El prestigio del Parlamento
Análisis del politólogo Oscar A. Bottinelli.

EMILIANO COTELO:

El Parlamento es una institución asociada al concepto de democracia; también es la imagen de los partidos políticos en funcionamiento, con sus virtudes y sus defectos. Para muchos, el Parlamento es también la imagen de largas sesiones, de discursos prolongados, de escasa ejecutividad. Desde hace más de una década, la ciudadanía uruguaya tiene una imagen negativa de la institución parlamentaria.

A partir de estos antecedentes, Oscar A. Bottinelli nos propone como tema de su análisis político de hoy: "El prestigio del Parlamento".

OSCAR A. BOTTINELLI:
Unido a esta introducción, recordemos que el golpe de Estado del 27 de junio de 1973 fue el acto formal en que se disolvió el Parlamento.

EC - ¿Por qué lo dices?

OAB - Porque tú decías que es una institución asociada al concepto de democracia. Su funcionamiento se asocia a la democracia y cuando se disuelve el Parlamento por medios no previstos en la Constitución se produce un golpe de Estado. Quienes se sentían desconformes con el funcionamiento de la democracia uruguaya -estoy hablando de los años previos al 70 o los primeros de los 70- también hablaban de la necesidad de disolver el Parlamento, ya fuera quienes propiciaban un golpe de Estado o quienes consideraban que la que teníamos era una democracia limitada, no completa, que debía sustituirse por métodos revolucionarios. El Parlamento quedaba como símbolo del sistema de democracia liberal o democracia política, como se la denomina.

Para analizar el Parlamento de hoy, veamos un poco el anterior al golpe de Estado, a la interrupción institucional. Ese Parlamento cumplía una función muy fuerte de ser el centro de generación de la información política, no tanto de noticias de ambulatorio (el ambulatorio es el gran pasillo semicircular que rodea a cada una de las cámaras) sino noticias de sala, del propio funcionamiento legislativo. La noticia era lo que se decía en el debate parlamentario.

Hay dos cosas a marcar. Una, que en general se veía al Parlamento -habría que estudiar cuánto es real y cuánto es imagen; tenemos la percepción de que algo de real hay- con más juego en cambiar políticas que actualmente. Sobre todo en lo que tiene que ver con el proceso legislativo, era muy fuerte lo que se elaboraba en el Parlamento. Recordemos que el Plan Nacional de Viviendas es de origen parlamentario, por ejemplo. Las leyes de alquileres que durante varias décadas regularon -para bien o para mal- el sistema de vivienda en régimen de no propiedad tuvieron también una fuerte impronta parlamentaria.

La segunda cosa a marcar es que hasta la reforma constitucional de 1966, que estableció dos limitaciones importantes, el presupuesto por programa, que cambió la modalidad de elaboración y aprobación del presupuesto en relación a los conocidos presupuestos por planilla, y la restricción de iniciativas legislativas, aumentan las iniciativas patrimonio del Poder Ejecutivo.

Estas dos cosas amortiguaron un poco el peso del Parlamento. Anteriormente era mucho mayor, uno diría que el presupuesto se hacía y deshacía en el Parlamento. Aún así, en el período siguiente su peso fue muy fuerte y, como contrapartida, fue el centro de demandas. El Parlamento fue un lugar permanentemente lleno de gente que individual o colectivamente concurría a expresar sus demandas o a ver los debates parlamentarios. Sin duda era una sociedad que le daba importancia a lo verbal, a lo oratorio, al debate, a lo que podemos llamar los torneos oratorios. Los grandes parlamentarios eran visualizados como los que eran capaces de hacer grandes discursos y sostener grandes polémicas. Hoy quizás ese tipo de destaque parlamentario no sea visto como una virtud en relación a otros elementos como el manejo político, la negociación política o la capacidad de incidir en la redacción de leyes y a veces la capacidad de incidir extraparlamentariamente en acuerdos políticos de las fuerzas políticas.

EC - Tú marcas que aquel Parlamento incidía mucho más pese a que destinaba tiempo importante a torneos oratorios.

OAB - Quizás las dos cosas fueran de la mano en una sociedad que gustaba de torneos oratorios pero que también daba mucha posibilidad de decidir al Parlamento. Si analizamos los años 50 o 60 -antes y después de la reforma- y luego el período en que (Jorge) Pacheco Areco gobernó casi permanentemente con medidas prontas de seguridad, sin duda vamos a ver que hay un proceso continuo de pérdida de peso político del Parlamento y de concentración de ese peso político en el Poder Ejecutivo. Además, el hecho de salir de un régimen colegiado a uno presidencial también supuso, más allá de las atribuciones formales que le dio la Constitución, un mayor peso para el Poder Ejecutivo, que pasó a estar personalizado en figuras que eran fuertes -o, al menos, vistas como tales-, lo que ayudó a la concentración del poder frente a la dispersión del mismo en el Parlamento.

