El presupuesto: la batalla decisiva para los cinco años por venir.
Entrevista con el politólogo Oscar A. Bottinelli. 

 

EMILIANO COTELO:

La Cámara de Diputados está entrando en la quincena final para la votación del resupuesto nacional del período 2001-2005. Esta votación no es una instancia definitiva; la pelea final tendrá como escenario la Cámara de Senadores, pero las discusiones en la Cámara Baja y la forma en que los partidos voten, para un lado o para el otro, las mayorías que se forme, los artículos que se apruebe o se rechace, van a marcar el grado de dificultades que habrá después en el Senado.

A partir de esta realidad, Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone hoy el análisis titulado "El presupuesto: la batalla decisiva para los cinco años por venir".

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EC - Comencemos por algunas definiciones básicas para ubicarnos en cómo es el proceso del presupuesto.

OSCAR A. BOTTINELLI:
El proceso del presupuesto tiene algunos pasos similares a cualquier ley y otros diferentes como, por ejemplo, la existencia de plazos, 45 días en cada una de las dos cámaras y 20 en la primera cámara, en este caso la de Diputados, si el presupuesto vuelve.

El presupuesto general se aprueba por mayoría. Casi todos los artículos requieren mayoría simple -que haya más votos a favor que en contra- o mayoría absoluta, 50 diputados o 16 senadores. Puede haber artículos especiales, como por ejemplo alguno que tiene que ver con la modificación de la ley orgánica de algún ente autónomo, que requiere dos tercios. Esto es así en las dos cámaras, tanto en primera instancia como si vuelve. Pero si en las dos cámaras se vota cosas distintas, Diputados vota un presupuesto y el Senado lo modifica, lo que este último aprobó vuelve a Diputados, que tiene sólo dos caminos: aceptar o rechazar. Si acepta el artículo queda aprobado, si lo rechaza va a la Asamblea General, la reunión de las dos cámaras, donde se resuelve por dos tercios de votos del conjunto.

Políticamente, este dato no es menor. Si va a la Asamblea General quiere decir que sí o sí participa el Frente Amplio en la decisión, porque no hay dos tercios sin la participación, al menos parcial, del Frente Amplio. Como la Cámara de Diputados queda a la vuelta, en la segunda instancia, acotada a aceptar o enviar a la Asamblea General, la gran decisión la toma la Cámara de Senadores, porque lo que se decida en esta cámara que no sea ratificado en Diputados desde el punto de vista del gobierno deja esos dos caminos de hierro: dar participación al Frente Amplio o callarse la boca y aceptar lo que dice la Cámara de Senadores. Ese es el papel que les queda a los diputados de la coalición una vez que el Senado aprueba. Por eso de hecho ha quedado como una batalla preliminar la de la Cámara de Diputados y, como la batalla decisiva, la del Senado. Esto ha sido prácticamente un hecho en el país desde muchas décadas atrás, con la excepción del presupuesto de 1964, que invirtió el procedimiento y el lugar clave de elaboración fue la Cámara de Diputados.

Recordemos cómo están las fuerzas. En la Cámara de Diputados el presidente (Jorge) Batlle, como cabeza de un sector político, tiene el respaldo de tan sólo 15 diputados, el Partido Colorado tiene 33, con los 18 del Foro; el Partido Nacional tiene 22, 18 del Herrerismo y cuatro del grupo de (Jorge) Larrañaga y Arturo Heber; el Frente Amplio tiene 40 y el Nuevo Espacio cuatro. A nivel de Senado son cinco de la 15, seis del Foro porque se agrega el vicepresidente de la República; siete del Partido Nacional, 12 del Frente Amplio y uno del Nuevo Espacio.

Estas cifras están marcando que, para llegar a la mayoría, el Partido Colorado solo está distante. En la Cámara de Senadores requiere cinco votos más, de los siete del Partido Nacional; llega a la mayoría con el Herrerismo, pero lo cierto es que en la medida en que ese partido siga actuando bastante en bloque los votos están o no. En la Cámara de Diputados requiere 17 diputados de los 22 o una cifra menor si en algunos casos obtiene el apoyo del Nuevo Espacio, cosa que en algunos casos se logra. Pero no es cualitativo en este aspecto: en Uruguay hay una alta disciplina política. Este tema se discutió mucho en la reforma, se decía que el sistema político es muy indisciplinado. No; está muy fraccionalizado y la gente se puede ir de una fracción, constituir una nueva o pasar a otra; mientras pertenece a una fracción la disciplina es muy alta. Esto acota la forma de manejo del presidente de la República.

