El Estado , un complicado patrón a la hora de pagar sueldos
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 
  

EMILIANO COTELO:
Hace unos días la Presidencia de la República difundió los montos de las retribuciones de algunos cargos de relevancia en el Estado y otros sueldos de grados inferiores. De inmediato se instaló la polémica, en particular debido a la gran disparidad de retribuciones para cargos aparentemente similares y porque tareas de poca calificación a veces se pagan mucho más que funciones de una exigencia muy elevada. También surgió la polémica de por qué se publican algunos sueldos y otros no.

A partir de estos antecedentes, para el análisis político de hoy Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone como título "El Estado, un complicado patrón a la hora de pagar sueldos".

***

EC - ¿Comenzamos por la decisión del Edificio Libertad?

OSCAR A. BOTTINELLI:
Acá hubo una movida política del Edificio Libertad, muy interesante. Por un lado puede considerarse inusual que desde el propio gobierno se dé a conocer las retribuciones que paga el Estado, mucho más en el momento en que se está discutiendo el Presupuesto Nacional.

Pero la movida fue un poco desprolija en el sentido de que no hay un criterio único; por un lado se publica el sueldo de un lavador de coches, por otro el de un gerente general, no aparecen promedios, escalas. No es muy comprensible; en algunos casos parecería que los sueldos son nominales, en otros se especifica que se trata de sueldos líquidos. No está la carga horaria, no se dice si además el funcionario recibe compensaciones o no, si se trata de dedicaciones parciales o totales. En algún caso me han señalado que la retribución incluye la dedicación total; hay funcionarios profesionales que reciben ese sueldo por cuatro horas, otros por seis o por ocho.

EC - Además, en varios de los organismos que han aparecido en la página web de Presidencia no están todos los cargos. Por ejemplo, en los casos de Antel y Ancap aparece apenas el 20%.

OAB - En ningún caso aparecen todos los cargos. Parecería que fuera y sigue siendo casi un secreto de Estado lo obviamente más público: cuánto paga el Estado a sus funcionarios. Hay dos razones para esos "secretos". Una es que es muy difícil conocer muchos datos del Estado en un país que ha tenido una muy mala cultura registral y estadística.

EC - ¿Cómo es esto?

OAB - Uruguay tiene un sistema electoral altísimamente confiable. Sin embargo, vaya uno a buscar los resultados circuito por circuito de las elecciones de 1931; sencillamente no están. Vaya a buscar datos de registros de hospitales; de repente a nivel central de Salud Pública tienen esos registros hasta hace cuatro meses, pero no lo del último mes. Datos muy importantes, que tienen que ver con el Producto Bruto Interno, con las exportaciones, se conocen a veces con dos y tres meses de retraso. De repente en agosto se conoce los datos del trimestre cerrado en junio. Aún en las cosas más dinámicas, modernas, que llevan con mayor eficiencia, hay un retraso.

Los balances de las empresas públicas ahora se empiezan a publicar, pero incluso ocurre esto que decíamos con datos del Censo Nacional, de población y vivienda. Se tiene acceso público a una parte ínfima, no es fácil obtener datos, hay que pedir cotizaciones al Instituto Nacional de Estadística y pagar por lo que en cualquier parte es una información disponible en Internet. El Estado es muy desprolijo. Por ejemplo, es probable que no haya ninguna repartición pública que tenga la nómina completa de las contrataciones del Estado, como la que salió publicada en la prensa.

EC - Tú te refieres a los contratos...

OAB - ... de arrendamiento de obra y de servicios personales. Se dijo que todas las compras del Estado serían puestas en Internet y esto todavía no ha ocurrido. Por un lado hay un retraso global...

EC - El Estado no se conoce a sí mismo: una dependencia tiene que comprar lápices y no necesariamente sabe cuánto pagó otra dependencia por esos mismos lápices, incluso por la misma cantidad y en las mismas condiciones de pago.

