Arana arma su gabinete en solitario
Análisis del politólogo Oscar A. Bottinelli.

EMILIANO COTELO:
El pasado viernes 30 de junio el arquitecto Mariano Arana dio a conocer prácticamente por completo el equipo de colaboradores que lo acompañará en los principales cargos del gabinete en el nuevo período en el que ejercerá la titularidad de la Intendencia Municipal de Montevideo. En los días que siguieron, a lo largo de esta semana, esas designaciones han dado lugar a diferentes reacciones, tanto dentro del Encuentro Progresista como en los partidos tradicionales. Por ejemplo, el Partido Comunista, la Corriente de Izquierda y Asamblea Uruguay dieron a conocer cuestionamientos públicos al nombramiento del equipo comunal. Pero, por otra parte, desde el Partido Nacional y el Partido Colorado se hizo escuchar voces en esa misma dirección. El más reciente de esos planteos fue el que surgió ayer en la asamblea mensual del Foro Batllista, cuando el diputado Washington Abdala dijo que la designación del gabinete fue "una payasada", ya que se realizó pocos días después de que ofreciera al Partido Colorado formar parte de él. Indicó que en el momento en que Arana comunicó los nombres el Foro Batllista estaba discutiendo el tema con la Lista 15 para llegar a un acuerdo.

Este es el tema que Oscar A. Bottinelli nos propone para hoy: "Arana arma su gabinete en solitario".

OSCAR A. BOTTINELLI:
El gabinete y el equipo de gobierno son dos cosas distintas. "Gabinete" es el término que corresponde aplicar a lo que es un gabinete ministerial. En el caso concreto de una Intendencia, debe entenderse por gabinete al equipo conformado por el intendente y las figuras que tienen una jerarquía ministerial en su ámbito, que son la Secretaría General, los directores generales de departamento y algunos equivalentes.

Esta selección tiene tres posibles ángulos de análisis. Uno es el ángulo de la naturaleza de los cargos, o los métodos de selección, el famoso tema de la distribución política o no, si se designa técnicos o no para los cargos, la representatividad partidaria o no de los investidos. Dentro de esta línea se inscriben los contactos con el Partido Colorado y el Partido Nacional, que dan una visión de cierta desprolijidad en el manejo de Arana, en la medida en que formalmente va a hablar con los partidos y plantea algo muy confuso: que los partidos aportarán nombres pero que esas personas no representarán a los partidos. Esto deja muchas dudas sobre cuál es el sentido de una relación con partidos que no se van a comprometer en una gestión, o por lo menos se pide que no se comprometan. Y, además, antes de que haya respuesta de los partidos, hace una designación del gabinete, sin siquiera haber acordado un plazo determinado.

Un segundo ángulo tiene que ver con la composición política del gabinete, los respaldos que tiene, la proporción entre el apoyo popular a los sectores y el peso específico que va a tener el gobierno departamental.

Hoy nos vamos a detener en el tercer ángulo, que tiene que ver con la representación entre el partido político y sus representantes, entre un partido político y el gobierno elegido por ese partido o a través de ese partido.

Comencemos con una larga historia de Uruguay. Nuestro país, como prácticamente todas las democracias occidentales que apuntan al modelo conocido como democrático-liberal, tiene la teoría de la representación de la nación, de los representantes, y no de la representación partidaria. El representante es elegido por un cuerpo electoral y representa al pueblo o a la nación, pero no al partido. De origen, esto ya dio lugar a discusiones muy grandes.

En Uruguay se aplicó distintas tesis teóricas aplicadas. Primero un extremo que sostuvo la Unión Cívica en sus primeros años a comienzos de siglo, por el que los representantes electos por un partido ni siquiera debían reunirse entre sí porque sólo representaban a la ciudadanía, a los electores, y que lo que cada uno debía hacer con su conciencia era cumplir el programa que el partido había aplicado y por el que se suponía que los electores los habían elegido. Esto duró muy poco, porque era una tesis casi de inexistencia total de los partidos, que eran una especie de máquinas para fabricar programas, presentar candidatos y desaparecer.

