La hora de las interpelaciones y la movilización
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 
  

EMILIANO COTELO:
El 29 de setiembre pasado, el doctor Tabaré Vázquez sorprendió, en el acto en 18 de Julio y Ejido, con un muy duro ataque contra el presidente de la República, el gobierno y los partidos tradicionales. Ese discurso fue el punto de partida de una nueva línea de acción que plantea diversos caminos en el campo parlamentario y también en el de la movilización popular, incluido el desafío de llegar a la posibilidad de disolución de las cámaras y convocatoria a nuevas elecciones, como surgió de la reunión de la Mesa Política del Frente celebrada este lunes.

En este contexto, el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone para el análisis de hoy: "La hora de las interpelaciones y la movilización".

***

EC - Nos ubicamos en el 29 de setiembre, en el acto en el Centro de Montevideo.

OSCAR A. BOTTINELLI:
En su discurso del 29 de setiembre el líder del Encuentro Progresista-Frente Amplio, Tabaré Vázquez, hace un giro en el relacionamiento con el gobierno y el presidente de la República, abandonando una postura no sólo de diálogo sino una línea que había sostenido dos meses atrás, cuando había rechazado la posibilidad de que la izquierda formulase interpelaciones, planteada a raíz del tema de los contratos de obra del Estado, para no debilitar o enrarecer la relación con el presidente de la República. Este es un giro sustancial, de 180 grados, en términos extremadamente duros, que comienza a instrumentarse a través de tres líneas de acción: la iniciativa popular en materia legislativa, las interpelaciones o llamados a sala a ministros de Estado en el plano parlamentario y correlacionada con esto la posibilidad de nuevas elecciones parlamentarias.

EC - Veamos qué es cada uno de esos instrumentos. Por ejemplo, ¿qué es la iniciativa popular en materia legislativa?

OAB - El proceso de formación de una ley tiene básicamente cuatro etapas, conocidas como iniciativa, discusión, sanción y promulgación. La iniciativa es el comienzo de una ley, que arranca con un proyecto de ley. Ese proyecto de ley tiene tres posibilidades: ser presentado en su respectiva cámara por cualquiera de los legisladores, ser enviado por el Poder Ejecutivo -en algunos casos éste es el único camino habilitado, por ejemplo los presupuestos y todo un conjunto de leyes de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo- o ser presentado por iniciativa popular. Una vez presentada una iniciativa, ésta va a discusión de las cámaras, que la aprueban o no, recorre todo el mecanismo de sanción y finalmente viene la promulgación por parte del Poder Ejecutivo, con la posibilidad de observación. La iniciativa establece en la agenda parlamentaria que ese tema se trate, lo que ni siquiera quiere decir que se trate en sala. El proyecto entra al Parlamento, si llega vía Poder Ejecutivo o iniciativa popular va al presidente de la Asamblea General, quien dispone a qué cámara va; si lo presenta un legislador lo hace en su cámara. Una vez que una cámara lo recibe, el presidente de la cámara lo dirige a la comisión correspondiente, según la materia de que se trate. La comisión puede tratarlo o no, puede aprobarlo más adelante. En Uruguay la iniciativa popular cumple el mismo rol que la firma de un diputado o un senador, ninguna otra, no genera mecanismos por los cuales el Parlamento tiene un plazo luego del cual el proyecto va a plebiscito o referéndum. Aquí la iniciativa popular suple la firma de un solo diputado.

EC - La precisión es importante, porque en algunas versiones de prensa de esta semana se informó erróneamente a propósito del alcance de este camino.

OAB - Hay algunas teorías constitucionales según las cuales esto derivaría en un plebiscito, pero la mayoría de la cátedra es muy contundente en cuanto a que esto comienza y se agota con la iniciativa y no aparece por ningún lado atado a un mecanismo de inexorable referéndum. Entre otras cosas, porque en Uruguay no existe el mecanismo de referendo aprobatorio. El único referendo existente en el plano nacional es el abrogatorio, el que deroga o anula una ley dictada previamente por los mecanismos establecidos entre el Poder Legislativo y el Poder Legislativo.