OAB - Además, desde que cambió el sistema presupuestal uruguayo, del viejo presupuesto por planilla a éste más técnico, el presupuesto por programa, la información se hizo más difícil. En el presupuesto por planilla, por lo menos se podía ver los sueldos de planilla; después había que ser muy hábil para saber si un funcionario terminaba cobrando el sueldo de planilla o si en ese organismo había 843 compensaciones aparte. Pero por lo menos se veía que el Hospital Pasteur, por ejemplo, tenía un director y tales y cuales cargos, que la sección tal tenía cuatro enfermeras, tres auxiliares de servicio, estaba todo detallado. Hoy en los programas no hay absolutamente nada de esto. Antes uno miraba el presupuesto, ese libraco inmenso de miles de páginas, buscaba la planilla que quería y tenía la descripción de todos los cargos, la cantidad de cargos y por lo menos la retribución fijada en el presupuesto. Después había que ser un lince para saber que en tres presupuestos anteriores había un artículo que decía que eso se incrementaba un 30%. Pero ése es otro tema, la planilla estaba; hoy no hay planillas.

EC - Entonces ésa es una de las causas de que las retribuciones hayan sido y sigan siendo un secreto; hay otras.

OAB - Otra es que hubo muchos intereses de los propios funcionarios de que no se conocieran sus retribuciones en el caso de que se consideraran privilegiadas. No sé si lo son o no, pero ganan mucho más que otros. En general las retribuciones eran una especie de secreto de Estado: las del Poder Legislativo eran celosamente guardadas, las de las antiguas Cajas de Jubilaciones, ahora Banco de Previsión Social, las antiguas Cajas de Asignaciones Familiares, las compensaciones por desocupación, hoy mismo lo que puede ser (la Comisión Técnica Mixta de) Salto Grande, el Servicio Exterior... Esas retribuciones salen de los promedios del Estado y ahí hay intereses corporativos de que no se divulguen o de que se divulguen bastante poco.

Hay otro tema: a veces no es fácil sacar algunos sueldos, si no viene alguien de Tesorería y muestra la liquidación. Hay sueldos que empiezan a niveles impresionantemente bajos y terminan muy altos. Recuerdo que en una época había una repartición en el ámbito del antiguo Ministerio de Hacienda que tenía un sueldo relativamente bajo, pero cobraba 36 sueldos por año. También están los que tienen retribución por mayor recaudación; en la época de inflación por mayor recaudación se entendía la mayor recaudación nominal. Si una oficina recauda 100 millones de pesos y hay una inflación del 100%, al año siguiente va a recaudar 200 millones, entonces esos funcionarios llevaban un porcentaje por ese incremento de la recaudación al doble. En otros lugares donde ingresa algún dinero, como en la Aduana, hay incentivos; ahora estaba la discusión del tema del pago o no pago o malas liquidaciones de los proventos del Aeropuerto. A veces esa recaudación extra es muy importante y a veces es casi insignificante, tampoco se puede establecer normas generales. Esto también dificulta saber con exactitud cuánto se gana en cada uno de los lugares.

***

OAB - El Estado no es un empleador, son muchos. Está el administrador más global, la Administración Central donde, de alguna manera, si bien cada ministerio va por separado, hay un manejo más global desde todo el Poder Ejecutivo. Después están los otros poderes, el Legislativo y el Judicial, la Justicia electoral, la de lo Contencioso Administrativo, el contralor de cuentas. Tenemos organismos con relativas autonomías dentro de cierta centralización presupuestal, como en el caso del Codicén, de Anep, la Universidad. Luego tenemos los entes autónomos y servicios descentralizados, que engloban buena parte de las empresas del Estado y otros servicios que no son empresas. Tenemos algunos organismos medio exóticos que Uruguay ha ido creando, como la Corporación Nacional para el Desarrollo, que no es un ente autónomo, que fue creada por una ley y tiene cierta paraestatalidad. La paraestatalidad en Uruguay ha englobado los exotismos jurídicos más grandes.

EC - Sin embargo, los cargos de su Directorio se proveen de manera bastante parecida a la de los entes autónomos, por cuota política.

OAB - Pero no tiene expresamente el estatuto de un ente autónomo. Después tenemos a las empresas privadas, cuyo dueño es el Estado, total o parcialmente, como el Banco la Caja Obrera, el Banco de Crédito, que es una sociedad, pero el Estado tiene la Presidencia del directorio y la mayoría del capital accionario. Además, no es el Estado en forma directa; muchas veces éste tiene propiedades como República AFAP, a través de empresas u organismos estatales, donde los dueños son la Corporación para el Desarrollo, el Banco República, el Banco de Seguros o el Banco de Previsión Social. Están los organismos internacionales con una parte uruguaya, como Salto Grande, la Comisión Administradora del Río de la Plata, la Comisión Administradora del Río Uruguay, la Comisión Administradora del Frente Marítimo. Además están las intendencias municipales, que son 19...