Una segunda visión es la del partido permanente, pero con un fuerte juego de los representantes y los individuos, con baja estructuración partidaria. Esto se ve con mucha claridad tanto en el Partido Nacional como en el Partido Colorado: en los períodos inter-electorales la conducción partidaria está en los que ocupan cargos electivos o de gobierno. Esto es mucho más nítido en los sectores. No es válido para todos los casos ni todos los sectores y se puede marcar muchas excepciones, pero esta situación es la que domina. En general, la disciplina de los representantes depende a veces más de cálculos de costos y beneficios que de la existencia de códigos disciplinarios. Si estoy mal con el grupo por el que fui elegido, y me peleo con el líder, puedo perder peso político y el pie hacia continuar una carrera política o no, pero no es un tema reglado; el individuo no tiene obligaciones con la posibilidad de aplicación de sanciones.

Otra visión, jugando al tipo de estructura de los partidos socialdemócratas de principios de siglo, sería la que adoptó el Batllismo, sobre todo en los años 20, cuando estuvo más estructurado, aproximándose mucho a la postura que tradicionalmente tuvo la izquierda -el Partido Comunista, el Partido Socialista y otros partidos menores, luego adoptada por el Partido Demócrata Cristiano desde otra vertiente de pensamiento, y en general el Frente Amplio-, que es la idea del partido como centro de la actividad política y los que ocupan cargos en representación del partido -incluso cargos de gobierno- son personas más o menos mandatadas por el partido. En el caso del Batllismo fue muy claro, en un esquema de un poder muy diluido como el que tenía la Constitución de 1918, con dos Poderes Ejecutivos -el grueso del gobierno era un Consejo de Administración-, en que el poder recaía en el partido y éste era en esencia la figura de don Pepe Batlle.

Pasando al Frente Amplio, éste tuvo desde su creación una concepción muy fuerte de un partido mandatando a sus representantes. Este fue uno de los temas eje de la discusión entre el Partido por el Gobierno del Pueblo (PGP) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC) de un lado y el resto del Frente Amplio. Entre los distintos temas que llevaron a la ruptura había una discusión sobre la naturaleza política del Frente y el grado de obligación de los representantes. La 99 estaba en una postura anticentralista y planteaba que existiera un principio de libertad, salvo que hubiera una decisión de mandato político obligatorio en determinadas circunstancias, lo que que no se discutía que pudiera existir.

El tema es que se puede sostener que esto debe ser así siempre o cuando no se está en el gobierno, y que cuando se está en el gobierno hay que empezar a encontrarse con realidades distintas. A veces las realidades no son sólo tener o no el gobierno, sino quiénes integran el gobierno y quiénes conducen un partido.

El Partido Colorado ha estado muy acostumbrado a tener el gobierno y con un funcionamiento partidario muy estructurado en torno al gobierno, a lo largo de la historia. Veamos los tres presidentes que este partido ha tenido desde la reinstauración democrática: dos veces un líder como Julio María Sanguinetti en el apogeo de su liderazgo, y ahora un líder como Jorge Batlle en el apogeo de su liderazgo. Es muy difícil trazar el límite entre el partido y el gobierno, porque en definitiva hoy Batlle más Sanguinetti suman un porcentaje al que, si no es el 100% del Partido Colorado, le faltan apenas unos decimales.

En el Partido Nacional, cuando éste ejerció la Presidencia de la República, hace dos períodos, quien la ejerció era el líder de la mayoría del Partido, por lo tanto no quedaba disociado.

EC - No ocurrió eso en los gobiernos del Frente Amplio en la Intendencia de Montevideo.

OAB - Porque en el momento en que Tabaré Vázquez asumió no era el líder de la fuerza política. Podía ser ya una figura referente "in crescendo" que a mitad de camino ya se transformaría en un individuo que disputaría el liderazgo y sería candidato casi natural a la Presidencia de la República. Digo "casi" porque había quienes sostenían que el candidato a la Presidencia no debía ser Vázquez sino el contador Danilo Astori. Tabaré Vázquez es líder indiscutido a posteriori de haber sido intendente. Y Mariano Arana en sus dos períodos está muy lejos de ser un líder global del Frente; a lo sumo se puede decir que es una figura lideral o referencial de un sector, de la Vertiente Artiguista.

Estos elementos plantearon el tema en una dimensión mucho mayor a la que se daba en los partidos tradicionales. Primero, por la distancia entre los liderazgos y conducciones y los titulares de los cargos. Y en segundo lugar porque el Frente venía con un funcionamiento partidario muy orgánico, a veces hasta excesivo, con órganos, reuniones y pasos y con una concepción muy dura en cuanto a la disciplina de sus representantes en relación al centro partidario. La discusión empieza en un ámbito que tenía tradiciones muy firmes en una dirección determinada.

