A propósito de Ruth Richardson:
la discusión de la agenda de reformas
Análisis del politólogo Oscar A. Bottinelli

EMILIANO COTELO:
Esta semana estuvo en nuestro país Ruth Richardson, consultora internacional, directora del Banco Central de Nueva Zelanda y ex ministra de Finanzas de ese país a comienzos de la década de los 90. En esa época, encaró una profunda reforma del Estado. La experta dio una conferencia sobre "el caso Uruguay", organizada por ACDE (Asociación Cristina de Dirigentes de Empresa), pero además mantuvo una larga serie de reuniones con empresarios, dirigentes de políticos, formadores de opinión, economistas y líderes sindicales y sociales.

"A propósito de Ruth Richardson: la discusión de la agenda de reformas", es el tema de análisis que nos propone para hoy el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum.

OSCAR A. BOTTINELLI:
El análisis, más que a propósito de la presencia de Ruth Richardson, pretende tomar el tema de las agendas.

Para ubicar la discusión de la agenda en Uruguay, mencionemos que Nueva Zelanda fue un país que desarrolló un muy fuerte Estado Benefactor (Welfare State) y comenzó a hacerlo mucho después que Uruguay. Es un país bastante joven, la fuerte emigración hacia allí es del último tercio del siglo pasado. Construyó un Estado Benefactor bajo la hegemonía del Partido Laborista. Fue un modelo socialdemócrata con esa ideología que fue dominante en el mundo occidental en los 40, 50 y principios de los 60.

Este modelo no fue quebrado cuando el Partido Nacional -la otra gran colectividad, que fusiona a los viejos conservadores con los liberales y está anclado en los productores rurales- logra el gobierno en los años posteriores. No hay un cuestionamiento de fondo del modelo, como no lo hubo en general en los países occidentales. En cambio, el retorno del Partido Nacional lleva a una fuerte reforma del Estado que se procesa en los primeros años de los 90.

La reforma en Nueva Zelanda tuvo a Ruth Richardson como ministra de Finanzas en un período importante; es considerada una de las más radicales. Incluso se puede sostener que fue más radical que la que dejó como balance el pasaje de Margaret Thatcher por Gran Bretaña, considerada junto a Ronald Reagan como los dos paradigmas de las reformas liberales más fuertes. Uno diría que la de Nueva Zelanda debería ser el verdadero paradigma de las reformas fuertes, extremas, de reducción del Estado a un papel pequeño en países más o menos significativos. Porque se puede dar ejemplos como el de Hong Kong, pero estamos hablando de países de un número de habitantes de varios millones.

EC - La razón por la que ACDE la invitó tanto el año pasado como éste es que esa reforma se aplicó porque ese país tiene muchos puntos de contacto con Uruguay.

OAB - Durante muchos años fue considerado el "país gemelo", sobre todo para la gente vinculada al agro. Hay un libro clásico de Carlos Frik David llamado "El ejemplo de Nueva Zelanda". Recordemos que dos grandes neocelandeses fueron los grandes impulsores del Plan Agropecuario: Mc Mikan y Mc Kay. Mc Mikan vino mucho a Uruguay cuando Wilson Ferreira era ministro de Ganadería.

Es un país con la misma superficie agrícola que Uruguay, un poquito más al Sur que nosotros y su estructura en la carne, la lana y la leche. Ellos integrando directamente la Comunidad Británica de Naciones, el Commonwealth, y Uruguay integrando de hecho el circuito comercial del mundo de la libra esterlina, particularmente hasta el cierre del mercado Snifill a mediados de los 60. Precisamente, la reforma en Nueva Zelanda es producto del fin de un modelo que la tuvo como parte la economía británica en un sentido amplio. Un mundo bastante cerrado que integraban básicamente Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Sudáfrica y el resto de la constelación de la Comunidad Británica de Naciones, por supuesto el Reino Unido. Había un régimen bastante preferencial por lo menos deteriorándose con países vinculados a la libra esterlina como Argentina y Uruguay.

Esa reforma del Estado en Nueva Zelanda suscitó una muy fuerte controversia interna que uno diría que no terminó en ese país. Es un país políticamente polarizado. Precisamente cuando el referéndum de la Ley de Empresas Públicas en 1992, un dato importante fue la venida de un contingente importante de opositores al gobierno neocelandés. Vinieron a ver qué estaba pasando acá con la discusión en el momento en que allá se estaba discutiendo o aplicándose -tengo alguna duda- la más fuerte privatización de todas, que fue la del equivalente a nuestro Banco de la República: la venta del New Zealand Bank.

