Batlle: la centralización del poder
Análisis del politólogo Oscar A. Bottinelli.

EMILIANO COTELO:
El presidente de la República, Jorge Batlle, ha ido tomando en estos meses diversas medidas que suponen una fuerte centralización de las decisiones en el Edificio Libertad. Por ejemplo, la autorización de gastos menores en organismos que poseen autonomía de decisión, como los entes autónomos.

Este es el tema que nos propone hoy Oscar A. Bottinelli: "Batlle, la centralización del poder".

OSCAR A. BOTTINELLI:
Primero quisiera hacer una aclaración del título: controlar las cuentas -no como un auditor o un síndico, sino con poder de decisión sobre si se gasta o no- es una forma de ejercer poder. El poder no es solamente la decisión de fondo, sino también la provisión de los medios para que la decisión o el conjunto de decisiones pueda efectivizarse. Si yo tengo el poder de decir "que haya menos celulares", también puedo decir "comuníquense menos entre ustedes". Si les digo "lean menos diarios" tendrán que recurrir a otros que les digan cuáles son las fuentes de información que no reciben directamente, al menos pagas por el Estado. Si a uno le dicen "no hagan una sala para recibir gente" quiere decir "reciban menos gente". Es decir que hay afectaciones de funcionamiento, que pueden ser para más o para menos, cuando se regulan gastos; el que regula gastos tiene poder de decisión.

Se pide a los entes autónomos el envío al Edificio Libertad de todas las actas de las reuniones de Directorio. Cuando hablamos de decisiones podemos creer que cuando Antel toma una decisión el día que modifica las tarifas o decide construir la torre… No: hay un fárrago de decisiones del organismo, la mayoría de ellas absolutamente menores. Incluso organismos de tipo jurisdiccional como la Corte Electoral, la Suprema Corte de Justicia -que no entran en esta resolución- no manejan únicamente grandes sentencias; muchas veces quedan absorbidos y aplastados por un cúmulo de decisiones que tienen que ver con gastos, compras, etcétera.

Otra decisión surgida en estos días tuvo que ver con el Banco Central. Este pensaba hacer una remodelación, gastar unos 80.000 dólares en una sala para recibir ejecutivos, con comedores, etcétera. La Presidencia de la República le niega la autorización. Esto estuvo ligado a una serie de órdenes organismo por organismo, sobre celulares, diarios, vehículos oficiales, etcétera.

EC - Se ha dictado un decreto que en principio rige para la Administración Central pero cuyo alcance se recomienda sea tenido en cuenta, por ejemplo, por los entes autónomos.

OAB - Estas medidas se inscriben en un conjunto mayor de medidas. Es una tónica de esta Presidencia, desde que asumió, que tiene como efecto -y es su objetivo- la obtención de un fuerte apoyo popular. Son medidas que, en sí mismas, vistas independientemente y sin analizar efectos, automáticamente concitan el beneplácito de la gente. Todo lo que tenga que ver con reducir el gasto público, algunos gastos que la gente simboliza como no necesarios… Para mucha gente, el uso del vehículo oficial, el celular, determinados gastos de representación o protocolo no son necesarios. Aparecen acusaciones de mal manejo de los recursos a la administración anterior, entonces se da un juego de una administración que administra bien versus una de la que se dice que administró mal.

Fuera de estos ámbitos financiero-administrativos, también el manejo del tema desaparecidos ha generado efectos. Creemos que todas estas medidas se inscriben en ese contexto de buscar el apoyo de la gente, más allá de que algunas -como la reducción del gasto público- empiezan a mostrar la contrapartida: se reduce el gasto, se reducen las compras del Estado, los proveedores reducen su actividad, lo que genera una reducción de la actividad general. En definitiva, rebajar el gasto público, si no hay medidas que puedan compensar la rebaja, es una forma de generar desocupación. Toda medida tiene siempre un efecto positivo y otro negativo, y en el tiempo se están dando ahora los dos.

EC - Casualmente, esta semana el ministro de Economía, Alberto Bensión, reconoció que uno de los factores que podría estar detrás del aumento del desempleo que llegó a 13,7% en el trimestre marzo-mayo, sería el recorte del gasto público.

OAB - Exacto. A nivel de economistas se considera que ése sea quizás el elemento de mayor efecto, dado que los efectos de los demás ya se venían dando y tendencialmente se había previsto un aumento mucho menor de la desocupación que el que finalmente se produjo.

