Los contratos y gastos discrecionales
Análisis del politólogo Oscar A. Bottinelli

EMILIANO COTELO:
En estos días surgió una fuerte polémica en torno a una lista de 1.658 personas empleadas por el gobierno bajo la modalidad de contratos de obra o de arrendamiento de servicios, financiados con recursos de préstamos y programas internacionales. Esto se suma al ya tradicional y fuerte debate sobre las licitaciones y concesiones públicas, una discusión que abarcó buena parte del gobierno anterior.

En el análisis político de hoy, Oscar A. Bottinelli nos propone como título "Los contratos y los gastos discrecionales".

Comencemos por los antecedentes, el contexto del tema de hoy.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Es un tema extraordinariamente complicado. A lo largo de más de 40 años, en Uruguay hubo un desplazamiento del Estado del poder de decisión en muchas materias relacionadas con los gastos, desde el Parlamento al Poder Ejecutivo. Es un proceso muy largo, que abarca a gobiernos de distintos partidos, al gobierno militar, distintos esquemas institucionales y distintas constituciones. Por lo tanto, es un tema que se puede ver en forma despartidizada.

Hasta el fin de la vigencia de la Constitución de 1966, los recursos y los gastos del Estado pasaban muy fuertemente por el Parlamento; se podía decir que éste hacía el presupuesto.

Hasta que entró en vigencia la Constitución de 1952 había un presupuesto anual, esta costumbre de tener un presupuesto por período de gobierno -primero cuatrienal y después quinquenal- con rendiciones de cuentas como minipresupuestos, tuvo como antecedente el presupuesto anual; después, las rendiciones de cuentas de gasto cero rompen con esto. El presupuesto no se hacía el primer año de gobierno sino el segundo, se elaboraba en los 12 primeros meses, y ese trabajo se llevaba el segundo año. Esa elaboración se hacía, se deshacía, se tijereteaba, se pegoteaba… en el Parlamento.

Es verdad que en ese período pesaban mucho más los recursos internos, había mucho menos recursos externos que los que hay en estos tiempos.

EC - ¿Cómo es esto de recursos internos y externos?

OAB - Estoy hablando de la cifra importante de dinero que ingresa al país por vía de préstamos internacionales, programas de colaboración, de ayuda, de inversión, que tiene una forma de administración diferente a lo que surge de los recursos presupuestales. Incluso en los recursos era muy fuerte el peso de los derechos de exportación e importación, si vamos mucho más atrás vía cambios diferenciales, etcétera.

Hasta el primer gobierno blanco -en el período 1952-1963- los planes de Obras Públicas se aprobaban en el Parlamento. Estos planes eran de un preciosismo infinito: se aprobaba un puente a la altura del kilómetro tal, sobre el arroyo tal de la ruta tal... Las obras estaban todas nominadas. Esto implicaba que integrar la Comisión de Obras Públicas -sobre todo en la Cámara de Diputados- tuviera un peso muy importante, porque realmente terminaba habiendo más obras en los departamentos que tenían diputados en esa Comisión, sobre todo si éstos trabajaban mucho y tenían mucho peso.

EC - Tú dices que se discutía puente por puente, carretera por carretera.

OAB - Puente por puente, carretera por carretera, hospital por hospital, escuela por escuela, ladrillo por ladrillo.

EC - Hoy no es así.

OAB - Ya en el primer gobierno blanco, el entonces ministro de Obras Públicas -que después fue consejero y presidente-, el ingeniero Luis Giannattasio, propicia la creación del Fondo Permanente de Obras Públicas, que fue desplazando al Plan de Obras Públicas tan detallista y trasladó la iniciativa del Parlamento al Poder Ejecutivo. Uno de los elementos del Fondo Permanente fue el impulso a la política de peajes, más el impuesto a los combustibles -lo que ahora es el Imesi-.

Cuando hablamos de detallismo estoy recordando que, por ejemplo, en la legislatura de 1963 a 1967 se discutió el plan de obras de UTE -en aquel momento UTE era lo que hoy es más buena parte de lo que hoy es Antel-, el plan de electrificación, de telefonía y de generación eléctrica. En aquel momento había una discusión en términos opuestos entre Palmar y Salto Grande; después se terminó construyendo las dos. Hoy los planes de obra de UTE no salen del directorio del organismo sino, en algunos casos, del Poder Ejecutivo.

Veamos cómo era el Presupuesto. Creo que es importante tener presente cómo era físicamente. Se hacía por planilla: cada ministerio u organismo (lo que se llama "inciso"), después cada repartición dentro de un ministerio (lo que se denominaba ítem) tenía una planilla. La planilla decía que en ese ítem había un director con tal grado, un subdirector con tal otro grado, cuatro jefes, seis subjefes, 12 oficiales primeros, 14 oficiales segundos, tantos auxiliares segundos, terceros, cuartos, quintos, sextos. El número de funcionarios, por grado, por categoría, por escalafón técnico - profesional, administrativo, profesional A o B, de servicios... todo estaba perfectamente detallado.