Es importante marcar algunos puntos. El Parlamento funcionaba muchísimas veces a barras llenas. Las galerías, las tribunas se llenaban de gente, a veces -o quizás muchas veces- no con la finalidad de oír sino de presionar. Era un Parlamento de puertas abiertas, que comprendía sólo el Palacio Legislativo, no tenía edificios anexos, y del mismo entraba y salía la gente como Perico por su casa. No existían esas formidables barreras levantadas en los últimos años que parecen querer que la poca gente que va no vaya. Es una cosa un poco insólita: en un momento en que el Parlamento necesita abrirse, las presidencias de las Cámaras han puesto obstáculos a que la gente vaya o, al menos, han hecho desagradable ir al Parlamento.

Otro aspecto era la información parlamentaria. Hoy es muy difícil informarse de lo que ocurre en el Parlamento a través de los medios de comunicación. Uno se informa de noticias políticas, de hechos políticos que a veces surgen en el Parlamento como lugar físico pero que podrían ocurrir físicamente en cualquier lugar. No es la institución parlamentaria la que genera la información, sino parlamentarios en su calidad de dirigentes políticos. La sesión de las comisiones, los proyectos de ley en danza, las discusiones en las Cámaras solamente en casos excepcionales -una ley de urgencia, el presupuesto- son objeto de seguimiento. Normalmente se sigue las discusiones de comisiones investigadoras o comisiones que sin serlo están discutiendo alguna investigación. Es decir, o bien lo "macro-macro" o bien lo que tiene connotación de ataque y juego político.

EC - También las interpelaciones son objeto de seguimiento.

OAB - Las interpelaciones, que además no son tantas. El instituto de la interpelación ha decaído mucho desde 1968 en adelante en Uruguay. No digo que esto haya sucedido para bien o para mal, digo que esto ha sido así. Sobre todo decayó a partir de 1985, cuando cambió la interpretación política de la interpelación. Antes, una declaración de desaprobación de una de las Cámaras, si bien no surtía efecto jurídico llevaba inexorablemente a la renuncia del ministro. Desde 1985, ningún ministro ha renunciado por haber sido desaprobado por una Cámara. Esto también ha cambiado el peso político del Parlamento.

Finalmente, queremos hacer una valoración. No hay estudios que puedan medir con exactitud la opinión pública en relación al Parlamento de los años 60. Creemos que ese prestigio no fue homogéneo en la sociedad -como tampoco lo fue el desprestigio que fue ganando en aquella época-, sino que quizás sectores de izquierda no extrema veían mayor prestigio en el Parlamento, lo veían como un lugar de críticas y demandas, mientras que otros sectores -sobre todo los que se podría calificar como más de derecha- tenían un mayor descrédito de esos torneos oratorios y de esa función. Quizá la izquierda veía allí una gran tribuna en la cual expresarse; quizás en esas concurrencias y demandas había un mayor peso de la izquierda que de otros sectores de la sociedad.

 

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EC - ¿Cuáles son los cambios más importantes que ha tenido el Parlamento? ¿Cómo se diferencia este Parlamento de hoy de aquel del que tú estabas hablando, previo a la dictadura?

OAB - En primer lugar, la sociedad ha cambiado, y no sólo la uruguaya. En ese cambio de sociedad ha habido una mayor valoración de lo práctico, de lo inmediato, de lo tangible, en relación a los grandes proyectos, los grandes imaginarios. Si recordamos la campaña electoral de 1971, la propuesta de cada uno era diseñar todo un modelo ideal de país. Ahora se discute a cuántos alcanza un Impuesto a la Renta o cuánto cuesta el acuerdo entre dos partidos políticos y cuánto es factible realizar. Es un mundo que ha cambiado y una sociedad que ha cambiado. Y este cambio -que también está relacionado con lo tecnológico y lo humanístico- tiene que ver con que esos grandes debates de ideas y esos grandes debates políticos hayan perdido peso para la sociedad en relación al que tenían antes. No se ve que ganar un debate sea un resultado político en sí mismo apreciado por toda la sociedad como un logro.

EC - Más allá de que cabe preguntarse si tenemos figuras políticas capaces de desarrollar aquellos debates previos al golpe de Estado.