La iniciativa popular requiere un elevado número de firmas. Jurídicamente, es el 25% de los habilitados para votar en el Registro Cívico Nacional; en la realidad esa cifra se acerca al 30% de los electores reales, de los residentes en el país.

***

EC - Sigamos viendo en qué consiste cada uno de esos instrumentos que el Frente Amplio ha decidido utilizar. Pasemos a las interpelaciones.

OAB - La palabra interpelación es muy confusa, tiene un sentido amplio y uno restringido. En principio, se denomina interpelación al acto por el cual los legisladores tienen derecho a pedir explicaciones a ministros en forma oral, en una sesión plenaria del Parlamento. Esto puede implicar mecanismos muy regulares, como la famosa "question hour" de todos los miércoles en la Cámara de los Comunes británica, una hora en que cualquier miembro de los Comunes puede formular una pregunta a cualquiera de los ministros, con la presencia de todo el gabinete. Luego el aludido debe contestar. La interpelación también puede funcionar del modo establecido en nuestro país, Chile y Argentina, en el mismo proceso, en la Constitución inaugural; en nuestro caso en la de 1830, en su viejo artículo 53, actual 119, y es lo que técnicamente se denomina llamado a sala, el derecho de los diputados a pedir la concurrencia de los ministros, para lo que se necesita el voto de un tercio de cada cámara. El sentido del llamado a sala es que el ministro dé informes. Luego aparece la interpelación propiamente dicha. Justino Giménez de Aréchaga primero, en el libro "La libertad política", de 1899, la define como "hacerle cargos al gobierno". Este mecanismo busca una denuncia y una censura.

Esto ha derivado en toda una línea de confusión de las dos cosas que vamos a ver en el análisis. Ahora vamos a centrarnos en la parte jurídica. El llamado a sala concluye con declaraciones que tienen un valor político o ético, no jurídico; las interpelaciones tienen valor jurídico. La interpelación se produce cuando cualquiera de las cámaras, por mayoría simple, desaprueba la conducta de un ministro, de varios ministros o del Consejo de Ministros. Una vez producida esta desaprobación se convoca a la Asamblea General, la que, primero por mayoría absoluta del total de componentes, 66 votos, puede emitir un voto de desaprobación.

EC - Estamos hablando de la mayoría absoluta del total de componentes, no de presentes.

OAB - Son 66 votos. Esa desaprobación puede ser individual en el caso de que afecte a un solo ministro, plural si afecta a varios, o colectiva cuando afecta al Consejo de Ministros como conjunto, como entidad. Frente a esto el ministro, los ministros o el Consejo desaprobado tiene que presentar renuncia ante el presidente de la República. El presidente de la República puede aceptar esa renuncia u observarla. Si la observa, la pelota vuelve a la Asamblea General, al Parlamento, que puede ratificar o no. Si la ratifica, la desaprobación se transforma en censura. Aquí se pueden dar varios caminos: si la censura es votada por un mínimo de tres quintos del total de componentes, de 78 votos para arriba, el ministro, los ministros o el Consejo de Ministros censurado queda destituido. Si es por menos de 78 votos y más de 66, el presidente de la República tiene la opción de aceptar la destitución del ministro, los ministros o el Consejo u observar nuevamente, prácticamente vetar y simultáneamente convocar a elecciones para el octavo domingo siguiente. Esas elecciones tienen la siguiente limitación: son elecciones exclusivamente de cámaras, el presidente de la República disuelve las cámaras y convoca a nuevas elecciones; esas nuevas cámaras deberán complementar el período de las cámaras disueltas, no son elegidas por cinco años sino por el tiempo que reste -en el caso actual hasta el 15 de febrero del año 2005-, ya sea cuatro, tres o dos años.