EC - Eso ocurrió en 1992.

OAB - La reforma del Estado en Nueva Zelanda comenzó más o menos contemporáneamente a las elecciones nuestras de 1989. Lo único fue que se optó por un país mucho más radical en su concepción. Para explicarlo de manera más asible: más a lo Menem, aunque no son comparables. Forzaron una serie de medidas y revolvieron el avispero, la antítesis del gradualismo uruguayo.

Ruth Richardson aparece, más que como una analista, como una predicadora de una fe. Sobre todo es muy fuerte la visión que trasmite de valorar en términos ideológicos el proyecto o el retraso de un país. Un país está mejor o peor, casi independientemente de sus cuentas, según el tamaño que tenga el Estado. Esa fue una de las cosas que más sorprendido del mensaje que parece más de un discurso de campaña electoral o de concientización política que un análisis de un consultor internacional. Diría que pareció como la profeta de una fe fundamentalista.

EC - Era una apuesta fuerte, y polémica por la forma, a generar debate, a sacudir la discusión entorno a estos asuntos.

OAB - Claro, pero aparte de la forma hay gente que dice que tal costo del Estado no va más y en función de eso es más eficiente lo privado. Argumenta sobre hechos. Ruth Richardson argumenta sobre ideas. "El Estado nunca puede ser eficiente". "Si queda algo de Estado, a este país le irá mal". Diría que es como cuando desde otro ángulo aparece que si para la limpieza de tal servicio será contratada una empresa de higiene ambiental eso significa que se pierde todo control sobre el servicio, se privatiza todo, etcétera.

Son visiones que no tienen que ver con analizar el punto concreto sino partir de una concepción ideológica que no admite fisuras. Así como decir: "todo lo que no suponga crear condiciones revolucionarias, es un retroceso para el país, no importa cómo este viviendo". Esta es una visión casi en espejo. "Todo lo que significa que tiene algo de Estado, es atrasado e ineficiente". Hay un chiste que me hizo un legislador sobre la reunión del Palacio. Richardson considera como un símbolo de ineficiencia que no funcionara el sistema de traducción simultánea. El legislador le iba a decir que consideraba ineficiente que una consultora internacional no dominara uno de los dos idiomas occidentales de más peso, el español.

EC - Por lo menos es un buen argumento para polemizar.

OAB - Es un buen argumento, porque efectivamente el español desplazó completamente al francés como lengua internacional. La lingua franca sigue siendo el inglés, que sustituye al latín de 2.000 años atrás, pero el español está en franca expansión.

EC - Esto no quita responsabilidad a quien debía tener en funcionamiento el equipo de traducción simultánea. Además estaba bajo llave y nadie sabía dónde estaba.

OAB - Ahora, sobre la discusión de la reforma del Estado, Uruguay tiene un hito ideológico en la campaña electoral de 1989. Con esto no entro en esa discusión de cuándo empezó la reforma del Estado en Uruguay que tiene mucho que ver con quienes la consideran positiva y quiénes negativa. Dónde hay que empezar a distribuir el mérito. Se ubica en aquellas medidas fuertes que toma Alejandro Vegh Villegas en 1975 o en los planes de OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto) cuando asume Juan María Bordaberry.

Ahora, lo cierto es que como ideología dominante en el país, la ideología estatista atravesó incólume todo el gobierno militar que la reafirmó en el país. El primer gobierno de Julio María Sanguinetti hizo algunas reformas, el antiguo ILPE (Industrias Loberas y Pesqueras del Estado) pero no lo tuvo como elemento central. Siempre se dice tuvo como eje central la política, es decir la transición y el salir de una situación económica muy difícil.

Precisamente la campaña electoral de 1989 tuvo la particularidad de que los dos candidatos con posibilidad de ganar el cargo apostaron a una ruptura ideológica. Salieron a confrontar con los valores dominantes en el país de distinta manera. Luis Lacalle apostó a ir convenciendo con lentitud y Jorge Batlle en ese estilo que le dio ese estruendoso fracaso en 1989 y que de alguna manera tuvo que ver con su éxito de 1999. El mismo estilo que en un momento le resultó negativo en otro fue positivo, más allá de los hechos políticos.

EC - También es que el estilo de Batlle en 1999 no fue el mismo que en 1989.