OAB - Es muy difícil saberlo, porque las figuras políticas se desarrollan en un contexto determinado y a partir de determinadas demandas de una sociedad. La sociedad que demandaba grandes oradores y polemistas como Wilson Ferreira Aldunate, Zelmar Michelini, Eduardo Víctor Haedo, Salvador Ferrer Serra o Duvimioso Terra, hoy demanda otra cosa: en general, está demandando ejecutivos. La función de intendente ha tenido una valoración que no tenía hace 40 años, en desmedro de la función parlamentaria. El dato más importante al respecto es que anteayer renunciaron un diputado -Carmelo Vidalín- y tres senadores -Juan Chiruchi, Mario Carminatti y (Eduardo) Malaquina- y Carlos Moreira -de Colonia- no aceptó entrar al Senado en lugar de Chiruchi, con lo cual hay cinco figuras que prefieren ser intendentes de Durazno, de San José, de Río Negro, de Salto y de Colonia, en lugar de ser diputados o senadores. Esto está marcando la diferencia de percepción de importancia de las funciones.

Muchas veces vemos que hay legisladores que se sienten más realizados -sobre todo después de muchos años- obteniendo resultados concretos y tangibles desde un cargo ejecutivo.

Desde 1985 se instauraron los acuerdos políticos a nivel de cúpulas entre dirigentes que no integran el Parlamento. Esta es otra variante: en el período previo al golpe de Estado casi todos los líderes políticos integraban el Parlamento, entonces la distinción entre debate político y debate parlamentario, entre negociación política y negociación parlamentaria casi no existía. Si analizamos este período, ni Líber Seregni en su liderazgo ni luego Tabaré Vázquez integraron el Parlamento. Julio María Sanguinetti no ha integrado el Parlamento desde la restauración institucional. Luis Alberto Lacalle tampoco lo integró después de ser presidente de la República. Jorge Batlle lo integró en dos períodos, pero no se postuló al Parlamento en las elecciones en que fue candidato presidencial con posibilidades de éxito -en 1989, cuando perdió, y en la última, cuando ganó-, es decir que si perdía -como ocurrió en 1989- ejercía su liderazgo desde fuera del Parlamento.

Estamos observando que los líderes políticos de los partidos grandes no se están sentando en el Parlamento y que incluso no se postulan a integrarlo. Fue explícito el hecho de que la postulación de Julio María Sanguinetti encabezando la lista al Senado tenía una función estrictamente electoral. El caso de Lacalle fue distinto, éste mencionó hipótesis de los casos en los cuales él se podría sentar en el Senado: en un rol fuertemente opositor en el caso de una Presidencia de Tabaré Vázquez, no en el caso actual, con Jorge Batlle ocupando la Presidencia de la República. Las reuniones de cúpula, los acuerdos interpartidarios, las negociaciones, transcurren en ámbitos físicos ajenos al Parlamento.

EC - Quizás eso tenga que ver con que después de la dictadura se terminó generando en Uruguay -y también en muchos países del mundo- una especie de Parlamento "virtual" sostenido por los medios de comunicación. Esos líderes políticos que han preferido no integrar el Parlamento saben que de todos modos tienen otra tribuna a través de la cual expresarse y llegar a la población cuando tienen que hacer pronunciamientos o declaraciones importantes. Antes la tribuna era el Parlamento, ahora existe una alternativa.

OAB - Antes, los medios iban al Parlamento a buscar la información; ahora, los parlamentarios van a los medios a expresar su posición.

EC - En este caso, los parlamentarios y los no parlamentarios.

OAB - Veamos un ejemplo típico. Hace poco, 15 o 20 días, el Encuentro Progresista-Frente Amplio emitió una muy dura declaración contra el presidente del Parlamento -el vicepresidente de la República- y el ministro del Interior, cargo este último que tiene responsabilidad parlamentaria, los ministros son responsables ante el Parlamento. Esa declaración del Frente Amplio se hizo en conferencia de prensa; 30 años atrás ese partido u otro habría hecho esa declaración en una u otra Cámara, como acto parlamentario. Esto está marcando no que eludió el debate -como señaló alguna crítica-, sino una realidad: para darle la trascendencia que le quiso dar, para enmarcarla como la quiso enmarcar, crear un escenario en los medios de comunicación era señalar que lo que se estaba diciendo se quería decir de manera muy fuerte y muy importante.

EC - Permanentemente hay conferencias de prensa en el Parlamento de organismos de los partidos o de sectores de los mismos. Parecería que se busca aprovechar la presencia de periodistas, sobre todo de cámaras de televisión -que sí están en el Parlamento- para hacer una declaración, un pronunciamiento o marcar una determinada estrategia.