Finalmente, el tema referéndum no apareció explícitamente en las propuestas de Tabaré Vázquez, pero sí mezclado con la existencia de un proceso de puesta en marcha de mecanismos referendarios. En el marco declaratorio se empezó a hablar, desde filas frenteamplistas, de referendos en relación a normas no presupuestales que irían incluidas en la Ley de Presupuesto, por ejemplo modificaciones en la Carta Orgánica de Antel, además de la posibilidad de adhesión a la iniciativa promovida por organizaciones sociales en relación a disposiciones contenidas en la ley de urgencia que modifican cartas orgánicas de empresas del Estado. La movilización popular aparece planteada por dos vías.

***

EC - Ya vimos en qué consisten los distintos instrumentos que el Frente Amplio se propone utilizar. Vamos al análisis de cada uno de ellos. Comencemos por la iniciativa popular.

OAB - Vamos a unir iniciativa popular y referéndum en cuanto a los objetivos que se puede perseguir con estos mecanismos. Un objetivo puede ser la movilización popular. El referéndum tiene un sentido concreto, que se demostró en Uruguay en 1992, cuando este instrumento derogó una ley clave de la administración Lacalle, que fue la Ley de Empresas Públicas, que creaba un mecanismo importante de reforma del Estado o de privatización.

En cambio, la iniciativa popular es un instrumento extraordinariamente limitado, que persigue la finalidad de concitar un gran manifiesto popular en torno a un tema. En ese aspecto el Frente Amplio pretende crear elementos que muevan a la gente a través de la iniciativa ciudadana, primero pretende llegar a ella y segundo moverla, articular operativos movilizatorios que le permitan sacudir un poco lo que se puede llamar el tejido social. Sobre todo, se trata de aprovechar esas instancias para articular alianzas, primero con fuerzas sociales que en este momento ya tienen una relación muy complicada con el Frente Amplio, ya no hay aquella sintonía casi perfecta sino que las dirigencias de algunas están en el mismo borde del Frente Amplio, algunas dentro y otras fuera, y toman iniciativas muy diferenciadas y fuertemente críticas, como se vio en el lanzamiento de esta última campaña pro referéndum o como ocurre en el plano municipal en Montevideo. Se trata de buscar protagonismo e iniciativa en el terreno político, de buscar articular alianzas, incluso con otros sectores. Alianzas que hace mucho que el Frente busca y en algunas ocasiones ha logrado, en particular con sectores agrarios, e ir un poco más arriba hacia sectores industriales.

Al Frente le puede resultar fácil coincidir con los sectores agrarios, sobre todo con algunos muy golpeados desde el punto de vista económico, o con sectores de pequeños productores. Lo mismo ocurre a nivel de comerciantes e industriales, básicamente del interior o de barrios de Montevideo, del comercio más minorista. Cuando digo más arriba me refiero a que estratégicamente también va a buscar alianzas con grandes empresarios, con grandes operadores económicos de sectores que están en una línea crispada frente a la conducción económica, como industriales o comerciantes. Este camino está proponiendo todo un operativo y toda una articulación política.

***

EC - Pasemos a los llamados a sala y las interpelaciones. Vas a tener que contestar la pregunta de si efectivamente cabe la posibilidad de llegar a la disolución de las cámaras y elecciones parlamentarias. ¿Qué dice la tradición?

OAB - Uruguay tuvo una larga tradición que comenzó en el siglo pasado, cuando no estaba reglamentada, como apareció después, la posibilidad de disolución de las cámaras, de censura, donde los ministros caen. Cuando se hacía un llamado a sala, esa especie de pedido de informes oral del artículo 119, la sesión terminaba con una declaración de la cámara. Tradicionalmente hubo dos mociones: que oídas las explicaciones del señor ministro la cámara pasara al orden del día, lo que se entendía que otorgaba confianza, y que oídas las explicaciones del señor ministro la cámara se declarara insatisfecha. Si se aprobaba una declaración de este tipo por mayoría simple, invariablemente los ministros renunciaban y efectivamente se iban, no era un gesto. Esta tradición llevó a ignorar la existencia de la sección octava, que comprende todo el mecanismo de censura.

