los jefes de Policía, hay que tener cuidado al desvestir a un santo para vestir a otro para que en aras de controlar el contrabando no tengamos un incremento del delito normal en las ciudades por la menor vigilancia.

Globalmente aparecen temas de imagen y de Derecho, sobre todo en el caso de la circulación dentro del país, se va generando limitaciones al derecho de libre circulación, a la intimidad, a la privacidad. Las personas no tienen por qué estar sometidas a interrogatorios referidos a de dónde vienen o hacia dónde van, qué llevan y mucho menos a que se vigile lo que llevan, si su derecho es a circular libremente y con intimidad. Es claro que los controles establecidos implican afectación de derechos; hay que ver qué costos paga un país o un gobierno por esa afectación de derechos.

Finalmente está el tema de imagen, primero como valor global del país, segundo como valor económico turístico, cuánto afecta a un país empezar a dar imágenes de cierta visión policíaca y militarizada frente a las cuales después cuesta explicar que se trata de un problema de contrabando originado en el virus de la aftosa. Las señales que se dan pueden ser costosas, lo que no quiere decir que aplicarlas esté mal; son evaluaciones de gobierno que deben comprender el análisis de costos y beneficios.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
noviembre 3 - 2000