En general hay dos grandes sistemas, con todos los matices que puede haber en el medio. Cuando los grupos políticos se mueven -caso uruguayo-, sean partidos o fracciones, y se suman o, como en Estados Unidos, donde hay un manejo muy débil de los partidos políticos y el presidente puede negociar, uno por uno, con los congresistas o los senadores, no del todo libremente, hay ciertas lealtades partidarias, pero el conteo de los votos permite juegos. Hace poco se vio en el cable una película medio romántica, con Michael Douglas, donde en algunas escenas la que ejerce representación de intereses ante el Parlamento actúa como lobby, con el conteo de votos, "me falta uno", "me faltan dos", "llego" o "no llego". Eso no es así en Uruguay y es importante tenerlo en cuenta, por eso la importancia de los acuerdos políticos. Lo que tenemos que sumar es 15 más 18, que da 33; de 33 a 50 faltan 17. ¿Qué hay para 17? Hay 18 del Herrerismo, cuatro del Nuevo Espacio que solos no llegan, cuatro blancos no herreristas, cuatro más cuatro más 33 son 41, no llegan. Ergo: Herrerismo más Foro más 15 es lo único que desde el ángulo oficialista constituye una mayoría absoluta. Esta forma de matemática política parlamentaria es esencial a la hora de ver la viabilidad de las leyes.

EC - Imagino que esto tiene que ver con la forma como se redacta o se negocia el presupuesto antes de enviarlo al Parlamento, ¿o no?

OAB - Tiene mucho que ver. Tiene que ver una combinación de dos factores: el estilo del presidente, la fuerza que sienta y el nivel de acuerdo con los grupos políticos. Un presidente puede optar por decir "la gente me respalda, que se animen los grupos políticos a votarme algo en contra". Lo envía y va poniendo en bretes a los sectores políticos en un juego de tira y afloje donde algo aflojará, pero parte con cartas muy fuertes. Pacheco Areco jugó de esa manera, más allá de que usó los instrumentos excepcionales de la Constitución y que tuvo un apoyo parlamentario bastante fluido.

Otra posibilidad es jugar a los consensos previos: tenemos un paquete de gobierno y antes de enviar todo el articulado lo paso por los grupos políticos. Tengo el acuerdo previo y, a partir de ahí, lo que viene es una aprobación casi mecánica en las cámaras donde se discute cosas laterales, menores, que no hacen a la esencia del presupuesto y lo cambian muy poco; el grueso sale de ese acuerdo.

Este gobierno optó por el camino de hacer algunas consultas pero luego aparece un paquete fundamental de medidas que provoca distintas visiones dentro de la coalición y, según la visión de los asociados, tanto el Foro como el Partido Nacional no fueron consultados previamente. Dentro del oficialismo más restringido, de la 15, aparecen versiones contradictorias. Algunos dicen que es así, que ésa es una potestad del presidente, y otros dicen que había sido hablado. En general da la impresión de que si se habló fue con medias palabras o que directamente no se habló. Sobre todo, de ciertos temas que para algunos pueden ser temas menores y accesorios al presupuesto pero que para otros han sido temas que, por su índole económico-financiera o política, son centrales.

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EC - En esa etapa de elaboración de presupuesto, en cuanto a si hubo o no negociaciones, consultas, hay un dato que no es menor: estamos ante un gabinete compuesto por representantes de la 15, del Foro y de sectores del Partido Nacional.