OAB - Algún chiste dice que algunos legisladores son muy buenos parlamentarios de ambulatorio, es decir que con poco trabajo en comisión o en la discusión parlamentaria tienen una gran habilidad para estar permanentemente en los pasillos, junto a los periodistas, haciendo declaraciones, saliendo en cámaras. En definitiva, lo que ve la gente es eso. Si analizamos, por ejemplo, a través del cable, los parlamentos de España, Galicia o Gran Bretaña, vemos cómo estos tienen una función más central, el gobierno va allí a hacer declaraciones. A veces, en lugar de hacer una conferencia de prensa, (José) Aznar, Tony Blair o (Manuel) Fraga Iribarne van al Parlamento a hacer una declaración, en el ámbito parlamentario. El debate español de todos los años sobre el informe del gobierno es una de las piezas políticas más importantes que se pueden producir. Quizás no ocurra lo mismo en la televisión italiana -al menos en la que observamos desde aquí-, allí vemos que la declaración de ambulatorio pesa sobre la transmisión del debate televisivo. Por el contrario, a través de Internet, del sitio llamado "La Buvette", podemos seguir diariamente el funcionamiento del Parlamento italiano, comisión por comisión, proyecto de ley por proyecto de ley, los que se presentan día por día, el funcionamiento del Consejo de Ministros, los mensajes enviados; toda la información que aquí está en los llamados repartidos del Parlamento está allí diariamente en Internet. Tímidamente, la Cámara de Diputados inició un proceso similar, que todavía está muy lejos, le falta mucho, pero ya es un paso opuesto al paso atrás que significó la desaparición de la dirección habitual del sitio de consulta de leyes. Ese cambio de dirección lleva a que la mayoría de los links hacia la consulta de leyes en Uruguay dé como resultado "not found" (no encontrado); se produjo un proceso que aisló un poco al Parlamento.

EC - Esa tendencia a desarrollar la información del Parlamento en Internet quizás esté llevando a generar las barras del siglo XXI, las "barras virtuales". El Parlamento está trabajando en esa dirección, seguramente buscando acercarse al modelo italiano que tú mencionas.

OAB - Sí, sobre todo la Cámara de Diputados. No olvidemos que todavía hay un salto tecnológico muy grande entre la barra virtual de Internet y la comunicación general. Es probable que aquí haya alguna gente que accede con asiduidad a la información del Parlamento italiano frente al desconocimiento que quizás tengan más de las tres cuartas partes de los propios residentes en Italia. El sitio en Internet todavía es un medio bastante elitista en relación a la información que se requiere de un Parlamento.

EC - Sigue faltando la transmisión en directo de las sesiones por televisión, cosa que hoy podría hacerse perfectamente con los sistemas de televisión cable, por ejemplo.

OAB - Eso está faltando. Uno puede ver por lo menos una vez al año el gran debate en España, el debate de Galicia o todos los miércoles las interpelaciones, una hora de preguntas en la Cámara de los Comunes.

EC - Estábamos viendo cómo ha cambiado el Parlamento en relación al que analizábamos al comienzo, el previo a la dictadura.

OAB - Hicimos mucho hincapié en el tema de la información. Estamos manejando el elemento externo visualización del Parlamento. Hemos hecho hincapié en este aspecto, entre otras cosas porque la gente puede tener distintos juicios sobre lo que hacen el Parlamento y los legisladores, pero el problema es que para emitir los juicios uno de los elementos que falta es que la gente esté informada de lo que hacen. Hace un tiempo tomé un taxi, pasamos frente al Parlamento de noche, estaban las luces encendidas y el comentario del taximetrista fue: "Mire, parece que esta vez están trabajando". Esto refleja una actitud que puede ser una crítica, una expresión de que se percibe que lo que hacen el Parlamento, el gobierno o el sistema político termina no siendo eficaz, o no satisface las demandas o las expectativas individuales o sociales, pero traducirlo a un Parlamento que no trabaja parece una falta de información muy grande.

