A propósito de la aftosa: la cultura del contrabando
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 
  

JULIO VILLEGAS:
La noticia de estos días ha sido la aparición de la aftosa en nuestro país, en el extremo Norte, en la frontera con Brasil. Después de una década larga de ausencia del virus, Uruguay ve afectada su condición de país libre de aftosa sin vacunación, lo que afecta su principal rubro exportable.

Pero la aparición de la aftosa en la frontera con Brasil se vincula a otro problema endémico. Por esa razón el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone como tema de análisis para hoy "A propósito de la aftosa: la cultura del contrabando".

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JV - La propuesta es analizar el tema del contrabando relacionándolo con esta situación que está preocupando a todo el mundo.

OSCAR A. BOTTINELLI:
No vamos a hacer un análisis agropecuario ni veterinario, que no es nuestra especialidad. Es un tema político de primera magnitud en sí mismo por lo que puede significar la pérdida o interrupción de la calidad de país libre de aftosa sin vacunación. Las medidas que pueden tomar países en relación a las compras complica el panorama desde el punto de vista económico en un país que ya tiene complicaciones externas e internas bastante significativas.

Los riesgos de que ocurriera algo estaban dentro de lo previsible, en la medida en que la aftosa se venía acercando, había brotes en Argentina y en Brasil a relativamente pocos kilómetros de nuestra frontera. Era un riesgo que se había tratado de evitar con un control férreo, militar de las fronteras.

Las primeras reacciones resultan un poco curiosas. Uruguay venía teniendo el riesgo de que la aftosa invadiese desde Argentina o Brasil; llega y la primera medida de Brasil y Argentina es no comprarle más carne a Uruguay. Esto es lógico, entra dentro de las medidas tomadas para evitar una retroalimentación del virus, son medidas sanitarias correctas que deben tomar Brasil y Argentina; podrá ser o no correcta la suspensión de la compra de carne, se podría haber tomado medidas como las que han tomado otros países, de no suspender las compras mientras no sean carnes de la región aislada. Las demás son zonas garantidas.

Las medidas tomadas por Brasil y Argentina son drásticas. Cabe recordar que hace no muchos días una importante figura de organismos internacionales decía que, en la medida en que en el mundo están bajando las barreras arancelarias, era esperable el surgimiento de cada vez más barreras para arancelarias, entre ellas las sanitarias. Las medidas sanitarias son un 50% precauciones justas, reales, que toman los países, y otro tanto medidas encubiertas de protección comercial de sus propios productores y productos, disfrazadas de barreras sanitarias. Uruguay también lo ha hecho, no se trata de culpar sólo a los demás; también a Uruguay se lo ha acusado de poner barreras sanitarias.

Hace ocho o 10 años tuvimos la famosa amenaza de la entrada del cólera al país, llegaba el verano y año tras año se hacía operativos, campañas publicitarias. Uruguay venció el cólera, fue uno de los dos únicos países de toda América -junto con Canadá- donde no hubo ningún caso de cólera -sí los hubo en Estados Unidos-. Luego vino el dengue y la campaña contra esta enfermedad: a matar mosquitos, no poner agua en floreros, en los cementerios se comenzó a poner arena, y el dengue -por ahora- no entró.

Entró la aftosa. ¿Por qué? ¿Por qué Uruguay pudo impedir la entrada del cólera durante años, pudo impedir la entrada del dengue y no la de la aftosa? Yo haría dos razonamientos. El primero tiene que ver con que el dengue y el cólera están directamente relacionados con la salud humana, mientras que la aftosa tiene que ver con algo productivo, comercial, económico. El uruguayo presenta una dualidad en cuanto al cuidado de las cosas; una cosa es el cuidado de la salud, como un bien supremo a proteger, y otra es lo económico, lo material, donde las leyes y los peligros se consideran más difusos. No va a ser uno, ni el vecino, ni el pariente, ni el amigo quien se va a contagiar de aftosa. El segundo aspecto, que es el centro de nuestro comentario, es la cultura del contrabando.

A esta cultura podríamos ponerle muchos nombres, porque el contrabando ya está implicando una actividad ilícita o delictiva. Puede ser la cultura de la economía de zonas o ámbitos binacionales o la cultura del mercado en el sentido de que las leyes del mercado prevalecen sobre las leyes formales y la gente busca lo más barato por el camino que sea. Esta cultura del mercado, del contrabando, del precio o de las zonas binacionales está muy arraigada en el país.

