Un combate por cinco años:
la lucha por el presupuesto
Análisis del politólogo Oscar A. Bottinelli.

EMILIANO COTELO:
Falta poco más de un mes para que venza el plazo que tiene el gobierno para elaborar el proyecto de presupuesto quinquenal que tiene que ser enviado a consideración del Parlamento no más allá del 1º de setiembre. De modo que se está iniciando una etapa clave en la gestión del gobierno y en su relacionamiento con otros centros de administración, con los diversos grupos de interés y particularmente con los sindicatos.

De esto vamos a tratar con Oscar A. Bottinelli en el análisis político de hoy, que nos propone como título "Un combate por cinco años: la lucha por el presupuesto".

¿Comenzamos por las reglas del juego?

OSCAR A. BOTTINELLI:
Primero recordemos que está el presupuesto nacional que abarca el período de gobierno, que fue cuatrienal durante la Constitución de 1952 y es quinquenal desde la Constitución de 1967, y están las rendiciones de cuentas y balance de ejecución presupuestal que normalmente en Uruguay fueron una especie de ajustes presupuestales, en tres de los cinco años.

En estos días se está discutiendo una rendición de cuentas medio neutra o sosa en la medida en que luego viene el presupuesto. Lo mismo pasa en el año de elecciones, en que hay una serie de limitaciones constitucionales, por lo que las rendiciones de cuentas tradicionalmente importantes son las del segundo, tercero y cuarto año. La base es el presupuesto. En cuanto a las reglas de juego, el artículo 214 de la Constitución de la República establece: "El Poder Ejecutivo proyectará con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que regirá para su período de Gobierno y lo presentará al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato".

En la tradición uruguaya, "dentro de los seis primeros meses" quiere decir que el último día en el último minuto del 1º de setiembre el presupuesto está caminando rumbo al Palacio Legislativo.

Este presupuesto tiene dos o tres vías de elaboración jurídica final como iniciativa que llega al Poder Legislativo. ("Iniciativa" se llama a esa articulación o ese proyecto que el Parlamento puede tratar, no lo que puede ser una mera petición). Por un lado está la iniciativa central, todo lo que envía el Poder Ejecutivo. Aparece otra vía que surge de la reforma de 1996-1997, que es la determinación de un porcentaje del monto total del presupuesto nacional que corresponderá a los gobiernos departamentales. Precisamente ahora vence un primer plazo, de un mes menos, de cinco meses, que tiene la Comisión Sectorial de Descentralización, integrada por delegados del Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional de Intendentes, creada con la reforma constitucional de 1996, para enviar su proyecto.

EC - O sus proyectos.

OAB - Es el monto total. Luego, si el Poder Ejecutivo no acepta el proyecto de la Comisión Sectorial de Descentralización lo ajusta, lo modifica y envía los dos, el incorporado al presupuesto nacional, elaborado por el propio Poder Ejecutivo, y el originario de la Comisión de Descentralización.

Luego hay una tercera vía, parecida a ésta, que tiene que ver con los casos del Poder Judicial, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal de Cuentas, la Corte Electoral y los entes autónomos y servicios descentralizados que no fueren ni comerciales ni industriales. Básicamente, por su peso tenemos dos grandes: el Banco de Previsión Social y, sobre todo, la Administración Nacional de Educación Pública, lo que vulgarmente se llama Codicen -más allá de que éste es nada más que el organismo-, todo lo que es Primaria, educación media normal y la educación media técnica de la Universidad del Trabajo.

El Poder Ejecutivo también modifica o puede modificar estos presupuestos. Entonces el presupuesto nacional tiene toda la Administración Central, los poderes o cuasi poderes del Estado independientes de los poderes políticos -el Judicial, el Contencioso Administrativo, que es una especie de Poder Judicial especial administrativo, la Corte Electoral, que es la Justicia electoral y el órgano de contralor financiero, que es el Tribunal de Cuentas- más los entes industriales y comerciales. El presupuesto nacional no tiene nada que ver con los entes industriales y comerciales -UTE, Antel, Ancap, los bancos-, los gobiernos departamentales ni el Poder Legislativo.

Pero además de este presupuesto nacional que envía el Parlamento, va a haber varios mensajes propios del Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de lo Contencioso, la Corte Electoral, ANEP, el Banco de Previsión Social. El Parlamento puede optar entre uno u otro. Lo normal, por razones de mayorías políticas, es que tome el presupuesto que envía el Poder Ejecutivo, al que después modificará o no.