EC - Es admirable pensar que todo eso se informaba con ese preciosismo, cuando aún no existían las computadoras ni la informática. Es maravilloso.

OAB - Se hacía con aquellas máquinas de calcular que pesaban varios kilos y tenían unas palancas tremendas.

Es de imaginar el poder que tenía el Parlamento en un Presupuesto de esa magnitud. También había algunas prácticas que se discutían mucho: en la medida en que el Parlamento intervenía casi cargo por cargo, podía haber juegos de ascenso vía "by pass" para determinados funcionarios. Si en una oficina hay cuatro oficiales primero y cada uno tiene una partida, basta que uno diga que de los cuatro uno se transforma en oficial segundo y se le asigne la partida tal, para que esa persona haya sido ascendida vía Parlamento. A esa práctica se la llamó "los paréntesis" porque se incluía entre paréntesis en la planilla: "cuatro oficiales segundo (uno proviene de auxiliar segundo partida 464)".

Era muy importante la dependencia que tenía el Poder Ejecutivo del Parlamento en la elaboración del presupuesto. En general los nombramientos de personal y las contrataciones respondían a los esquemas presupuestales. La discrecionalidad ocurría en que además de ese presupuesto por planilla había partidas para contrataciones, que generalmente eran globales, más allá de que la práctica era hacerlas equivaliendo a grados presupuestales, lo cual predeterminaba montos salariales.

Esto no quiere decir que todos los funcionarios cobraran lo mismo, había disparidades fenomenales, porque además de lo que aparecía en la planilla podían aparecer luego recursos por participación de los funcionarios en lo que hoy viene a ser Impositiva, por mayor recaudación. En períodos de inflación y antes de que se inventara la indexación, la mayor recaudación era meramente la inflación, lo cual se obtenía aunque en términos reales se recaudara menos. Por ejemplo, se daba el caso de funcionarios que cobraban seis meses extra de sueldo o dos o tres aguinaldos en algunos organismos, o todo un conjunto de partidas extra que creaba un ranking donde el Poder Legislativo estaba a la cabeza, luego Cajas de Jubilaciones, la ex Impositiva, las Cajas de Compensaciones por Desocupación o Seguro de Paro y en el fondo del ranking la Administración Central, la Biblioteca Nacional, Salud Pública, que tradicionalmente fueron la Cenicienta.

No hay que pensar que ese régimen fuera cristalino, justo, equitativo; estamos hablando de cómo eran los mecanismos; había disparidades y manejos clientelísticos. Esto era válido para todos, para el gobierno nacional, para los gobiernos departamentales y para los entes autónomos, con la diferencia de que los presupuestos no pasaban por el Parlamento sino por el Poder Ejecutivo.

EC - ¿Qué pasaba en materia de compras del Estado?

OAB - No ha habido demasiados cambios; sí había ese concepto de un mayor contralor de las compras, con esas intervenciones del Tribunal de Cuentas. Pasaba algo similar a lo que ocurre hoy, siempre hubo mecanismos extraordinariamente complicados para las compras y mil formas para eludirlas. Salvo en las grandes licitaciones públicas abiertas -que son las que después terminan en las controversias públicas-, se sabe que en todas las demás la forma de llamar a los oferentes, de redactar las bases, de pedir los precios y a quién se pide está condicionando todas las compras.

Nunca se instrumentó en el país -lo que se había anunciado a fines del gobierno pasado- un lugar donde estuvieran todas las compras que va a hacer el Estado, sigue siendo necesario buscar un conocido en un organismo que le pida los precios. De otro modo no hay forma de venderle al Estado. Eso ocurrió siempre, por el lado de las compras no hubo cambios de la magnitud que hubo por el lado de contrataciones personales.

EC - Vamos a ver cómo fue cambiando hasta hoy el tema de los controles parlamentarios del presupuesto. Han proliferado los contratos de obras, los arrendamientos de servicios y se ha dado este manejo muy amplio de las administraciones de recursos para gastos de funcionamiento, inversiones, etcétera.

OAB - El primer cambio sustancial lo introduce la Constitución de 1967, a partir de la reforma de 1966, claramente orientada a potenciar los poderes del Poder Ejecutivo. Por un lado desde el punto de vista político con la unipersonalización del cargo -en lugar del colegiado un único presidente de la República- y luego aumentando sus potestades, dándole mayor ejecutividad, desparlamentarizando. Instituyó lo que se denomina presupuesto por programa, donde el Parlamento va aprobando para cada programa partidas globales , lo que equivale a las subdivisiones presupuestales.