EC - Veamos cómo ha manejado el Frente Amplio en estos años los criterios para designaciones, por ejemplo en entes autónomos, en la administración encabezada por Tabaré Vázquez en el Municipio o en las administraciones de Arana.

OAB - En 1985 el Frente Amplio designó por primera vez a personas (sin experiencia política previa) para ocupar cargos de gobierno. Hasta ese momento designaba a candidatos que resultaban electos o personas cuya designación era un resorte interno del propio Frente, como el caso del secretario de bancada, electo por la propia bancada, que no hace a una gestión ejecutiva de gobierno. Esto surge cuando, por el acuerdo que tiene que ver con la concertación como principio político dominante, el Frente Amplio tiene participación con directores vocales en seis entes autónomos: el Banco República, el Banco de Seguros, Ancap, Antel, el Instituto Nacional de Colonización y AFE.

El Frente Amplio procesó el tema de forma ferozmente orgánica. El presidente del Frente Amplio discutió el tema con los líderes o representantes de los cinco agrupamientos: Hugo Batalla, Jaime Pérez, José Pedro Cardoso, Héctor Lescano y Alba Roballo. Lo discutió en idas y vueltas en el llamado Grupo Consulta -que era una reunión de Seregni con los líderes de los 11 grupos del Frente Amplio-, se discutió en la bancada que se acababa de instalar y hubo multiplicidad de negociaciones cruzadas. Finalmente, se terminó en una resolución del Grupo Consulta trasladada con el apoyo de todos los grupos al Plenario Nacional, que discutió y votó en dos oportunidades: en el momento de efectuar las propuestas y, un mes y medio después, en el momento de votar las venias, cuando se generó una discusión muy fuerte sobre el voto a las venias de los otros partidos, particularmente de un candidato colorado al Banco República. Es decir que hubo todo un proceso que por el grado de organicidad podría recogerse en un expediente. Tanto es así que desde la propuesta original de Seregni hasta la propuesta final adoptada por el Frente Amplio cambiaron absolutamente todos los nombres. Fue un proceso muy complicado, con muchos elementos de tensión y sustancialmente orgánico.

EC - ¿Qué pasó después, cuando Tabaré Vázquez asumió como intendente?

OAB - Cuando Tabaré Vázquez asumió como intendente cambió mucho. En un régimen de consultas personales, individuales, en ningún momento grupales, Vázquez armó su equipo. En ese momento no planteó ninguna reestructura de la Intendencia. Esta se planteó a poco de comenzar la gestión y terminó gestándose en los primeros dos años. Vázquez re-barajó cargos, cambió competencias y, sobre todo, se concentró en un gabinete muy pequeño, de pocos directores, algunos de ellos con fenomenales atribuciones, verdaderos cuasi intendentes. Básicamente, el director Víctor Rossi, que tuvo casi las tres cuartas partes de la ejecución de la Intendencia, y Ariel Alvarez en todo el ámbito de recursos financieros. Tabaré Vázquez hizo las consultas y efectuó las designaciones, incluso aceptó y descartó propuestas de grupos políticos importantes y del propio general Seregni, en ese momento presidente del Frente, todavía con mucha fuerza, pero sí dio el paso final, que fue el pasaje de esos nombres por la Mesa Política.

EC - ¿La conformación del gabinete tenía relación con la proporción de los caudales electorales de los distintos sectores?

OAB - No exactamente, pero mantenía cierto equilibrio; se diría que el peso político de los sectores en el gobierno de Vázquez, sin ser muy exacto, tuvo alguna relación con los pesos político-electorales.

EC - ¿Y en el primer gobierno de Arana?

OAB - En el primer gobierno de Arana fue diferente, porque la integración del gabinete fue procesada por el intendente con consultas muy sueltas. Ya no fue un proceso como el que llevó adelante Tabaré Vázquez, con consultas más formales a los líderes de los distintos sectores. Hubo muchas conversaciones de Arana, pero éste armó el gabinete bastante en solitario y -dato formal importante- la aprobación no pasó por la Mesa Política; obtuvo una aprobación tácita. En ese momento era muy importante para el Frente Amplio retener la Intendencia, casi haber empatado la Presidencia de la República. Tanto Seregni como Vázquez avalaron la actitud de Arana, lo cual quitó la posibilidad de una fuerte confrontación política, más allá de que en algunos casos hubo algunos episodios ríspidos entre Seregni y Arana en relación a algunos nombres que el primero pedía y no fueron designados.