EC - ... de las cuales hasta ahora no hay información en la página web de Presidencia; se sigue señalando que el Congreso Nacional de Intendentes aún no ha remitido los datos. De todos modos, en algunos departamentos ha comenzado a difundirse algunos datos, sobre todo de cargos jerárquicos; ha pasado en Montevideo, en esta semana también en Canelones, y además ha habido un pedido de parte de la Junta de Colonia para que se difunda los sueldos de esa intendencia.

OAB - El problema es que surgieron los contratos de arrendamiento de obra y de servicios personales, que también han complicado el panorama, porque terminan siendo retribuciones del Estado que rompen escalas, parámetros, criterios.

EC - En definitiva, ¿qué pasa? No vamos a poder sacar ninguna conclusión, porque con todas estas advertencias y salvedades...

OAB - Conclusiones se puede sacar, pero el panorama es mucho más complicado que si uno dice que cierta empresa tiene tal disparidad de criterios. En Uruguay hay varios grupos económicos importantes, entonces uno podría decir que tal grupo económico tiene 10 empresas y ver que dentro de ese mismo grupo la gente gana de manera muy distinta en las distintas empresas, según una sea un banco, otra una empresa de tarjeta de crédito no bancaria, otra prestadora de determinados servicios. Y como cada una se mueve en un mundo distinto y está sujeta a acuerdos e incluso convenios laborales diferentes, paga de manera distinta, y no necesariamente porque a la empresa le guste pagar así, sino porque se fue encontrando con situaciones o productos de situaciones que la llevaron a eso. También al Estado le puede haber pasado eso.

EC - De todos modos, quizás hubiese convenido que Presidencia cargara en esa página todas las aclaraciones que correspondiese. Es obvio que hay gente que a partir de los números difundidos ha sacado conclusiones apresuradas. Algunas conclusiones se pueden sacar, pero otras muchas han sido conclusiones sin sustento en base a información confusa o incompleta.

OAB - Este es un tema muy delicado y muy complicado.

***

EC - Intentemos sacar algunas conclusiones preliminares.

OAB - Primero vamos a hacer una enumeración de conclusiones para luego dar explicaciones. Primero, encontramos por todo lo que se ha divulgado -por Presidencia y por otros medios- que hay diferencias muy fuertes entre las distintas reparticiones, organismos o dependencias del Estado, que las escalas o estructuras salariales son completamente distintas. Segundo, la escala salarial, lo que va del grado inferior al superior, o cómo va del promedio para arriba y para abajo, es muy distinta en distintas reparticiones. Hay reparticiones con escalas muy estiradas de punta a punta y otras con escalas muy compactas, donde hay muy poca diferencia entre el grado inferior y el superior. Tercero, queda claro que hay un único ámbito donde el Estado aplica el principio de igualdad o proporcionalidad de retribuciones, que es el ámbito político. Los cargos electivos, los de responsabilidad política y los de particular confianza; los electivos son los legisladores y el presidente, los de responsabilidad política son los ministros y subsecretarios, y los cargos de particular confianza son los de directores de división, por ejemplo. Todos esos cargos están absolutamente proporcionados entre sí. Un subsecretario gana tanto por ciento menos que un ministro, un director de ente autónomo gana tanto por ciento menos que un subsecretario; es el único ámbito de la administración donde está absolutamente todo equiparado. Esto lleva a lo otro, que es una de las grandes incongruencias, que es la relación entre pirámide salarial y sueldos políticos. En muchas empresas del Estado los cargos de máxima jerarquía están en el medio de las retribuciones, los gerentes generales de las empresas del Estado ganan muchísimo más que el presidente del organismo.

En el caso del Banco República, un gerente de sucursal gana más o menos lo mismo que el presidente del Banco. El presidente tiene por encima a casi todos los escalafones jerárquicos, que ganan mucho más que el presidente y los directores, cosa que va contra toda la teoría organizativa habida y por haber en el mundo, la correlación entre responsabilidad y retribución, jerarquía y diferencia de retribución.