Hubo una excepción en 1963, cuando la Cámara de Senadores hizo una doble interpelación al flamante ministro de Hacienda -equivalente al hoy ministro de Economía-, doctor Salvador Ferrer Serra, y al flamante ministro de Ganadería y Agricultura, Wilson Ferreira Aldunate. El Partido Nacional estaba gobernando en minoría y roto, con la mitad del partido en una línea crispada con el nuevo gobierno. Los senadores del herrero-ruralismo encabezados por (Martín R.) Etchegoyen y (Benito) Nardone y Eduardo Víctor Haedo y Washington Guadalupe, dos senadores del llamado Realismo Ortodoxo -del que quedaron desvinculados con este acto-, más el Partido Colorado, más la 1001, conjugan una mayoría que desaprueba o censura a los dos ministros. El Consejo Nacional de Gobierno rechaza la renuncia de los ministros, pide que continúen en el cargo y, como esto se vio más como una crisis interna del Partido Nacional, tuvo esta excepción pero continuó.

EC - Fue la excepción que confirmó la regla.

OAB - Aunque los matemáticos consideran un poco disparatada esa frase: si hay excepción, no hay regla...

EC - Unos cuantos años más adelante, en 1985, hubo otra excepción que cambió la regla.

OAB - Cuando se reanuda el régimen democrático, a partir de 1985, se produce a fin de año una censura a raíz de la ocupación del Instituto de Profesores Artigas (IPA).

EC - La interpelación fue llevada adelante por el hoy senador Yamandú Fau, en aquel momento diputado del Frente Amplio, al ministro del Interior de la época, Carlos Manini Ríos.

OAB - En ese caso la censura parlamentaria determinó que el ministro no se alejase del cargo y Sanguinetti optó por dejar que si se quería censurar al ministro se fuera por el lado de la sección octava.

EC - Con lo cual el mensaje era: "Vayan, pero yo estoy dispuesto a disolver las cámaras y llamar a elecciones anticipadas".

OAB - Exactamente. Jorge Sanguinetti también fue desaprobado cuando era ministro de Transporte y Obras Públicas a raíz de la política de AFE; tampoco renunció, por lo que la tradición terminó ahí. El artículo 119 cambió el concepto y cambió de importancia.

¿Por qué se promueve llamados a sala si estos, rota la tradición, no pueden generar la desaprobación del ministro y su caída y el Frente Amplio está lejos de obtener una mayoría incluso para una declaración de características éticas o políticas? Se considera que el llamado a sala tiene una finalidad de debate de los temas donde una fuerza política o el conjunto del Parlamento enjuicia al gobierno en una política determinada. En definitiva, son elementos de juicio para volcar a la opinión pública y a la ciudadanía.

EC - En una entrevista aquí, En Perspectiva, el senador (Reinaldo) Gargano decía esta semana que se busca que todos los partidos y sectores se definan en torno al tema.

OAB - Exacto. Además, las votaciones sobre una moción buscan un efecto político, pueden embretar en el caso de sectores que no se sabe cuánto apoyan a un gobierno. Hoy se está dando el caso de que hay un oficialismo neto de la 15, un oficialismo de partido pero no tan claro del Foro, un oficialismo de coalición pero no muy oficialista del Herrerismo, un no Herrerismo muy fragmentado pero con posturas distantes del gobierno. El Frente Amplio presenta una línea divisoria: los distintos sectores, al votar, se alinean de un lado o del otro, votan a favor del ministro o en contra, no votan apenas, el acto se produce para un lado o para el otro. Si el legislador se va de sala también está dando una señal inequívoca al gobierno, le está diciendo que no lo respalda, se pasa de lo verbal a los hechos, a lo fáctico.