OAB - Sí. Ya hemos hablado de este tema en otras oportunidades. En Uruguay no se terminan de clarificar del todo las reglas de los juegos de las coaliciones, qué representan los ministros, sobre todo cuando ya no estamos con la gobernabilidad de la época de Wilson Ferreira, en el primer gobierno de Sanguinetti, donde el Partido Nacional tenía figuras de alto peso personal pero de bajo peso partidario, sino que tenemos figuras de la alta confianza del presidente del Partido Nacional como (Carlos) Cat y (Antonio) Mercader, dirigentes políticos de peso como (Jaime) Trobo en el Herrerismo, (Alvaro) Alonso como uno de los número dos del partido y (Sergio) Abreu como candidato vicepresidencial.

EC - Sin embargo, no juegan como negociadores, por ejemplo, en el conjunto del presupuesto.

OAB - Los ministros pueden cumplir dos papeles: pueden ser ministros de su cartera o representantes de su partido en un Consejo de Ministros.

EC - Da la sensación de que más bien son titulares de sus respectivas carteras.

OAB - Esa es la impresión que han dado los cinco ministros del Partido Nacional y se diría que también los del Foro. El caso de (Ariel) Davrieux es mucho más confuso, porque es un hombre de alta actividad política, de alta confianza política del Foro que actúa, por otro lado, con un nivel técnico muy fuerte. Queda un poco confuso hasta dónde juega políticamente y hasta dónde actúa en el plano técnico. Lo cierto es que esa contradicción está, los ministros del Partido Nacional o los del Foro firman el mensaje presupuestal al Parlamento y esos grupos discrepan con muchas de las medidas. En general en este presupuesto se vio mucho más claro que en los anteriores que entre las negociaciones que tuvieron lugar hubo una muy fuerte y muy dura entre los ministros y el ministro de Economía con el director de Planeamiento en conjunto. Incluso se dio un episodio que no es tan común: que los ministros expliciten en la Comisión Parlamentaria su insatisfacción con el mensaje presupuestal, su discrepancia con la concepción del Ministerio de Economía y de la Dirección de Planeamiento y Presupuesto con el presupuesto que les toca a sus respectivas carteras.

EC - En otros niveles, también se han dado situaciones de diferencias que han sorprendido, como es el caso del Codicen. Si bien no es un ministerio, no tiene la misma relación con el presidente, de todos modos está encabezado por un hombre de la más directa confianza del presidente Batlle, puesto por el presidente, que sin embargo envía al Parlamento un mensaje propio muy distanciado del que remite paralelamente el Poder Ejecutivo con respecto a la enseñanza.

OAB - Hace un mes hice aquí un análisis que se tituló "Un combate por cinco años: la lucha por el presupuesto". Una de las cosas que señalé al final era que se iba a ver la independencia del Codicen en función del mensaje presupuestal. Yo estoy un poco sorprendido por las sorpresas. Con (Germán) Rama el Codicen envió un presupuesto mucho más alto que el que envió el Poder Ejecutivo y hubo una negociación combinada. El propio gobierno cedió -no sólo las bancadas sino el propio gobierno- en la discusión parlamentaria a ciertas presiones que hacía Rama. En algunos casos no, como en ocasión del famoso lío que tuvo con las organizaciones del agro a raíz del Impuesto de Primaria, pero en otros casos logró que se le anexara algunas partidas y obtuvo un presupuesto mayor al que enviaba el Poder Ejecutivo pero menor al que había enviado el Codicen. Creo que el nivel de relación política de Rama con Sanguinetti era mucho más fuerte que el de (Javier) Bonilla con Batlle; entonces quizás tendría que haber sorprendido más en aquel momento que en éste.

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EC - Veamos cuáles son los temas de la controversia, por lo menos tal como ha quedado planteada la "cancha" en Diputados.

OAB - Los temas son muchísimos y de distintos niveles y magnitudes. Cuando uno habla con los miembros de la Comisión de Presupuesto encuentra un montón de temas que cada uno está manejando, que representan a determinados grupos de presión que han llegado hasta ahí y se negocia articulito por articulito. Básicamente, la controversia macro, la que corta entre los partidos, se refiere, por un lado, al tema impositivo. Este tema tiene dos ángulos: primero, la discrepancia que está planteando el Partido Nacional en relación a que había un compromiso de bajar impuestos y el presupuesto los está subiendo. La postura del gobierno es que no suben los impuestos, sino que cambian.