EC - El tema es que el presidente del Directorio de una empresa pública no está para figurar, para funciones de representación institucional, muchas veces termina siendo el decisor principal, el negociador.

OAB - En el caso uruguayo se fue dando en parte de forma jurídica y en parte de manera fáctica, por los hechos, que los presidentes se han transformado en lo que se denomina el "Chief Executive Office" (CEO) de las empresas u organismos del Estado. Claramente en UTE, Ancap, Antel, el Banco República, el Banco de Seguros, el Banco Central -más allá de que hablar de CEO de un Banco Central es una expresión no del todo correcta-, en el Banco Hipotecario, es el ejecutivo en jefe, a cargo del organismo. El gerente general es la cabeza gerencial y el presidente la cabeza ejecutiva, como pasa en cualquier empresa importante en el mundo. En ninguna empresa del mundo el CEO gana menos que el "Top Manager", el máximo gerente. Esto crea un problema nada menor: la relación entre retribuciones de funcionarios de carrera o técnicos y de cargos políticos, en detrimento de los cargos políticos.

Lo otro que ha aparecido es que los sueldos políticos del Estado, con excepción del presidente y el vicepresidente de la República, no son de los sueldos altos. En el nivel más alto no aparecen los sueldos políticos. Hay algunas intendencias, como Maldonado y Cerro Largo, cuyo nivel de retribución también está en niveles altos.

***

EC - ¿Por qué se dan esas situaciones?

OAB - Primero, una aclaración: vamos a ver algunas explicaciones, no son todas, ni siquiera deben ser la mitad.

Primero, hay diferencias entre cargos y entre organismos. Hay tres explicaciones importantes. Una es que algunos organismos del Estado han estado más cerca del poder, con mayor proximidad personal de los funcionarios de esos organismos con cargos políticos, de dirigentes políticos, de las personas con función política que podían disponer de los recursos. Por lo general, esos organismos tuvieron retribuciones o compensaciones más altas, en forma más o menos persistente. En esos lugares también fue alta la proporción de personas vinculadas a los políticos, ya sea personalmente o por la propia actividad política, que fueron designados en esos lugares. También esto es válido en el período militar respecto a militares.

Una segunda explicación tiene que ver con fuerza, organización, habilidad para la negociación, capacidad y habilidad de movilización de los sindicatos, que en determinados momentos y lugares lograron, con su esfuerzo, su presión y capacidad negociadora obtener para los funcionarios que representan condiciones diferentes y mejores que en otros lugares.

En tercer lugar, en la parte más periférica del Estado, la que tiene que ver con empresas, cada empresa está en un ámbito de mercado en el que hay actividad privada, como en la energía, en las comunicaciones y en la banca. En el caso de la banca fue muy claro, hasta sindicalmente. Los bancarios oficiales siempre fueron parte no de los gremios públicos sino de los bancarios; incluso la banca pública en Uruguay desde muy larga data tuvo normas similares a la banca privada. El gremio bancario desde hace muchas décadas actúa como gremio único, con una diferenciación entre el sector Banca Oficial y el sector Banca Privada, pero a partir de un único sindicato -no es ni siquiera una federación de sindicatos-, la Asociación de Empleados Bancarios del Uruguay. Es además un gremio muy fuerte, muy hábil, con gran capacidad de presión y negociación, que ha tenido buen entendimiento, ha logrado buenos convenios con la Asociación de Bancos y los bancos oficiales, a lo largo de las décadas, lo que le dio un estatuto determinado, por el cual globalmente un empleado bancario oficial y uno privado tienen retribuciones más o menos similares si se suman todos los tipos de compensaciones, la efectiva y la material.