En 1964, el partido de gobierno, que era el Partido Nacional, no tenía mayoría parlamentaria y finalmente realizó un acuerdo con la Lista 99, entonces liderada por Zelmar Michelini y Renán Rodríguez, en función del cual el Parlamento optó íntegramente por el presupuesto de los organismos de enseñanza, que en aquella época eran cuatro, porque Primaria, Secundaria y UTU estaban separados.

EC - ¿Es el único antecedente?

OAB - Es el antecedente que he encontrado, que recuerdo de estos últimos casi 40 años. Es probable que haya anteriores, pero no he hecho un estudio exhaustivo ni minucioso.

EC - Pero no es lo habitual.

OAB - No, por eso lo estoy marcando; fue un caso extraordinario. Además, lo asocié a otro fundamento: la falta de mayoría parlamentaria del partido de gobierno o, según la nueva modalidad, de la coalición de gobierno.

EC - ¿Cómo son los plazos para el tratamiento parlamentario?

OAB - Los plazos se achicaron en la Constitución de 1967, se redujeron prácticamente a la mitad. Aclaremos que los plazos son para cada cámara. Hace poco tuvimos la ley de urgencia, que tenía plazos; hay una diferencia sustancial entre los plazos presupuestales y los de la ley de urgencia. Si la ley de urgencia no es aprobada ni rechazada, queda automáticamente aprobada; es lo que se llama una aprobación ficta. En el caso del presupuesto, si vence el plazo sin que haya aprobación ni rechazo, sin que haya pronunciamiento, éste queda automáticamente rechazado, es un rechazo ficto. No hay aprobación ficta del presupuesto. Esto es interesante, porque desde el punto de vista de la naturaleza de los fines del plazo estos son opuestos a los de la ley de urgencia.

Los plazos son inicialmente de 45 días en cada Cámara. La primera Cámara es la que decide el presidente de la Asamblea General cuando recibe el mensaje y lo destina a una u otra. Normalmente, el grueso de la negociación se termina en la segunda Cámara, porque después tiene que volver a la primera para ser ratificada. La primera Cámara puede aprobar el presupuesto y ponerle "x" aditamentos, luego pasa a la segunda y vuelve a la primera; si la primera lo ratifica, va a la Asamblea General, donde la aprobación requiere dos tercios de cada Cámara. Por razones políticas se requiere que la cámara primera tenga que aprobar como está lo que venga de la segunda, por lo tanto la negociación final se da en la segunda Cámara.

El presidente de la Asamblea General decide a qué Cámara va primero el presupuesto. La primera cámara tiene una importancia sustancial; recordemos que en materia presupuestal el Parlamento tiene muchas limitaciones, no puede aumentar los gastos, no puede exonerar impuestos, puede eliminar impuestos o modificar las tasas, pero no puede crear exenciones para determinados sectores. Por lo tanto, son muy importantes los llamados mensajes complementarios.

EC - ¿Qué son los mensajes complementarios?

OAB - Son los mensajes que envía el Poder Ejecutivo, normalmente aceptando modificaciones negociadas en el Parlamento. Esas modificaciones también pueden haber sido negociadas por su cuenta, aparte, pero lo común es que la discusión haya sido en el ámbito parlamentario. Los mensajes complementarios están muy acotados desde la Constitución de 1967. Puede haber un primer mensaje complementario dentro de los primeros 20 días desde que el presupuesto ingresó a la primera Cámara, es un primer "round" preliminar bastante rápido. El último mensaje complementario puede ser enviado dentro de los primeros 20 días desde que el presupuesto entró en la segunda Cámara.

La negociación final, la que da lugar al presupuesto definitivo, se va a hacer en la segunda Cámara. Esta segunda Cámara tiene 45 días, 25 de los cuales ya se hacen fuera del envío del último mensaje complementario. Es decir que negociaciones que requieran el mensaje complementario tienen los primeros 20 días, por lo cual este mensaje va a recoger mucho de lo que se negocie en la primera Cámara. En definitiva, el primer mensaje complementario no es tan importante porque ocurre dentro de los primeros 20 días después de enviado el presupuesto.

EC - No da para mucho.

OAB - No da para mucho. Se da una gran negociación en la primera Cámara, donde se pelea todo lo que requiere mensaje complementario, que podrá tener un alargue en el comienzo de la discusión en la segunda Cámara, hasta que llegan los 20 días. Luego viene una segunda ronda de negociación en la segunda Cámara, que es la definitiva, pero que ya tiene que ver con lo que tuvo mensaje complementario. No hay posibilidades de otros mensajes complementarios.

La negociación en la segunda Cámara puede ser definitiva, pero formalmente puede haber modificaciones cuando el presupuesto vuelve a la primera. Si la segunda Cámara aprueba todo lo que hizo la primera, se envía al Poder Ejecutivo, pero si se modifica -que es lo normal- vuelve a la primera. Si ésta rechaza las modificaciones, va a la Asamblea General.