Llama la atención que imediatamente surgieron algunas voces hablando de la posibilidad de acciones penales contra el productor en cuyo predio apareció el virus de la aftosa. Tenemos la percepción de que esto es como cuando en algunas oficinas públicas a muchos les marcan la tarjeta de entrada o salida -o las dos- y sancionan a uno, o como ha ocurrido en algunos casos de contrabando o de soborno por contrabando: se prende al individuo, están las pruebas, va a juez y es procesado; lo mismo ocurre con casos de soborno, como el que hubo hace poco, con un video como prueba. Lo que no aparece es el contexto: ¿es el único caso de soborno aduanero que hubo en Uruguay? ¿Este es el único caso de contrabando? Quienes conocen del tema dicen que se dan estos casos por "vendettas", en que alguien se sale de la regla de juego. En las oficinas públicas a veces son juegos de "vendettas" de mandos medios que persiguen a unos y a otros no.

En este caso puede suceder que la sociedad pretenda purgar la culpa de una conducta de muchísimas décadas a través de un chivo expiatorio: éste es el responsable de que en Uruguay haya habido contrabando y por eso tenemos aftosa. El diario El País de hoy trae una prueba concluyente: el contrabando siguió después de la aparición del caso de aftosa. Estoy presumiendo que puede haber habido contrabando, es una hipótesis, no quiere decir que haya ocurrido, pero interesa manejar el caso como hipótesis.

JV - Dicen que entró a través de la ración.

OAB - De la ración o a través de achuras venidas de mataderos o de la basura. A los efectos del análisis, supongamos que la hipótesis es correcta. Lo que nos importa es llamar la atención sobre la existencia de un tema que Uruguay nunca ha debatido con seriedad suficiente, que es el del contrabando. Cada tanto se ha debatido sobre los daños que causa al comercio o a la industria, cada tanto se hace operativos, pero inmediatamente aparecen las reacciones y los contraoperativos. Por eso pensamos que es conveniente hablar del tema de fondo, la cultura del contrabando.

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JV - Por un lado se suele escuchar comentarios referidos a la dificultad para controlar el contrabando por la extensión de la frontera con nuestros vecinos, tanto con Argentina como con Brasil, tal vez sea más difícil la situación de la frontera con Brasil. También se menciona, como lo hacía hoy el presidente de la Cámara de la Industria Frigorífica, Daniel Belleratti, el problema que crea la diferencia de precios entre un lado y otro de la frontera, que lleva a esa tentación de cruzarla para comprar lo que aquí cuesta el doble o el triple.

OAB - El contrabando existe por una sola razón, la misma por la cual existe la evasión fiscal: por un problema económico, de precios. Por eso existen las teorías que sostienen que en determinado momento la mayor carga impositiva supone menor recaudación porque alienta la mayor evasión o la no producción, llega un momento en que no sirve producir. Por lo tanto muchas políticas se basan en reducir impuestos para incrementar la recaudación, aunque parezca contradictorio, porque se entiende que a menor tasa, a menor imposición sobre cada producto, se puede producir más cantidad y la recaudación global es mayor.

El contrabando también es un tema económico. Si usted en Montevideo paga las cosas exactamente al mismo precio que en el Chuy, no viaja 700 kilómetros de ida y vuelta. Para empezar, digamos que hay escalas de contrabando, hay una primera escala que sirve al que vive en Rivera en relación a Livramento, una segunda que le sirve al de Tacuarembó, con un precio un poco más diferencial porque ya no es cruzar la Avenida Internacional, y otra que lleva a que en Montevideo haya excursiones al Chuy. Si hay un símbolo de la cultura del contrabando en Uruguay es la misma existencia pujante del Chuy: hay una zona basada en que existe una persistente diferencia de precios -generalmente los precios son más altos en Uruguay que en Brasil, aunque en algunos períodos ha ocurrido a la inversa-, con una actividad comercial que ya lleva generaciones. El Chuy es un fenómeno; el que no lo conoce no conoce Uruguay. Además se organiza excursiones desde Fray Bentos, Mercedes o Dolores a Gualeguaychú, exclusivamente a comprar. Por supuesto que cuanto más lejos del puente internacional mayor tiene que ser la diferencia de precios para que compense el costo y el tiempo dedicados a las compras. Es un tema básicamente económico.

Tenemos distintos tipos de contrabando. Por un lado tenemos la cultura de las zonas de frontera, donde hay un abastecimiento de ida y vuelta normal, cotidiano. El pedido del almacén o del supermercado se hace cruzando la frontera. Por otra parte hay algunos productos que por razones de existencia de marcas o calidades no se encuentran en Brasil o Argentina y se compran en Uruguay. Hasta hace unos años, no era técnicamente contrabando, pero hasta que Argentina produjo el cambio sustancial en la telefonía la gente de Concordia cruzaba a Salto a hacer las llamadas internacionales, incluso a veces para llamar a Buenos Aires. Es el uso de los recursos comunes de la zona.