Volviendo al tema de hoy, tenemos dos tipos de enfoques o de ángulos: la autonomía de los entes y el ejercicio del poder.

El primer tema, la autonomía de los entes, también puede ser visto desde dos ángulos. El principio constitucional -aquí no importa la leguleyería de la letra constitucional, sino el espíritu que subyace a esta concepción- dice que todo lo que tenga que ver con la actividad industrial o comercial del Estado está fuera del plano principal de ejecuciones políticas, que tiene un grado de autonomía, que se maneja aparte de los procedimientos normales de la administración y el gobierno.

Esta autonomía, que fue bastante grande, se redujo un poco con algunos instrumentos que estableció la reforma constitucional de 1966. Justamente se combatía algunas autonomías y se decía que, más que entes autónomos, eran republiquetas independientes (ése fue el léxico empleado en la campaña electoral de 1966 en relación a la reforma constitucional). De alguna manera, estas medidas, aunque no afecten jurídicamente a la autonomía, son recomendaciones para un control minucioso del funcionamiento de los entes autónomos. Ya no es el manejo clásico de un Poder Ejecutivo que establece las grandes líneas a los entes autónomos, como podría ser pedir que haya o no tantas tarifas sociales subsidiadas por los usuarios, sino que decide si un organismo compra o no escritorios, sillas, mesas.

El dominio industrial y comercial del Estado también puede verse desde un ángulo más moderno y más antiestatista, que llevó a un cambio de terminología: cada vez se habla menos de entes autónomos y más de empresas del Estado. Una empresa responde a los accionistas que les marcan las grandes líneas a través de la elección de su Directorio y, a lo sumo, de la asamblea para tomar las grandes decisiones. En este caso es como si el Directorio de la empresa tuviera que consultar a la asamblea de accionistas para ver si compra o no un comedor o una sala de reuniones.

EC - La "asamblea de accionistas" es el presidente de la República.

OAB - Los accionistas son el Estado, representado aquí por el Poder Ejecutivo. Hay un poco de confusión, porque por un lado se centraliza el poder en el Edificio Libertad y por otro el Poder Ejecutivo no es el Edificio Libertad: es el presidente de la República actuando con el o los ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros. Físicamente estamos hablando del presidente de la República; institucionalmente es un poco más complicado.

Si se ve esto así, el papel de los antes autónomos aparece un poco más reducido que tradicionalmente, por lo menos en una dependencia en la toma de decisiones menores -no estoy hablando de las de mayor porte, en las que siempre los entes autónomos consultan al Poder Ejecutivo- respecto al presidente de la República. Esto puede suponer que no sólo el presidente de la República sino también otro funcionario sea una especie de contrapartida controladora.

EC - Ese control de cada gasto de los organismos públicos desde el Edificio Libertad exige dedicar mucho tiempo y un esfuerzo importante. ¿Cómo se hace esto y cómo afecta al funcionamiento del gobierno?

OAB - Vamos a hablar en general, no de cómo lo va a hacer o lo está haciendo el Edificio Libertad, sino genéricamente de cómo se hace este tipo de cosas, cómo se ejerce el poder. Para empezar, hay que imaginar las toneladas de información y papel que caen en un sistema de controles; no es que una semana haya una decisión de Antel y la siguiente una de UTE.

En teoría, hay tres caminos para realizar ese contralor. Uno es el centralizador de decisiones, que queda absorbido en el escudriñamiento de las miles de páginas, analizando gasto por gasto y compra por compra. Ha habido ejemplos. Hace un tiempo hubo un ministro que no sólo controlaba todos los gastos sino también los expedientes de su ministerio. Entre otras cosas, el despacho de ese ministro era un empapelamiento fenomenal. Uno de los chistes que se decía era que si uno iba no lo hacían sentar en una silla sino sobre un montón de expedientes. Ha habido casos de querer controlar todo, expediente por expediente, y escribir cada decisión de puño y letra.

En general, en estos casos hay un riesgo muy grande -por eso no es el ejemplo más común-: el que pretende controlar todas las decisiones va perdiendo gradualmente el poder de decisiones estratégicas, queda sumido en las decisiones pequeñas y cuando se quiere acordar no tiene tiempo para pensar en los grandes esquemas. Yo diría que es inimaginable, por temperamento, por naturaleza, que el doctor Jorge Batlle utilice este camino. Nadie se lo puede imaginar como un individuo minucioso, sentado ante toneladas de papeles con mentalidad de entre auditor y escribano, punteando resolución por resolución.