En la rendición de cuentas de 1986 no hubo acuerdo entre las Cámaras -en definitiva, es un problema de mayorías políticas- y el rechazo de la primera Cámara a las modificaciones de la segunda determinó que fuera a la Asamblea General. Hubo un intento de aprobar la rendición de cuentas entre el Partido Colorado y el Frente Amplio, sin el Partido Nacional. En la primera Cámara se había aprobado entre el Partido Colorado y el Partido Nacional. Terminó yendo a la primera Cámara, donde resolvieron el Partido Colorado y el Partido Nacional, que formaban los dos tercios.

Tanto la primera Cámara en la segunda vuelta como la Asamblea General -el trámite tiene cuatro etapas- disponen de 15 días. Es decir que el plazo total es de 45 y 45, 15 y 15; son 120 días más un plus de días que se pierden entre el envío de una Cámara a otra.

Lo que el Parlamento envía al Poder Ejecutivo no es definitivo. Este puede introducirle lo que vulgarmente se conoce como vetos; es decir, observaciones a artículos completos o partes de artículos. Por lo tanto, la negociación en la segunda Cámara a veces comprende la no realización de observaciones por parte del Poder Ejecutivo. A veces se da una negociación más parlamentaria en que el gobierno no entra en la totalidad de la negociación -esto ha sido muy frecuente- y luego el Poder Ejecutivo observa, veta, una serie de disposiciones. Luego, para levantar ese veto se requiere tres quintos de cada una de las Cámaras en una sesión de la Asamblea General.

Hay un segundo elemento que tiene que ver con el presupuesto, que son las rendiciones de cuentas de carácter anual que, con posibilidades políticamente reales de hacer modificaciones presupuestales, son las que se va a discutir en 2001, 2002 y 2003.

EC - Ya hemos visto las reglas de juego. Sobre ellas ahora van a operar muchos actores, va a haber distintas presiones que vendrán de diferentes lados y serán tanto públicas como privadas.

OAB - Era importante marcar las reglas de juego, las canchas y momentos en que se va a dar la pelea. Esta es la primera, antes de que venga el mensaje del Poder Ejecutivo. Tenemos que recordar que todo el presupuesto se hace en el marco de una modificación cualitativa habida en el gobierno anterior: las llamadas rendiciones de cuentas de artículo único. Antes venía una lucha por el presupuesto y empezaban a quedar cosas afuera que luego se podían pelar en la rendición de cuentas. Pero llegó la primera rendición de cuentas de 1996 y el gobierno dijo "artículo único", que decía "apruébase la rendición de cuentas y el balance de ejecución presupuestal del ejercicio anterior"; se terminó la negociación presupuestal.

Esto fue así en 1996, 1997, 1998 y 1999 y creó una situación muy diferente. Ernesto Talvi, director del Ceres (Centro de Estudios de la Realidad Económic ay Social) y consultor del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), dijo en una conferencia que era algo que se hacía una única vez, porque para la segunda se aprende que las reglas de juego son otras y el presupuesto concentra la lucha con una intensidad que no hubo en ocasiones anteriores. De alguna manera, el segundo gobierno de Sanguinetti tuvo la ventaja de que salvó fácilmente el presupuesto porque los actores transaron en algunas cosas y dejaron lo que no era tan urgente para pelearlo al año siguiente y después se encontraron con que las reglas de juego políticas -no eran institucionales- habían cambiado. Ahora se sabe que las reglas cambiaron.

No sólo se sabe, sino que Alberto Bensión, el ministro de Economía, con una gran claridad dijo que las reglas de juego van a ser las mismas: no habrá modificaciones presupuestales en las próximas rendiciones de cuentas. Algunos consideraron que no fue demasiado conveniente que se supiera. De alguna manera, Bensión dijo: "Peleen ahora todo lo que puedan".

EC - El "partido" se juega este año.

OAB - De alguna manera, echó nafta al fuego. Otros dicen que dejó claras las reglas, que después nadie venga a reclamar que no le habían avisado. Bensión dijo: "El partido se juega ahora; si no, tendrán que pelearlo en el 2005. Por cinco años éste va a ser el presupuesto".

EC - ¿Cuáles son las diferentes fuentes de presiones?