Un segundo tipo de contrabando es el que implica la venta de bebidas brasileñas en Montevideo o Solymar. Las bebidas no se traen de a una; si uno va a traer en un bolsito refrescos de a litro el negocio va a ser muy poco eficiente, no paga el pasaje. Las bebidas vienen en semirremolques y hay que traer una gran cantidad como para que, por ejemplo, el cierre de fronteras producido hace poco haya detectado un explosivo crecimiento del consumo de bebidas de producción nacional que llevó a que marcas uruguayas sintieran la reactivación de las ventas, incluso en el comercio establecido en las zonas de frontera, tanto con Brasil como con Argentina.

El contrabando ha tenido tratamiento oficial. Hace pocos años hubo un lío muy grande con el llamado "bagashopping" de Salto, que terminó en un acuerdo logrado por el principal asesor del ministro de Economía en negociación con la gente del "bagashopping" sobre los límites en la venta del contrabando. Está institucionalizado por el Estado cómo y cuándo se puede vender contrabando. Cuando se habla del contrabando hay que tener mucho cuidado de no explotar frente a un hecho no deseado -además de los económicos directos-, como éste, en que estaríamos ante un hecho económico indirecto. No se puede saltar diciendo: "¡Miren lo que hizo un individuo en forma insólita!". Insólito sería que hubiera comprado ración en Montevideo y la hubiera llevado hasta Artigas si la tenía más barata en Quaraí. Lo normal es comprarla en Artigas o Quaraí, en el lugar más barato, donde le cueste menos.

Recordemos que hace poco más de 10 años el Tribunal de Cuentas observó a la Intendencia de Artigas porque encontró que ésta tenía boletas de neumáticos, repuestos de auto o artículos de escritorio comprados en Quaraí que estaban contabilizados o que estuvieron por ser contabilizados. Había boletas brasileñas circulando con la mayor normalidad. Era lógico: la Intendencia no tiene dinero, está fundida, necesita algo, va y lo compra enfrente; a veces se lo traían a la puerta.

Esto ocurrió en Uruguay bajo gobiernos de todos los partidos, civiles y militares, es una constante. Cuando un gobierno anterior intentó aplicar el "cero kilo" se armó revuelo porque la medida afectaba directamente a las economías familiares y de los sectores más necesitados de las zonas de frontera, que si no compraban el azúcar, el aceite y el harina del otro lado iban a tener un problema muy grande en su presupuesto familiar, adaptado a esa economía. El "cero kilo" no anduvo.

El contrabando en Uruguay no empieza ni se agota con esto; si fuera exclusivamente el consumo fronterizo tendría una magnitud... También tenemos todo lo que tiene que ver con las excursiones, que es mucho más que el consumo de frontera, no es que cruzo la calle o recorro 20 o 30 kilómetros para comprar. Los econometristas tratan de medir los efectos del contrabando y todo lo que el Estado pierde de Imesi e IVA a través de los productos comercializados por contrabando. La industria siente que pierde por esa competencia de desnivel económico que significa la presencia de productos de precio muy inferior al que puede volcar al mercado pagando los impuestos. Los artículos de contrabando no pagan IVA, mientras que los legales sí; puede haber algunos artículos de contrabando que paguen IVA porque a veces se los mete en el circuito legal. Los econometristas observan el fenómeno de que sólo a través de grandes grupos organizados, con participación de los elementos de control, puede existir este volumen de contrabando. Uruguay tiene una relación perímetro/superficie muy elevada, la mayor parte de la frontera con Brasil es terrestre, porque donde hay agua ésta se pasa a bote o caminando.

JV - Hay campos que se extienden a un lado y otro de la frontera.

OAB - Campos que pasan el alambrado, la frontera es un alambrado. La frontera con Argentina es un poco más complicada pero por lo menos hasta la altura de Fray Bentos hay tres puentes y es bastante fácil de cruzar. Incluso en Carmelo es fácil el manejo del contrabando intermediado por las islas. Hay grandes estructuras de contrabando, de otro modo no podría haber la venta de refrescos producidos en Brasil en la dimensión que quienes miden el fenómeno dicen que habría en Montevideo y el área metropolitana, en las zonas más lejanas a la frontera con Brasil.

JV - Muchas veces se menciona que tienen justificación por el lado de la boleta, porque han hecho alguna compra de mercadería decomisada por la Aduana que después exhiben mucho tiempo, vendiendo productos que van más allá de lo que compraron.

OAB - Más que nada se supone que hay una red muy grande porque esa venta implica infraestructura, estar cubierto de riesgos, que se puede pasar por los pasos de frontera. Un semirremolque no pasa atravesando un campo; por un campo con un alambrado en el medio usted podrá pasar droga, pero no refrescos. Hay un problema de volumen y de precio: los refrescos son muy baratos en relación a su volumen, hay que traer mucho volumen para cifrar. La cocaína puede entrar abajo de la cincha del caballo, pero nadie puede traer toneladas de refrescos abajo de la cincha del caballo.