EC - Unos suben y otros bajan, y el resultado final es más o menos equilibrado.

OAB - Ese es el argumento del gobierno. Por otro lado, se dice que los impuestos que se baja son impuestos excesivos que pagaban las empresas del Estado, que nos les permitían competir.

EC - Y que no necesariamente se van a traducir en ventajas para la gente, dice el Partido Nacional, mientras que los que suben sí van a pesar en el bolsillo del ciudadano.

OAB - Hay algunos impuestos muy fuertes. Uno es el Imesi de automotores y combustibles; en el caso de los combustibles siempre está el temor no sólo por el tema del precio directo al consumidor –nosotros–, sino al consumidor para el cual ese consumo es parte de un operativo de servicios que luego influye en el precio de ese servicio y así sucesivamente, lleva a una cadena que se traslada al consumidor y lleva a que en algún lugar alguien se asfixie más por suba de costos y precios que no puede mover. El aumento del precio de los autos nuevos con el aumento del Imesi crea dos tipos de controversia: una con el tema del Mercosur, porque si bajan aranceles y sube el Imesi éste se convierte en una medida paraarancelaria y estamos haciendo trampas al solitario. La otra postura es una discrepancia muy grande en relación a cuánto van a subir los automóviles. La Cámara de la Industria Automotriz ha hablado de que subirían entre un 8% y un 10%, lo que supondría un aumento en cadena de otro tipo de cosas vinculadas al automóvil cero kilómetro.

El otro tema de gran controversia en materia impositiva es el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP) a las empresas unipersonales y profesionales universitarios. Técnicamente es una forma un poco bruta del Impuesto a la Renta; bruta en el sentido de que va sobre el volumen grueso, bruto de ingresos, sin deducciones y sin computar distintos ingresos. Cada ingreso se computa por separado y tres ingresos por debajo de seis salarios mínimos aportan mucho más que un ingreso solo por encima de los seis salarios mínimos. Está, además, toda la discusión de qué pasa con las empresas unipersonales que podrían estar pagando más IRP que Impuesto a la Renta de Industria y Comercio (IRIC), sobre todo las que tienen una forma de tributación ficta, que pagan el 30% sobre el 11% de toda su facturación, en realidad el 3,3%. Entonces, si están por encima de seis salarios mínimos el IRP es mucho más alto que eso.

Los profesionales universitarios son un grupo de presión nada menor en Uruguay. Además, se crearía algunos problemas en áreas donde prácticamente no se factura, como la salud, que al estar exonerada de IVA e IRIC prácticamente no tiene un nivel de facturación alto.

EC - Ese es otro capítulo de discusión, el que tiene que ver con impuestos.

OAB - Dentro de esto está toda la discusión porque el compromiso había sido bajar el IRP, el impuesto a los sueldos, y resulta que ahora no se baja y además se amplía la base imponible.

Luego tenemos algunos presupuestos. Tú preguntaste por el presupuesto de la enseñanza; éste figura en el acuerdo del 9 de noviembre entre el Partido Colorado y el Partido Nacional como un sector sensible a ser contemplado. Aquí hay dos concepciones muy diferentes en el Ministerio de Economía y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), que dicen “podemos esto”, y la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), que dice “necesitamos esto”. La distancia entre lo que se puede y lo que se necesita es muy grande.

Es verdad que esta distancia se da en todos los llamados organismos del 220. Es importante en el Poder Judicial y -aunque en cifras muy pequeñas, porque los presupuestos son chicos- porcentualmente es importante la diferencia en la Corte Electoral. No es solamente en la enseñanza que hay esa diferencia, pero la enseñanza es un tema clave, sensible, por la cantidad de gente afectada, desde alumnos a docentes –es uno de los funcionariados más numerosos de este país– y además por un tema que hace tiempo se viene discutiendo: cuánto resiste un país con este nivel de retribución a los docentes, qué formas de reforma educativa hay, qué resultados se puede obtener con estos niveles de retribución a los docentes. La postura del gobierno es que es así, pero las finanzas no dan para más. Acá viene una pulseada muy grande; es uno de los lugares donde por ahora se está muy lejos de llegar a un entendimiento dentro de la coalición de gobierno. El Partido Nacional está en una postura muy discrepante con el Partido Colorado en este tema.