OAB - No, pero tampoco el estilo del país. Muchas de las cosas que dijeron Batlle o Lacalle en 1989, las decía todo candidato en 1999. Para poner un ejemplo, cuando se discutía la Ley de Leasing en 1990 había argumentos que pedían dejar de crear instrumentos que administre la banca porque ésta tenía que dejar de ser privada. Esa es una postura que no surge de los sectores más radicales de la izquierda. En 1999 se está hablando de otro tipo de posturas. Quizás Lacalle tiene posturas mucho más radicales en 1989 que en 1999.

Lo cierto es que 1989 es el año de shock, de conmoción de un debate ideológico en Uruguay. Es cuando la idea de reforma del Estado se pone como un centro de discusión. Y avanza. Creo que el hito que crea un gran shock es el referéndum de 1992 que determina que en Uruguay no hay espacio político para medidas de shock al estilo argentino o neocelandés. Lacalle, que hoy propone medidas gradualistas, en el comienzo de su gestión lo hizo de un modo muy fuerte. Quizás en ese momento estuvo rodeado de pensadores y técnicos con una visión muy similares a la que expone Ruth Richardson tanto en el fondo como en el timing. Por la idea de ir a un shock que llevara a una inflación de un dígito en muy pocos meses, casi semanas. Esto implicaba prever un estallido social que se iba a sentir obligado a imponer medidas de fuerza. Lacalle no entró en ese camino.

Es muy interesante observar la Ley de Empresas Públicas como el intento de dar un gran marco a un proceso de reforma del Estado. El fracaso de la parte medular de la ley, hizo ver que se pudieron hacer muchísimas reformas y más fuertes que las planteadas en 1992, siempre y cuando se fueran discutiendo de a una. No en un marco global. Y luego que se discutieran distintos temas pero no tanto la propiedad.

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EC - Oscar, hasta ahora ubicaste los antecedentes de Ruth Ricardson en particular y de este tipo de discusiones en nuestro país. ¿Cómo seguimos?

OAB - Tenemos un primer eje de discusión estratégico. En este momento no hay una discusión del para qué de las reformas. Cuando se discute las reformas no hay una postura sino muchas. ¿Cuáles reformas y hasta dónde se reforma el Estado? Notoriamente en el hasta dónde, uno diría que dentro del elenco de gobierno, el Foro Batllista y sectores como Alianza Nacional o el Movimiento de Rocha, el hasta dónde es mucho más cerca de dónde le gustaría a la Lista 15 o al presidente Batlle. Ese es un tema importante.

Otra vez aflora la discusión sobre el timing de la de las reformas, la táctica. Gradualismo versus conmoción, shock. En esta discusión aparece el tema del principismo versus pragmatismo. Es decir, "las reformas hay que hacerlas por principios" versus "las reformas hay que hacerlas en los lugares donde ya no pueden esperar y lo demás vemos". Quizás tiene que ver con tema de fondo. El que no está tan atado en los principios, acepta más fácilmente el pragmatismo. Pero a veces hay gente muy convencida en los principios que dice que no hay que apurar tanto el caballo.

EC - Ese es un primer eje...

OAB - Dentro del cual hay otra discusión sobre el tema táctico. No sólo sobre la aceptabilidad de la gente sino sobre la durabilidad de la reformas. Recordemos una respuesta de Sanguinetti a Michel Camdessus, ex número uno del Fondo Monetario Internacional (FMI). Camdessus dijo que Uruguay estaba haciendo un proceso importante de reformas pese a que lo hacía con lentitud. Sanguinetti le dijo que no, que se hizo sólido gracias a que fue lento.

Las dos visiones son de quien considera que las cosas se hacen bien si se hacen de golpe y eso crea un nuevo marco y quien considera que cuando se avanza lentamente cada paso se consolida, que afirmado y ya no se vuelve atrás.

El segundo eje es el de los temas de fondo. Hay uno que creo que es clave en Uruguay: el debate sobre la propiedad de las empresas públicas. Se está viendo que Uruguay ha podido hacer un montón de reformas siempre que no haya discutido la propiedad de las empresas públicas. Se ha mezclado en la discusión tema de monopolio con los de propiedad estatal.

Los uruguayos han aceptado muchas desmonopolizaciones en la medida en que haya empresas estatales compitiendo. Uno diría tres casos: seguros, telefonía celular y las Afap (Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional). Ese es un tema. Claramente se ha distinguido si estamos estudiando la propiedad de los bancos, las empresas de energía como UTE y Ancap, de las telecomunicaciones como Antel o estamos discutiendo el tema de los aviones.

Recordemos. En 1985 fue una gran discusión Pluna, en 1992 no lo fue tanto y hoy el Estado está a punto de retirarse del todo y nadie se entera. Van cambiando algunos de los ejes de los temas.