Las interpelaciones son un instrumento muy común en regímenes democráticos donde el Parlamento cumple una función importante, fueron muy habituales en Uruguay. Si repasamos diarios de fines de los 50 y comienzos de los 60 encontraremos semanas donde había tres interpelaciones en la misma cámara. Pero el instituto fue perdiendo habitualidad y hoy se reacciona como si utilizarlo fuera una declaración de guerra. Uruguay perdió una tradición que usaron absolutamente todos los partidos a lo largo de un siglo y cuarto.

El otro camino de interpelación fue el utilizado por (Jorge) Pacheco Areco. Cuando la interpelación de Carlos Julio Pereyra al ministro de Industria y Comercio -como se llamaba en ese momento- Jorge Peirano Facio, Pacheco reaccionó con el "anímense a transcurrir de la sección octava y a ir a elecciones". El guante fue recogido y el llamado a sala terminó en una declaración de acuerdo a la tradición, "desapruébase al ministro", y otra nueva, aplicada por primera vez: "De acuerdo a lo que dispone el artículo 147 de la Constitución de la República, la Cámara de Senadores desaprueba y convoca a la Asamblea General".

EC - ¿Qué ocurrió después?

OAB - La Asamblea General obtiene la mayoría absoluta -no olvidemos que el Partido Colorado ya había perdido la mayoría absoluta en el Parlamento por defecciones de legisladores discrepantes con Pacheco Areco, como (Zelmar) Michelini, (Alba) Roballo, (Amílcar) Vasconcellos- y censura o desaprueba a Jorge Peirano Facio, quien inexorablemente renuncia. Y Pacheco Areco, de acuerdo al desafío que había lanzado, ratifica al ministro, observa la censura y la envía a la Asamblea General. Se vino una gran tensión en el país porque las fuerzas de oposición superaban claramente los 66 votos, por lo tanto la censura de Peirano era inexorable, pero no alcanzaban los 78 votos, por lo que se iba a cumplir el desafío de Pacheco Areco, de disolución de las cámaras. Iniciada la sesión, Héctor Grauert, en nombre de la vieja Lista 15, que agrupaba lo que hoy es buena parte del Foro, el oficialismo del Foro y el de la 15, Jorge Batlle y Sanguinetti, declara que considera inconveniente para el país el llamado a elecciones y, para evitarlo, la Lista 15, que integra el gobierno con ministros, se pliega a la censura y hace superar la barrera de los 78 votos. Con esto, Jorge Peirano Facio pierde el Ministerio de Industria y Comercio -tiempo después será llamado por Pacheco a la Cancillería- y no se disuelven las cámaras. Hubo una gran polémica en el país, la 15 fue bombardeada desde la oposición por impedir elecciones y desde el lado del pachequismo, que se sentía muy fuerte. La 15 actuó con mucho realismo, sin duda quedaba como jamón del sandwich en una elección con un país muy polarizado. Posiblemente, el pachequismo hubiera arrasado dentro del Partido Colorado sin dejar espacio para otros sectores políticos.

Estas matemáticas parlamentarias nos llevan a las matemáticas parlamentarias de hoy.

EC - ¿Qué dicen los números de hoy?

OAB - El Frente Amplio tiene 52 legisladores; sumamos diputados y senadores indistintamente porque estamos considerando la Asamblea General. Primero tendría que haber una desaprobación de una de las cámaras, pero vamos al final.

EC - Cosa que tampoco es tan sencillo que se produzca; sólo con los votos del Frente no alcanza.

OAB - Pero para no hacer tantas matemáticas vamos a la última instancia.

EC - Suponemos que pasamos a la Asamblea General.

OAB - El Frente tiene 52 legisladores, 14 votos de distancia con la mayoría absoluta.

EC - Se necesita mayoría absoluta de componentes de la Asamblea General.