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EC - Continuemos viendo otros temas del presupuesto.

OAB - Debemos recordar que la práctica del gobierno anterior, de la llamada rendición de cuentas cero -es decir que se aprueba el presupuesto y en los siguientes cuatro años no se toca-, le dio a esta lucha presupuestal un carácter diferente. Ahora no es que peleo en el 2000 y sigo discutiendo en el 2001 y en el 2002, sino que quedó la sensación de que lo que pierdo en el 2000 está perdido hasta el 2005. Esto crispa mucho más, es el todo o nada, hoy o dentro de cinco años.

En ese todo o nada en que están metidos la enseñanza y los docentes hay temas muy recurrentes, como el de la retribución de los policías. El tema de la retribución de los militares está asociado a otro: el alto peso que tiene en Uruguay el presupuesto de Defensa, que insume casi el 8%. Objetivamente, es un presupuesto muy alto para las necesidades de defensa de nuestro país. Por otro lado, es muy elevada la proporción de retribuciones personales del presupuesto, por lo tanto no se puede hacer cortes sin generar desocupación, si estamos hablando de tropa, que además tiene retribuciones muy magras.

Finalmente está el tema del Poder Judicial. Hay una muy vieja discrepancia entre el Poder Judicial y el poder político sobre su presupuesto. Hay una permanente recurrencia en el poder político a invocar la necesidad de incrementar los recursos judiciales, pero siempre se termina en un recorte muy alto de las demandas del Poder Judicial.

Ahora aparece un tema políticamente clave, como lo es el de las intendencias. El Frente Amplio se está jugando sobre la base de que tiene otra vez una única intendencia, como ya le pasó en los dos períodos anteriores. La diferencia es que es una intendencia que agotó las posibilidades de seguir teniendo incrementos de recursos por sus propias vías, llegó al tope de la capacidad de extracción de recursos de la población por vía impositiva, y por otro lado llegó al tope de la posibilidad de seguir incrementando gastos con un desfinanciamiento muy importante, sobre todo a partir de que también ha bajado la contribución real, lo que la gente efectivamente está pagando. La Intendencia de Montevideo deja de hacer demandas teóricas y políticas de la necesidad de aportes del Estado; a esta altura hace pedidos de auxilio para un salvataje. La posición del Frente Amplio coincide objetivamente con la del Partido Nacional, un partido que quedó debilitado en el esquema político nacional, una tercera fuerza muy distanciada, con menos de la cuarta parte de la representación parlamentaria, clave, sí, cualitativamente, porque de él depende la mayoría para el gobierno y que tiene los dos tercios del territorio nacional bajo su administración.

EC - Que además siempre hizo de la descentralización una bandera principal.

OAB - Hizo de la descentralización una bandera principal, tiene 13 intendencias, todas en el interior-interior –tampoco tiene Canelones–, además habiendo quedado en la elección de octubre y en la de mayo con un electorado concentrado en el interior del país, como un partido muy regionalizado, no metropolitano. Son muchas razones para que al Partido Nacional le sean muy importantes el interior y las intendencias. Lo expresó anteayer Irineu Riet Correa, el intendente de Rocha, cuando dijo que al Partido Nacional le va la vida para las elecciones del 2004 en lo que hagan las intendencias en estos años. Y a estas intendencias les va la vida en lo que salga en este presupuesto.

EC - Curiosamente, ese tipo de argumentos ha sido manejado también por algún intendente colorado a propósito de lo importante que fue para que no ganara el Encuentro Progresista el papel que han jugado las intendencias en el interior. Por lo tanto, concretamente, Eduardo Malaquina ha reclamado también un mayor apoyo de parte del Poder Ejecutivo en estas partidas que se está discutiendo.

OAB - Sí; sin embargo al Partido Colorado estratégicamente le son menos importantes las intendencias, en la medida en que lo que se está jugando es Rivera, Artigas y Salto y luego la Intendencia de Canelones, que se puede manejar con reglas distintas, es otro tema. En el último período se vio cómo el gobierno nacional hizo mucha ejecución propia dentro del departamento de Canelones, que repercutió favorablemente para el Partido Colorado en las elecciones municipales sin que fuera una ayuda a la Intendencia. Canelones se puede sacar del tema.