Si el Parlamento hace algo -por supuesto no todos los 99 diputados ni los 31 miembros de la Cámara de Senadores, de repente no es ni la mitad- es un trabajo extraordinariamente intenso. En ambas Cámaras sumadas funcionan más de 40 comisiones entre permanentes, especiales e investigadoras. Esas comisiones se reúnen prácticamente todas las semanas, por lo menos en el período de funcionamiento ordinario, del 1º al 18 de cada mes. El trabajo de sala, de reuniones también bastante extensas, no es el más importante; el más importante es el trabajo silencioso de comisión. Se presenta una cantidad de proyectos de ley, de pedidos de informes; se redacta informes del trabajo de comisión, de estudios realizados. Estudian leyes, denuncias, antecedentes que se vuelcan en propuestas; se debate artículo por artículo, redacción por redacción, lo que no es un mero ejercicio lingüístico y gramatical sino un ejercicio político en sentido amplio, de políticas que se va a ejecutar. Esto es una faceta del Parlamento, realmente muy desconocida por el grueso de la gente. Como analista, muchas veces me cuesta seguir la información parlamentaria y estoy permanentemente demandado detalles. No es fácil acceder a una información emanada del propio Parlamento; los medios de comunicación no la publican y el Parlamento tampoco.

EC - Pero si bien parecería claro que la crónica parlamentaria en la prensa y los medios electrónicos hoy es insatisfactoria e insuficiente, el Parlamento tiene la posibilidad de cubrir ese déficit. Con la herramienta Internet -claro, para un público todavía segmentado- podría estar suministrando todos los datos de lo que hace y con la transmisión en directo de las sesiones por algún sistema de cable -incluso con la transmisión en directo en video por Internet- podría estar llegando a un público un poco más amplio.

OAB - Y podría elaborar informativos -si los medios no van al Parlamento, que éste vaya a los medios- de los proyectos de ley presentados, espacios a distribuir en todas las radios del interior. Hay una información muy rica departamento por departamento.

También hay que ver qué percepción tiene la gente de la función del parlamentario. No es lo mismo lo que pasa en Montevideo que en el interior. En el interior -básicamente del diputado del interior y de los senadores que han sido diputados o son dirigentes políticos departamentales, a los que a veces se les asigna la misma función- la gente demanda más que el parlamentario sea un embajador de las demandas del departamento que un parlamentario o un legislador como tal. Nosotros incluso lo preguntamos de distintas formas y vimos que en la valoración de si un diputado es bueno o malo se valora más su relación con la ciudadanía del departamento que lo que haga en el Palacio Legislativo, y que se relaciona la eficacia a la gestión de demandas. Cuando hablamos de demandas no nos referimos solamente a clientelismo; puede ser un planteo de los productores de trigo de un departamento del litoral, un problema de los lecheros en la cuenca lechera o un problema del comercio o la industria de un departamento.

No se debe asociar el hecho de que un diputado haga gestiones a que esté haciendo clientelismo para beneficiar a una persona. Hay trámites individuales demandados a diputados no solamente como clientelismo sino como necesidad de acercamiento a un Estado que, a pesar de que se ha descentralizado mucho, todavía está bastante centralizado para quien vive en el interior. Puede tratarse de demandas colectivas; muchas veces la función del diputado es agotadora en cuanto a recorrer ministerios, oficinas, entes autónomos, llevando uno por uno los requerimientos de su departamento o de sectores o localidades del mismo. Esto hace que a veces el diputado del interior sienta su función menos estéril que el diputado montevideano, sienta que está produciendo una función real. La contrapartida es que, si ese diputado desequilibra la balanza en una excesiva función parlamentaria o legislativa, la propia población no lo comprenda, frase que hemos recogido en algunas encuestas: "Se pasa en Montevideo en el Palacio; no recorre el departamento". Quizás tendría que equilibrar las funciones, pero es poco valorado estar en un funcionamiento parlamentario legislativo, hay una valoración mayor de su calidad de embajador del departamento.

Esto hace que el prestigio del Parlamento esté asociado a muchas cosas que no necesariamente tienen que ver con la función propiamente parlamentaria o legislativa, sino que tienen que ver con problemas de información, con el imaginario de dónde se deciden las cosas y dónde no, con qué se le pide y demanda a un parlamentario y qué es lo que la gente entiende que realizó o no. Y finalmente una conclusión mucho más abarcativa: el Parlamento es una institución de intermediación social por excelencia, más allá de las funciones jurídicas. Para mucha gente el Parlamento es casi un sinónimo de partido político, la institución partido político y la institución Parlamento son casi sinónimas, y estamos viviendo un período en toda la sociedad occidental en que las instituciones de intermediación en general están bastante decaídas, cuestionadas en sus roles, pero tampoco han sido sustituidas.

Las funciones de representación de lo colectivo no tienen el papel central que tuvieron 30 años atrás y también el Parlamento queda afectado por esos cambios del papel de todas las instituciones de intermediación y representación social.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
julio 14 - 2000