EC - La otra posibilidad es que tenga uno o dos colaboradores dedicados a la tarea.

OAB - Acá viene el segundo camino: la constitución de un "shadow cabinet", un gabinete en la sombra. Ya no es que el presidente de la República controle los organismos públicos, sino que son personas de mayor confianza -por lo menos en este tema- del presidente de la República que controlan en su nombre. Ya es una traslación de controles de unos funcionarios a otros en función de determinado tipo de repartición de atribuciones y retribución de confianzas. Esto puede ir desde los famosos gabinetes paralelos donde cada ministro tiene su contraministro, cada presidente su contrapresidente, hasta que un conjunto de ministros tiene un controlador, un conjunto de entes otro, etcétera.

Esto no es un hecho excepcional en el mundo, y no solamente en relación a gastos. También puede darse en materia de decisiones en muchos esquemas de gobierno en que aparece un aparato presidencial compitiendo con el gabinete formal. Esto puede ocurrir en algunos países parlamentarios en que las coaliciones de gobierno llevan a que la mayoría o buena parte de las cabezas de los ministerios no sea de la confianza política del primer ministro o jefe de gobierno, que forma su otro gabinete con gente de su sector.

En Estados Unidos ha habido distintas estructuras de la Casa Blanca con funcionarios que de alguna manera eran el gabinete en la sombra del gabinete formal. El caso más destacado puede haber sido el de la primera administración Nixon. Recordemos que Nixon fue uno de los presidentes más importantes que tuvo Estados Unidos en su historia en materia de posicionamiento del país en política internacional. En ese tema clave de su administración, el secretario de Estado era William Rogers, pero se constituyó en el Consejo de Seguridad Nacional, cuyo presidente era Henry Kissinger, una especie de contra-Departamento de Estado. Hasta que, al final, Nixon se terminó unificando con Henry Kissinger, quien asumió la titularidad del Departamento de Estado, y uno de sus hombres estaba en el Consejo de Seguridad Nacional.

Es decir que estos juegos no son algo atípico ni extraño, sino una de las distintas formas de organizar y ejercer el poder. El tema es que todavía nadie ha encontrado la receta para cuando en torno a un presidente de la República hay un esquema de funcionarios dedicados a cumplir funciones controladoras de los que tienen las investiduras formales eso no suponga un juego de rispideces. Hay una tensión permanente entre distintos centros del poder.

En el mejor de los casos esto supone una división del poder, nadie tiene un poder absoluto en su área -"absoluto" a partir de integrar un gobierno y recibir instrucciones generales-, sino que éste queda dividido entre el poder que le da la investidura y el que le quita el contralor desde otro lado. El que controla tampoco tiene un poder absoluto porque sólo controla, puede vetar pero no es el que toma decisiones e imprime líneas. Un poder dividido potencia el poder del que está encima de todas las divisiones del poder, porque en definitiva es el que en última instancia zanja todas las controversias. Pero también supone una mayor dedicación de tiempo a eso, estar mucho más tiempo inmerso en ser una especie de "tribunal de alzada" en las controversias entre las distintas fuentes de poder de su administración.

Estos juegos de gabinete en la sombra pueden darse desde un elenco muy grande de funcionarios a uno más pequeño. Cuanto más grande sea, más posibilidades de gobierno paralelo y más posibilidad de controversia. Cuanto más chico, menos posibilidades de controversia, pero por otro lado están los riesgos de que no todas las decisiones puedan ser controladas. Siempre hay un límite a los controles que se pueda ejercer.

Puede haber un tercer camino: sin haber propiamente un gabinete en la sombra, sin haber tampoco un centralizador absorbido en cada decisión particular sino al revés, nada más que en las decisiones trascendentes, que los contralores funcionen poco y se traduzcan en un freno más aparente que real.