Ahora vamos a otro tema relacionado con éste. Hace algunas décadas un gerente de UTE o de Antel eran vistos como gerentes de un ente autónomo, un ingeniero de UTE era visto como un ingeniero de cualquier otra repartición. Hasta que un buen día la transformación que se fue dando en la estructura de la sociedad uruguaya llevó a que primero UTE y después Antel empezaran a encontrarse con advertencias muy serias. La primera era el riesgo de quedarse sin un buen nivel gerencial, dado que las retribuciones de sus gerentes estaban muy lejos de las de la actividad privada y que era muy fácil llevarse a un buen gerente de una empresa del Estado a una empresa privada, donde se le podía ofrecer retribuciones no un 10%, un 15%, un 20% mejores, el doble o el triple. Esto les pasó a nivel de ingenieros a UTE y después a Antel; en Antel fue medio dramático. Estas empresas tuvieron que adecuarse a las reglas del mercado y pagarle a un ingeniero lo que pagaba la actividad privada en la misma órbita, porque estaban compitiendo con la actividad privada por los recursos humanos.

El mercado fue determinando que cierto personal técnico o gerencial de esas empresas fuera pagado mejor, incluso que un personal técnico ganara mejor que otro personal técnico profesional como abogados o médicos, sencillamente porque había un problema de mercado o de demanda. Esto dio lugar a problemas con los organismos, a actitudes de rechazo de las organizaciones sindicales que decían que se privilegiaba, por ejemplo a los ingenieros. Desde un ángulo era un privilegio, porque ganaba más, pero desde el ángulo del organismo era un problema de mercado. Yo no estoy diciendo que este señor gane esto o menos, sino que este señor gana esto acá o afuera, porque se va a ir de Antel o de UTE.

EC - Es una actualización del concepto de a igual función igual remuneración.

OAB - Por un lado, éstas son reglas del mercado. La igualdad o no de las retribuciones es fijada por el mercado de una forma no planificada.

EC - Lo que quiero decir es que no necesariamente entonces un ingeniero tiene que ganar lo mismo dentro del Estado; depende dónde trabaje y con qué competencia privada se mueva ese organismo, esa empresa, ese ente.

OAB - Sí, pero además puede haber una igual función entre Antel y una empresa privada.

EC - Por eso digo que lo que va a jugar es que a igual función igual remuneración, entre esa empresa estatal y las empresas privadas del mismo rubro, no entre Antel y otros organismos públicos donde también se requiera ingenieros.

OAB - A diferencia de Antel y UTE, que es un tema moderno, el tema de los bancos se viene planteando desde hace muchas décadas. A igual función, igual retribución; un auxiliar del Banco República ¿con quién? ¿Con un auxiliar de Salud Pública o con uno de un banco privado? ¿Dónde está la igualdad? ¿Banco República, Banco Hipotecario, Banco de Seguros con Citibank, Discount, BankBoston o con Salud Pública, Intendencia de Montevideo, Iname? ¿Cuál es la igualdad? Se puede decir que todas las funciones tienen que ser iguales; puede ser un principio político y social muy atendible, pero es un poco complicado hacer razonar a los bancos privados que tienen que adecuar su estructura salarial a la del Iname y la Intendencia de Treinta y Tres.

EC - Más allá de que seguramente los regímenes de trabajo no deben ser los mismos para ese auxiliar en una oficina de la Administración Central que en un banco, seguramente las condiciones y las exigencias son distintas.

OAB - Hay diferencias de exigencia, lo que no quiere decir necesariamente que en un lado se trabaje más que en otro. No se puede decir que los funcionarios de Salud Pública ganan poco, porque los enfermeros de Salud Pública trabajan poco, en general la idea que existe en todos los informes es que están recargados de trabajo. Tampoco existe una racionalidad por la que organismos muy burocratizados o que trabajan poco, no los funcionarios sino el organismo en su conjunto, ganen poco y otros organismos muy eficientes ganen mucho. Hay alguna apreciación, pero no es una regla. Tampoco lo es que los que trabajan mucho ganan mucho y los que trabajan poco ganan poco.

Puede verse con mucha claridad que hay organismos más ligados a las dinámicas de mercado y han podido crear condiciones mejores para sus funcionarios que los que están más sujetos a decisiones presupuestales de leyes, decretos e intervención directa del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que además administran los recursos de Rentas Generales. Incluso en la Administración Central se ve que hay posibilidades de mejoramiento de los funcionarios -es uno de los temas en discusión en este presupuesto- cuando esos organismos logren tener recursos extrapresupuestales, los genéricamente llamados proventos. En esos casos hay vías que, sin salir de la escasez de Rentas Generales, pueden permitir dar algunas partidas complementarias a los funcionarios.