Se terminaron las planillas, se terminó aquello de cuatro auxiliares y ocho oficiales. A partir de ese momento fue tanto para el programa tal -un programa puede ser una repartición ministerial-, tanto para sueldos, tanto para gastos de funcionamiento. Esto libera un poco al Poder Ejecutivo la administración de esos recursos, sale de aquella rigidez. Esto disminuye bastante el control del Parlamento y aumenta el manejo del Poder Ejecutivo y la mayor ejecutividad de la administración.

Luego se van creando prácticas hasta llegar a los contratos de arrendamiento de obra o servicios. En definitiva, son contratos personales por los cuales alguien se compromete a ejecutar determinado trabajo, a hacer un estudio sobre tal cosa o a dar un asesoramiento de carácter regular durante un período determinado, un año, dos años, cinco años y como contrapartida recibe un pago determinado.

EC - Un pago mensual; estos días se ha aclarado que el mismo no incluye beneficios sociales, aguinaldo, etcétera.

OAB - Es un contrato a un profesional o a una empresa unipersonal, por lo tanto se paga como cualquier otro. En los contratos de obra propiamente, en los que se pretende tener una obra, un proyecto, un estudio, muchas veces se paga la globalidad del estudio, una partida única. En los otros casos hay una partida que se distribuye mensualmente y por supuesto no tiene extras: ni aguinaldo, ni vacacional . Son partidas relativamente importantes, por lo menos para el común de los sueldos presupuestales.

EC - De todos modos es necesario hacer la precisión para que el ciudadano que mira los números de esas retribuciones no crea que es un sueldo común y corriente.

OAB - No es un sueldo común y corriente, es más que la retribución habitual que puede tener quien factura por su cuenta. Mucho de esto surgió de recursos extrapresupuestales, de préstamos internacionales, programas de ayudas o inversión. Entran en partidas globales que le dan mucha mayor discrecionalidad al Poder Ejecutivo en su manejo. Esto no solamente ha ocurrido con contrataciones de personal sino también con obras, con inversiones. Hay mucha discrecionalidad en el manejo de los gastos en la medida en que lo que en su momento aprobó el Parlamento fue la aceptación de un préstamo por un monto determinado. A veces hay aprobaciones marco que no implican que cada uno de los préstamos en particular tenga que pasar necesariamente por el Poder Legislativo.

La generación de todas estas prácticas le ha dado al Poder Ejecutivo un nivel de discrecionalidad mucho mayor. En la Constitución de 1950 tenía un nivel de ataduras alto, después con la vigencia inicial de la Constitución de 1967 tuvo un poco menos ataduras y con todo este tipo de prácticas se ha dado una mayor liberación del gobierno, del Poder Ejecutivo, en el manejo de recursos, tanto para gastos e inversiones como para este tipo de contrataciones.

Es importante marcar que quizás la diferencia más fuerte entre las viejas y las nuevas contrataciones sea que en general en las viejas el grueso de los contratos era de funcionarios de muy baja jerarquía, se trataba de personal administrativo o, muchas veces, de servicio, obrero, peones. En los presupuestos municipales una de las partidas más clásicas era, por ejemplo, pero también en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas; mientras que los contratos de arrendamiento y de servicios son más de "élite", de personas calificadas, por su nivel técnico o por su nivel político. Siempre son personas que ya no entrarían por el lado del clientelismo popular sino a lo sumo de un reclutamiento de staffs políticos, técnico-políticos o puramente técnicos.

EC - Veamos qué pasa en materia de modalidades de designación.

OAB - Los contratos -que pueden ser discutibles o no- en sí mismos no marcan una designación; la modalidad de contrato de arrendamientos o servicios es un tema y cómo se designan estos contratos es otro, completamente distinto. Lo mismo sucede cuando se presupuestan funcionarios o se contratan por la vía clásicamente presupuestal: puede hacerse por concurso, en forma directa -éstos no serían casos clásicos para sorteos, o por puntaje sobre todo cuando en el mismo entran variantes sociales que son para cargos no especializados.

También tenemos el novedoso sistema que aplicó el Ministerio de Turismo que hizo una selección que no fue concurso. Del mismo modo que se selecciona en una empresa privada; se contrató a una empresa calificadora de personal para que hiciera un llamado a aspirantes. No es lo mismo que un concurso, éste tiene un tribunal y reglas y, con su criterio, seleccionara a alguien que luego el ministerio nombrará.