Que sean más aparentes que reales no implica que no sirvan para nada. A veces, la existencia de un freno, por más aparente que sea, opera por lo menos como un autofreno, un autocontrol. Si un funcionario tiene derecho a disponer libremente de recursos, va a gastar más que si cada vez tiene que pedir autorización; aunque sepa que se firma sin mirar, alguien se la tiene que firmar. Mucho más si sabe que al firmar van a leer. La existencia de controles es un reductor de gastos. Se sabe en cualquier administración, pública o privada, que a veces las apariencias de control son meras apariencias pero sirven de freno, sobre todo porque, aunque aparezcan como meras apariencias, cada tanto algo se controla. Y basta que salte un freno cada tanto para dar la sensación de que el mecanismo está permanentemente en funcionamiento.

El problema es cómo va a operar y con qué grado de transparencia interior. Uno puede decir que tiene un presupuesto de 80.000 dólares para hacer A, B, C y D, y otro puede decir que compra un escritorio y gasta 300 dólares, compra unas sillas y gasta 400, copra una mesa en 200, manda hacer una pintura por 1.200, y así puede sumar no 80.000 sino 100.000 dólares, y cada gastito fue pasando por separado. Por algunas pistas que uno tiene, algo de esto se está dando. A un organismo que mandó un paquete de 80.000 dólares le dijeron que no. Otro está haciendo gastitos de a pequeños centenares de dólares y todavía nadie hizo la suma de que todo eso es para lo mismo y por lo tanto va a terminar en un gasto similar al otro. Son los riesgos que tienen los controles.

EC - Hecha la ley, hecha la trampa.

OAB - Si no son muy puntillosos, también depende de la buena fe del controlado que pueda ser o no eficazmente controlado.

EC - En síntesis, ¿qué es lo que tenemos en este gobierno del presidente Batlle? ¿Qué se puede esperar en esta materia?

OAB - Primero va a haber que esperar meses -o quizás semanas- para ver cuál es el rumbo en esto que recién se está instaurando. Por lo pronto, parece claro que el presidente de la República no está personalmente absorbiendo su tiempo como un minucioso auditor o escribano controlando, punteando y tildando cada ítem, y menos que menos perdiendo su capacidad de creatividad, de iniciativa y de generar decisiones trascendentes. De modo que se puede descartar plenamente este primer camino.

Quedan los otros dos caminos. Lo que parece más real es la posibilidad de un pequeño "shadow cabinet" de controladores. En definitiva no sería el presidente quien controla el gasto de la Administración Central y la autónoma sino funcionarios de confianza del presidente, que se sientan cerca de él y que controlan a los otros funcionarios de confianza del gobierno, por algo son designados en esos cargos. Luego se verá el grado de control, cuánto es real y cuánto es aparente, a medida que este mecanismo vaya operando.

Sin duda, al principio se va a seguir dando algunas medidas de tipo efectista -como ésta de negarle las reformas físicas que quiso hacer el Banco Central- que pretenden ser una doble señal. Por un lado, a la opinión pública que transcurre en todo este contexto, de dar una imagen de una administración que quiere gastar poco, controlar el gasto, ser muy avara en cierto modo. Pero también una señal hacia el presupuesto: "si recortamos lo hacemos para todos y empezamos por nosotros". Y finalmente, una señal para los administrados, a los tomadores de decisiones.

Creo que no es nada casual que se le haya dado tanta publicidad a este recorte al Banco Central, cuya presidencia ejerce "el primero" del presidente, que se sabe que es un hombre muy influyente en torno al presidente y en quien éste deposita mucha confianza. Esta señal quiere decir: "Acá no hay hijos y entenados; a mi primo, que ocupa un cargo clave, que es un hombre de gran influencia, que fue presidente del Banco República, le digo que no. Si le digo que no, a él se lo puedo decir a cualquier otro". Es probable que después los controles aflojen un poco en la medida en que funcionen los autocontroles, pero en los próximos meses o semanas vamos a ver cómo opera esto. Siempre existe el riesgo de que no se mida con cabalidad la forma de ejercer, se corte donde no se deba, se corte trabando los funcionamientos, o que se entre en un fárrago de expedientes y datos que terminen en esas mareas virtualmente incontrolables. Ese es uno de los riesgos que siempre hay en estos mecanismos. En los próximos meses se verá si el presidente Batlle controla o no.

Lo cierto es que se produce una centralización en el Edificio Libertad o en la Presidencia de la República de toma de decisiones en el nivel más elevado que pueda registrar la Presidencia de la República en décadas.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
julio 21 - 2000