OAB - Esa mayoría absoluta son 66 y el Frente tiene 52. Si se agrega el Nuevo Espacio y se agregaran, por ejemplo, los legisladores no herreristas, incluyendo disidentes del Herrerismo, estamos en 64, todavía hay una diferencia de dos. Para llegar a la mayoría absoluta, sin disidencias individuales, se requeriría la presencia del Herrerismo, con lo cual se superan los 66 votos y se está a dos votos menos de los dos tercios. Omití decir que, si en la primera votación se obtiene los dos tercios, el presidente de la República ya no puede observar; con 87 votos la censura es final y el ministro se va. Pero para llegar a 78 y censurar al ministro sin provocar la disolución de las cámaras se requeriría el voto de todo el Partido Nacional más el Frente Amplio.

Se da la curiosidad de que, si por casualidad estos episodios ocurren cuando el vicepresidente de la República está ocupando la Presidencia o fuera del cargo y por lo tanto el presidente de la Asamblea General es Gargano, las matemáticas cambian en uno, el Frente Amplio aparece con un legislador más y se acerca más al número. Lo cierto es que el Frente más el Nuevo Espacio solos no pueden provocar una caída ministerial, ni aún suponiendo que se produjera un cambio de postura de los blancos no herreristas, cosa que tampoco está a la vista. También tendría que estar el Herrerismo volcado a la censura o todo el Partido Nacional para alcanzar el efecto de provocar el llamado a elecciones. Para el llamado a elecciones tienen que estar de acuerdo las dos partes porque si el presidente de la República no quiere elecciones acepta la censura del ministro. El presidente tiene que querer que haya elecciones -o querer mantener un ministro al punto de aceptar el riesgo de que haya elecciones-, y la oposición tiene que querer que haya elecciones. Esto siempre y cuando no se cuele nadie en el medio, como se coló la 15 en el año 1969. La combinación es muy complicada, no se trata sólo de que le falten votos a una oposición.

Fueron tantas las iniciativas lanzadas por el Frente Amplio de golpe que crearon una cierta conmoción interna. Algunas apuntan a la movilización popular y hay quienes consideran que el Frente está en capacidad de movilizar y quienes consideran que no, las discusiones internas son de carácter instrumental, de posibilidades de fuerza. Otras apuntan a hacer un sacudón parlamentario, en eso hay acuerdo. Pero hay dudas sobre la conveniencia de hablar de elecciones en un país que viene agotado y cansado de elecciones, si la propuesta no tiñó de electoralismo -en el sentido desgastado o peyorativo del término- el conjunto de medidas. Muchos hacen el siguiente cuestionamiento: suponiendo que se supere todas las matemáticas parlamentarias -entre otras cosas porque una forma de superarlas es que gobierno y oposición estén de acuerdo en que haya elecciones, y se transcurra fictamente la censura para que el presidente llame a elecciones-, ¿de qué sirve una elección en un país que no cambia la titularidad del Poder Ejecutivo, como sí podía ocurrir en la Constitución de 1942, que llevaba a la caída del presidente de la República si triunfaba la oposición y ratificaba la censura?

EC - Teóricamente serviría, desde la óptica del Frente Amplio, para obtener una representación parlamentaria mayor que le permitiera incidir más en el rumbo económico, por ejemplo.

OAB - Claro, el problema sería que se estaría llegando a una situación prevista por la Constitución que ha sido objeto de críticas desde el ángulo teórico. Si ese hecho se produce y el Frente Amplio tiene una mayoría absoluta en elecciones parciales se llega a una situación muy complicada, ya que se tendría por un lado un presidente de la República con legitimidad popular y jurídica detrás y por otro una mayoría parlamentaria fresca, que podría argüir una legitimidad popular más reciente, en una línea opuesta. O hay un juego de filigranas muy interesante o hay un muy duro bloqueo político.

Esto no es una crítica a la propuesta actual del Frente. Es una crítica que se viene formulando a este esquema institucional que crea toda una serie de sucesos parlamentarios que de repente se interrumpen, quedando a mitad de camino.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
octubre 13 - 2000