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EC - Completamos el recorrido de los temas de la controversia en materia presupuestal.

OAB - De este diseño nos queda que hay muchos cruces. Por un lado hay cruces de distribución de recursos que tienen que ver con pesos políticos; para el Partido Nacional no es lo mismo discutir si va más o menos para las intendencias que si va más o menos para la Policía, la enseñanza o el Poder Judicial, está discutiendo qué capacidad de gestión les queda a las áreas de poder que administra por sí solo. En esto tiene como un aliado objetivo al Frente Amplio, en la medida en que el Partido Nacional, para fortalecer su postura, dio un apoyo muy grande en el Congreso de Intendentes a la Intendencia de Montevideo, cosa que no había hecho antes con tanta fuerza. El Partido Nacional y el Frente Amplio han unido sus intereses en la medida en que ambas fuerzas juntas hacen mayoría en el Parlamento y eventualmente podrían, si el Partido Nacional se pone en una posición muy dura, votar algunas disposiciones presupuestales que llevaran contra las cuerdas al presidente de la República y lo obligaran a un veto. Recordemos un dato fundamental: si el presidente de la República veta algo votado por el Partido Nacional y el Frente Amplio no tiene capacidad de mantener el veto, en la Cámara de Senadores no tiene el número de votos que sostengan ese veto. Estamos hablando de una situación extrema, pero el Partido Nacional empieza a jugar con esa situación extrema.

Por otro lado, está un Partido Nacional que quiere aparecer con ganancias netas en reivindicar que tales y tales aumentos son posibles por su actitud intransigente.

EC - Y porque además tiene que defender el acuerdo previo al balotaje.

OAB - Cada uno tiene su lectura sobre ese acuerdo; el gobierno sostiene que ese acuerdo está sujeto a una manifestación de propósitos que se irá cumpliendo en la medida en que las arcas presupuestales y las finanzas del país lo permitan. Están las dos lecturas.

EC - Hay una tercera lectura: la del Encuentro Progresista, que juega y mete cuña en este debate denunciando que tales y cuales cláusulas no se están cumpliendo.

OAB - Y que fueron hechas con fines electorales para perjudicar al Encuentro Progresista o sensibilizar a la gente para que los votara en aras de un programa que no se cumple.

EC - Quien tenga dudas, que se remita al discurso de Tabaré Vázquez del viernes pasado, que seguramente coloca en posición más incómoda al Partido Nacional, ya que fue con su voto que fue posible el triunfo de Batlle.

OAB - Está todo destinado a eso.

Al Partido Colorado esta batalla por el presupuesto se le está transformando en una batalla por el control del poder. Cuando se juega con la fuerza con que está jugando el presidente de la República su cargo y su poder, tiene que ganar bastante la pulseada para no quedar debilitado en el gobierno. Si manda este presupuesto con un nivel bajo de consulta y con bajo acuerdo previo y el mismo no se aprueba y se despatarra en el Parlamento, pierde su poder. Necesita, pues, imponer, jugando a un discurso que dice: “El país está muy mal, tenemos que hacer un ajuste muy grande, hay que ajustarse el cinturón y todo lo que no sea apretarse el cinturón es irresponsabilidad”. Ese es el mensaje del gobierno en esta pulseada con el Partido Nacional que está diciendo “necesitamos esto para las intendencias”, “necesitamos esto porque se lo prometimos a la gente y además porque hay recursos”, ya que tiene su discurso propio a propósito de dónde se puede extraer y dónde se corta, de una forma distinta de la que propone el gobierno. 

Además, en el presupuesto hay un problema: las cifras no son nunca absolutamente claras, nunca son cuentas que todo el mundo toma como punto de partida. Las estimaciones de recaudación, de gasto, también son discutibles en un presupuesto. Nunca se sabe si lo que dice el Ministerio de Economía es exacto, si lo que dice esta oposición es exacto y si lo que dice este tercer partido también es exacto.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
octubre 6 - 2000