El segundo eje es la gestión privada de una empresa estatal. Es decir, si actúa como una empresa en cuanto a la forma de los presupuestos, los escalafones, la inmovilidad, la contratación de personal siendo de propiedad estatal. O si, siendo propiedad del Estado, actúa como una empresa privada. De alguna forma es como se puede mover República Afap o el Banco La Caja Obrera. Es decir que una cosa es quién es el accionista y otra en qué mundo se mueve. A veces también se mezcla la discusión.

Hoy está apareciendo un tema muy fuerte junto con la Ley de Presupuesto. Aparece referido a Antel pero es un tema en sí mismo: la asociación de las empresas públicas con las privadas. Es un tema que Uruguay no ha discutido mucho y hasta ahora los caminos que ha vivido han sido de forma de pasaje a la actividad privada. Es el caso de Pluna. Lo que viene de Antel es una discusión de otro eje: la posibilidad de que Antel sea un socio efectivo como lo son Ancap y UTE en asociaciones que tienen en el exterior.

Se plantea un segundo tema. ¿Qué estamos diciendo? Uno: que haya capitales privados reforzando la empresa pública, que el 40 o el 45% vaya a la Bolsa. O que esa asociación puede significar que la empresa pública se asocia en pie de igualdad con otras dos privadas y por lo tanto es un tercio para cada una. Allí la pública es minoritaria. Son dos ejes completamente distintos. Uno tiene que ver con el control mayoritario de un paquete y el otro no. Decíamos que esto termina mezclándose con privatizaciones, desregulaciones y demonopolizaciones. A veces la desregulación no tiene nada que ver con las privatizaciones, sino con el Estado regulando ejecuciones de determinados servicios, como el caso de las farmacias o las estaciones de servicio. Lo que está en discusión es si los servicios se cumplen.

Aquí aparecen dos temas más. Uno es el de las tercerizaciones que en Uruguay ha avanzado mucho, incluso dentro de la empresa privada. El otro es el de la concesión de obras públicas y acá hay un eje que es muy interesante. No es lo mismo discutir la concesión de obra en puertos o aeropuertos que hacerlo en carreteras. En el puerto y aeropuerto siempre se pagó tarifas y por lo tanto lo que está discusión es quién cobra la tarifa. En una carretera nos encontramos con un segundo tema: las carreteras siguen siendo gratuitas para el usuario o no. En principio uno diría que no porque si se concede como obra pública, que se cobra peaje. No necesariamente. En algunos casos en el mundo, el peaje lo paga el Estado. El sustituye tener que pagar una fuerte cantidad de golpe para hacer la inversión pagando más pero distribuido en pequeñas cantidades por año.

Finalmente nos queda otro tema, que es el de la segunda generación de reformas. Reformas que no estuvieron tan fuertemente encaradas. La Reforma Educativa fue un tema central del gobierno anterior pero sigue siendo una gran discusión en la que se mezcla el papel del Estado. Si el Estado es el que asigna todos los recursos contratando los maestros y docentes en forma directa lo que se ha aplicado en Chile por ejemplo donde el Estado le da un bono a los padres con el cual pagan la educación y eligen. Está la discusión entre laicidad y libertad de enseñanza. Incluso ahora aparecieron discusiones metiendo a toda la reforma educativa con si el Codicen compra un auto de lujo para el director general. A veces en Uruguay se mezclan las discusiones de fondo con discusiones totalmente accesorias y que invalidan la discusión de fondo.

Está el tema del mutualismo, de la Salud Pública, de las desregulaciones comerciales, de la reforma laboral y está el tema de los timing de esta otra segunda generación de reformas. Cuáles son legislativas, cuáles no. La reforma educativa se ha procesado sin pasar por el parlamento prácticamente. Quedaría para un largo análisis la diferencia entre el avance político en un proceso de reformas y el avance judicial. Se sostiene que muchas veces el contexto ideológico que sustenta una estructura y una legislación, no va acompasado con las interpretaciones judiciales que se hacen de ese proceso. El país camina en una dirección y en la interpretación judicial queda anclado en lo que es la interpretación anterior bajo la que se construyeron las doctrinas jurídicas. Uno de los campos de esta disociación es en los cambios en materia de legislación laboral. La ideología que ha presidido esos cambios de los 90 y al jurisprudencia van por caminos diferentes, según se señala.

Con esto hicimos un gran punteo de los temas en discusión. Algunos se discuten ideológicamente, otros por la compra de un automóvil y otros sobre distintos ejes.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
setiembre 01 - 2000