OAB - Dijimos que las diferentes fuentes de presiones eran públicas y privadas. En estos días la concentración más fuerte de la controversia y las demandas es por parte de las intendencias municipales. En esta oportunidad hay un elemento adicional; hace muchas décadas, cuando se hablaba de gobiernos departamentales y de recursos para los gobiernos departamentales, siempre se hacía referencia al interior, por eso hay una serie de elementos diferenciales en los aportes patronales, en subsidios. Había una vieja tradición de que Montevideo quedaba afuera de los subsidios en función de muchas cosas, entre otras de que tiene un Producto Bruto Interno que es prácticamente el doble del interior. Esta vez, Montevideo logra que el Congreso Nacional de Intendentes le recoja las demandas. Tanto es así que buena parte del aumento de demandas de las intendencias es producto de la incorporación de las demandas de Montevideo, que son muy fuertes. En algún caso, la cuarta parte del total de demandas corresponde a Montevideo.

Tenemos la presión de las intendencias municipales, que tiene una particularidad política: por un lado, al incorporar Montevideo se incorpora el Frente Amplio al paquete de demandas de las intendencias, que es un grupo de presión opositor. Por otro lado, la mayoría de las intendencias, 11 de ellas, están en manos del partido socio del gobierno, que va a jugarse mucho en la gestión municipal y que está presionando con una gran fuerza los recursos para las intendencias del interior. Recordemos que tenemos un gran ajuste fiscal nacional, un gran ajuste fiscal en la Intendencia de Montevideo y prácticamente más de la mitad de las intendencias en situaciones fuertemente deficitarias, algunas con equilibrio y una con superávit (la de Paysandú).

Luego tenemos la presión de la Universidad. La marcamos aparte porque ésta tiene una especie de juego político, no tiene la intención de asepsia política del Poder Judicial, y a su vez está fuera de la composición político-partidaria relacionada con el gobierno. Por lo tanto, no está atada a directivas de gobierno, más allá de que es la primera vez que se llega a un presupuesto con las autoridades universitarias en una relación bastante platónica con el presidente de la República; hay un cierto amorío entre el rector y el presidente Batlle.

Luego tenemos el Poder Judicial y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, un organismo no político, que generalmente trabaja con bajo perfil, más allá de que a veces ha tenido algunos enfrentamientos por problemas presupuestales con el presidente de la República en gobiernos anteriores. Los recursos para el Poder Judicial vienen siendo un caballito de batalla en muchas campañas electorales, con algún intento de plebiscito.

Luego están los organismos no políticos pero en cuya composición hay una incidencia político-partidaria relacionada con la composición del gobierno, como la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas por un lado, y la ANEP y el Banco de Previsión Social por otro. Son organismos que por un lado tienen autonomía para pedir lo que necesitan pero a los que el gobierno, por razones políticas, les pide que se frenen y no presionen tanto. Son organismos que demandan mucho.

En el caso de la ANEP, este presupuesto va a ser una prueba de qué nivel de autonomía piensa manejar la conducción de Javier Bonilla en relación al Poder Ejecutivo. Recordemos la forma fuerte, dura, a veces hasta intempestiva, con que se manejó Germán Rama en la demanda de recursos para la ANEP. (Recordemos la batalla a ocho vueltas, Titanic mediante, que lo enfrentó por un lado a estudiantes, por otro a gremios de enseñanza, por otro a los gremios rurales). Más allá de formas y estilos, era una posición de independencia respecto al Poder Ejecutivo en las demandas.

EC - Es más: Rama se despidió con reclamos y quejas a propósito del tratamiento presupuestal.

OAB - Se despidió fuerte, con el estilo de los cinco años de ejercicio. Va a ser una prueba para Javier Bonilla.

El BPS no ha tenido cambio de autoridades, por lo tanto no hay ningún test.

Finalmente, dentro de lo público hay un juego de presiones entre los propios ministros entre sí; es la pelea que hay en toda familia por el reparto de la torta.

Luego vienen todas las presiones normales que llamamos privadas, que no provienen de agentes públicos: todos los sindicatos, los gremios de docentes, de magistrados, de funcionarios, de obreros, más una serie de gremios que no tienen que ver con la función pública pero sí tienen que ver con los repartos presupuestales. De esos repartos salen recursos para obras públicas, subsidios para tal, recursos para cual, que afectan a gremios como el SUNCA (Sindicato Unico de la Construcción y Afines) para el que la Ley de Presupuesto no es del todo irrelevante.

Hoy los presupuestos no son como los de antes, porque hay mucho recurso extrapresupuestal, como las cifras millonarias en dólares que suponen préstamos del BID que le otorgan al gobierno una gran discrecionalidad en el manejo desde contrataciones de técnicos o empresas a realización de obra. Mucha obra se realiza a través de recursos extrapresupuestales, donde la parte presupuestal es mínima. Ese juego de tira y aflojes y demandas no pasa por el canon clásico del presupuesto ni del Parlamento.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
julio 28 - 2000