JV - Ni en una avioneta.

OAB - La avioneta se estrella si trae ese contrabando. Se supone que hay grandes organizaciones que tienen arreglada la entrada del producto, los controles y la venta. Además hay una cultura popular; no me pronuncio sobre qué es lo que está bien y qué es lo que está mal, pero sin duda hay dos visiones del tema. El tema del contrabando se mezcla con el de la importación de productos. Por medio de encuestas hemos detectado que las mismas personas que cuestionaban la apertura de la economía, y por lo tanto la libre entrada o el bajo arancel de productos importados -generalmente de productos que tenían que ver con el propio trabajo, "cómo puede ser que cierre esta fábrica porque entran tal cosa de Taiwán"-, a su vez declaraban que compraban en el Chuy o del lado brasileño. Por un lado, se consideraba mal lo que era importación legal pero la compra sin el pago de impuestos, lo que técnicamente es contrabando, se consideraba deseable. La explicación era muy directa: "Me sale muy barato, estiro mi sueldo de esa manera".

Hay una contradicción entre la cultura de la legalidad formal, de apegarse a las normas y pagar todos los impuestos, y la cultura del mayor rendimiento económico, consistente en pagar lo más barato posible. Es un problema de cultura global. En Uruguay ha habido propagandas y apelaciones a no comprar productos de contrabando que, más allá de lo que puedan haber ganado las agencias que hicieron esas campañas publicitarias y los medios de comunicación, no tuvieron ningún resultado económico. Esas campañas éticas proponían ser tan patriotas como para comprar más caro, mientras se conoce que por otro lado hay ventas de contrabando, ventas ilegales u otras evasiones de grupos organizados. La gente tiene sus razones para comprar productos de contrabando.

El problema no se arregla con hacer un proceso penal por un episodio, ni siquiera como escarmiento. No hay un hecho, un episodio, un juicio, que cambie toda una cultura asentada durante décadas.

JV - Ni siquiera como una medida ejemplarizante.

OAB - Ni siquiera, porque una buena parte de la población -ni hablar lo que puede ser en la zona- la va a ver como una injusticia: ¿por qué a Fulano?

JV - Ya se está mencionando, se dice que el productor dueño del campo donde apareció el foco de aftosa es una muy buena persona.

OAB - ¿Por qué no a otros? Además, muchos van a decir lo que ya se dijo cuando el "cero kilo": mientras revisan los paquetes de azúcar van a pasar por el costado los semirremolques.

JV - Es así, es lo que está pasando.

OAB - Sí.

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JV - Después de todo este planteo, ¿a qué conclusiones llegamos?

OAB - La conclusión básica es que con el contrabando Uruguay tiene un problema de carácter económico que afecta su producción, su industria; cada tanto sale la Cámara de Industrias con su reclamo en la materia. Ahora aparece un segundo problema, que en determinados momentos Uruguay no está en condiciones de imponer barreras sanitarias cuando éstas sólo son efectivas si no hay contrabando. Se está creando una limitación fáctica a las posibilidades de que el Estado pueda desarrollar sus controles si la efectividad de los mismos depende de que haya o no contrabando, mucho más cuando lo que está en juego no es la salud humana, con respecto a la cual los uruguayos han tenido una respuesta muy rápida, firme y persistente, sino algo que se ve desde un ángulo estrictamente económico y productivo.

Uruguay no ha tenido un verdadero debate, abierto y sincero, sobre qué quiere hacer con este tema, hasta dónde quiere combatir el contrabando, hasta dónde quiere tener reglas de juego flexibles y, en caso de que las tuviera, si las mismas son válidas para todo el país o sólo para determinadas zonas. Lo que está pasando, las reacciones contradictorias frente a la hipótesis de contrabando, que van desde una extrema dureza a rápidos contraataques y defensas del presunto culpable, están evidenciando la falta de ese debate y la existencia de múltiples discursos sobre el mismo tema. Ayer veíamos en televisión al director de Servicios Veterinarios, el doctor (Julio) Barozzi, haciendo "pininos" para hablar del contrabando sin mencionarlo. Tenemos una realidad aceptada que no condice con la realidad formal y jurídica, hay un discurso que se tiene que atener a que el país cumpla estrictamente las reglas y una realidad diferente. Ese cruce de discursos, esa cultura arraigada de la compra a menor precio aunque el producto no tenga inserción legal en el país, es el gran debate que se hace necesario por su importancia desde el punto de vista económico, como ha quedado revelado en este caso ante la aparición de la aftosa, además de las consecuencias para la propia producción nacional.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
octubre 27 - 2000