Los concursos a veces se mistifican mucho porque el establecimiento de sus bases crea problemas, elimina gente y deja a otros en concurso. Acabamos de ver la discusión que hubo con el Fondo Nacional de Investigadores, donde en definitiva la polémica estaba en las bases y la forma en que se hicieron los llamados.

Lo primero que tenemos que tener claro es que la discusión de la existencia de los contratos de obra o de arrendamiento de servicios es una cosa, y la forma en que se proveen esos contratos es otra. Son dos discusiones distintas.

La lista que circuló de 1.658 personas, es incompleta, faltan cosas. Estas contrataciones también se hacen a nivel de intendencias, no sólo del Poder Ejecutivo, también las hay a nivel de algunos organismos autónomos, políticos y no políticos en su integración. Estos contratos se usan para muchas cosas.

Desde el punto de vista de la clasificación, por un lado hay contrataciones de altos técnicos. Son partidas que pueden sorprender por su monto pero que en realidad esas personas contratadas en otros países cobrarían el doble porque tiene una calificación y especialización muy elevadas que han cobrado partidas globales muy fuertes para un estudio o proyecto en lo que son especialistas.

En otros casos se trata de gente especializada en la materia, que independientemente de que la política haya influenciado en que se haya designado a Juan y no a Pedro, está dentro de niveles de alta calificación. Luego hay una segunda rama de personal capacitado para implementar programas, de cuya capacidad no se puede dudar, pero ya la discusión es otra, no se trata de si esa persona debió estar o si la calificación era correcta, sino si la forma de designación no debió ser más abierta, si hubo favoritismo político, si hubo un concurso y un llamado abierto. Esto entra en la famosa discusión de si los cargos técnicos son técnicos o si dentro de lo técnico también debe existir la política en el sentido de ideas políticas convergentes con las del gobernante.

Por ejemplo, a nadie se le ocurriría, por brillante que fuera, contratar a uno de los asesores de Tabaré Vázquez como asesor principal del ministro Bensión. De repente es el más calificado en su área, pero el tema no es sólo la calificación, es además cierta sintonía del pensamiento que tiene que ver con la implementación de muchos programas técnicos. En general lo técnico puro existe poco, siempre existe lo técnico asociado a una idea de cómo se va a aplicar y el modo de aplicación siempre tiene un componente político. El tema es cuánto jugó este componente político y otras consideraciones políticas menores; ya es una discusión distinta.

Luego está la contratación de personal político de confianza en casos en que no hay rubros o cargos presupuestales.

EC - ¿Cuáles serían los ejemplos?

OAB - Un ministro quiere tener manos ejecutoras, de repente para sus relaciones con el Parlamento, para los medios de comunicación, y no tiene un rubro presupuestal. Entonces contrata tres personas, una que fue diputado, otra que es periodista, etcétera, para que hagan esas tareas que no están en el presupuesto. La verdad es que todo esto podría estar en un presupuesto. Nada impide que el presupuesto diga que tal ministro necesita tantos asesores técnicos, y que se dijera que esos técnicos son contratados mientras dure ese ministro o ese período de gobierno y luego cesen. En todo el mundo hay partidas para contrataciones de staffs personales, que no son los que sirven el café sino que asesoran y controlan la ejecución de una política.

EC - Tú dices que debería estar establecido que esos técnicos contratados cesan con el período de gobierno o con la gestión del ministro.

OAB - Aquí hay mucha más discrecionalidad que si esos cargos estuvieran en un presupuesto.

Por último hay una cuarta modalidad, altos técnicos -de ésos que se encuentran de a uno-, donde la discusión viene en cuanto a la forma de designación, "personal de confianza", para el que no hay un rubro presupuestal.

Luego está el uso político de los contratos de obras. Siempre hay contratos de dirigentes políticos que no han tenido ubicaciones en las rotaciones políticas y para que puedan seguir en la actividad se les asignan contratos de obras que les permiten un marco económico para sobrevivir. Esto es discutible. Hay toda una discusión en cuanto a por qué hay que defender la existencia de un personal político permanente. En otros países esto no se resuelve mediante contratos del Estado sino que éste les da partidas a los partidos políticos para que éstos tengan gente permanentemente haciendo política. Hay quienes consideran que está mal que el Estado gaste en esto y que financie los partidos.

He tratado de explicar por un lado cómo se aplican estos mecanismos y por otro cuáles son los ejes de discusión. Yo diría que este eje no está sobre los contratos de obra sino sobre todo en el uso de recursos estatales para la actividad política.

Hay que aclarar que esto no es invento de este gobierno o el anterior, es válido para varios gobiernos; es válido para el gobierno nacional, para entes autónomos y para gobiernos departamentales. Es algo bastante general aunque, por supuesto, la carga y el gasto de estos contratos están bastante más concentrados en el gobierno nacional.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
agosto 04 - 2000