Hay un problema no menor en el debate: que no todos los funcionarios trabajan de la misma manera en cuanto a su estatuto. Hay funcionarios de estatuto de seis horas, lo que les deja un margen muy grande para otras actividades; hay funcionarios de cuatro horas, de ocho horas; funcionarios con horarios flexibles pero que deben estar a la orden, como los del Poder Legislativo, que tienen una compensación porque no tienen horarios normales, pero cuando la Cámara está funcionando ininterrumpidamente están todo el tiempo trabajando, permanentemente a la orden para ser llamados si la Cámara tiene que reunirse un sábado o si tiene que estar toda una madrugada sesionando. Esos funcionarios tienen compensaciones especiales. Hay funcionarios con dedicación total; lo que les da de plus compensa -a veces es mucho menos- la posibilidad de tener otros trabajos. Hay dedicaciones totales con excepciones, por ejemplo para hacer docencia o investigación, y hay dedicaciones totales absolutas, en las cuales no se puede percibir un solo peso por concepto de servicios personales que no sean los de esa actividad.

En el momento de comparar hay que ver todas estas situaciones tan diferentes. Resulta claro que no es fácilmente explicable, más allá de todas estas explicaciones, que aparezca por ejemplo un lavador de coches del Banco de Seguros, que no está sujeto a reglas de mercado -supongo que en materia de lavado de coches sale mucho más barato que el Banco de Seguros mande a lavar los coches a cualquier lavadero-, gane mucho más que un Grado 5 con dedicación total. Ahí hay que buscar otras explicaciones distintas a las que hemos manejado aquí.

***

EC - Lo cierto es que el debate se abrió.

OAB - Alguien que esté escuchando este programa vía Internet o que lo lea después se puede sorprender un poco y preguntarse si es posible que haya un país donde se empieza a debatir cuánto ganan los funcionarios; esa persona se preguntará cómo se administra ese país. Lo sorprendente es que recién se esté debatiendo un tema cuyo conocimiento parecería obvio. Esta sola fotografía es una conclusión en sí misma.

Se ha abierto un debate que va a tener muchas dificultades, porque la aparición de información trae muchos problemas: puede ser difícilmente comparable, dar lugar a sensaciones engañosas y por lo tanto generar irritaciones y también que las genere porque aparezcan situaciones difícilmente explicables. Este debate tiene muchos riesgos. Uno de ellos es el de crear una serie de confrontaciones laterales y horizontales que atraviesen organismos, jerarquías y hasta posturas políticas. Parecería que se abre una instancia que puede morir o dar lugar a que Uruguay reencauce un gran debate que parecería esencial en la reforma del Estado, que sorprende que no se haya dado todavía. Hasta ahora se ha hablado de muchas cosas, se ha discutido hasta el peso de las retribuciones o la inamovilidad de los funcionarios, pero no ha habido una discusión a fondo sobre lo que ganan los funcionarios. Quizás la primera vez que hubo una aproximación a este tema se dio hace unos años, cuando la discusión del presupuesto de la enseñanza y los porcentajes que se destina a los docentes, sobre todo en Primaria y Secundaria. No ha habido una discusión global de todo lo que ganan los funcionarios del Estado, que ganan mucho, mediano y poco.

***

EC - Lamentablemente va a ser una discusión por aproximaciones sucesivas. Hay que ir esperando que la información se vuelque, se complete, se emprolije, para que los elementos necesarios sean más de los que tenemos hoy. Ojalá, por ejemplo, las intendencias y los otros organismos del Estado que aún no lo han no han dado sus números reaccionen y lo hagan rápido. Fue interesante el gesto de la Universidad de la República, que pidió a Presidencia que incluyera su nómina de sueldos. Por otro lado, las retribuciones del Poder Judicial no aparecieron de ninguna manera oficial, sino que el presidente de la Suprema Corte de Justicia nos las entregó En Perspectiva, las pusimos en nuestro sitio web y ahora están disponibles. Habrá que esperar.

OAB - Por lo pronto ya hace más de una semana que no se mueve el sitio web de la Presidencia; hemos visto que está congelado, que no ha habido actualizaciones. El riesgo es que el tema se diluya y que lo que aparece como el arranque de un gran debate nacional sobre el tema pase y se desinfle.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
octubre 20 - 2000