Arana hizo una reestructura, volvió a un esquema más descentralizado, menos rígido del gabinete, menos reducido, más parecido al que la Intendencia había tenido tradicionalmente. Esta reestructura -no los nombres- sí pasó por la consulta política y la decisión formal, lo que implicó una variación hacia una mayor independencia en relación a la gestión de Tabaré Vázquez.

El tercer paso se da ahora: el nivel de consultas se da individualmente, no hay consultas grupales, no hay discusiones institucionales con los órganos del Frente Amplio ni del Encuentro Progresista, y ni la designación del gabinete como del resto del equipo de colaboradores ni la reestructura pasan por los órganos, sino que también son definidas en solitario por Arana con algunas consultas. Y esto, más allá de que la reestructura es mínima: es la creación del Departamento de Desarrollo Económico e Integración Regional -que va a dirigir el actual intendente Alberto Rosselli-, la eliminación del Departamento de Actividades Productivas y, lo más fuerte, una reestructura al interior del Departamento de Descentralización, donde se puede decir que se pasa de una división por razones temáticas a una división por razones geográficas, la división de Montevideo en tres, más allá de que cada una va a contener responsabilidades temáticas. Por ejemplo, en una de las regiones queda Alumbrado, en otra otros servicios relacionados con los servicios centrales que brinda la descentralización.

Precisamente, algunas críticas -como la del Partido Comunista- parten hacia la forma, el concepto de la reestructura. Hay una discrepancia profunda con la forma en que se delinea el nuevo esquema de administración y de gobierno.

EC - Está claro que en cuanto a equilibrios políticos Arana se ha tomado la más absoluta libertad, en cuanto a tener en cuenta o no los caudales electorales, las proporciones del peso en Montevideo de los distintos sectores del Frente.

OAB - No hay ninguna relación. El Partido Socialista duplicó su representación parlamentaria municipal y mantiene exactamente la misma cantidad de cargos. Hay una presencia muy fuerte de la Vertiente y de independientes, algunos de ellos muy vinculados incluso al funcionamiento político de Mariano Arana.

En el nuevo gabinete pesan más los entornos que las representaciones políticas acordes a los pesos, más allá de que si uno analiza con detenimiento los que se sientan en la reunión del gabinete, sumando secretario general y prosecretario, directores generales de departamentos, más el director de los Servicios Jurídicos, encuentra que casualmente se sientan todos los grupos políticos con alguna excepción. La excepción es el caso de la 1001.

EC - Otra particularidad en la forma en que esta vez Arana procesó sus designaciones es que incluyó consultas con el Partido Colorado y el Partido Nacional, a quienes les ofreció la posibilidad de formar parte del gabinete.

OAB - Es un tema que tiene lecturas difíciles. En principio ofrece que los partidos le aporten nombres para efectuar las designaciones. No aparece clara la existencia de una representación partidaria, lo cual deja una línea de sombra. Un partido aporta nombres y se efectúa la designación. ¿Qué compromiso tiene ese partido una vez que ocurrió esa designación o no? Ese tema no quedó para nada clarificado en las conversaciones de Arana tanto con el Partido Nacional como con el Partido Colorado. En la conversación con el Partido Nacional quedaba claro que no había representación o investidura partidaria.

EC - Estaba el antecedente de la designación de la ingeniera Susana Galli en Vialidad.

OAB - Que continúa. Es una figura de origen blanco -a tal punto que es la esposa del candidato a intendente del Partido Nacional, Ruperto Long- pero que actúa a nivel técnico. Es una figura de un perfil político muy bajo; su esposo tiene un perfil político alto pero ella no, y no hay pesos políticos por matrimonio.

¿El tema era que el Partido Nacional o el Partido Colorado aportaran información de que existen figuras blancas o coloradas que tienen aptitud para ocupar determinados cargos o eran partidos que se comprometían poniendo a Fulano o Mengano con la contraparte que supone la responsabilidad del partido sobre lo que haga ese individuo? Esto quedó claro hacia lo opuesto: que no había responsabilidad partidaria y, como contrapartida, tampoco había demasiada posibilidad de que los partidos incidieran en las decisiones municipales.

EC - De todos modos, el Partido Colorado nombró su gabinete sin tener todavía la respuesta de esa colectividad.

OAB - El Partido Colorado considera que el proceso de esclarecimiento de la oferta no estaba concluido. Tabaré Vázquez también hizo ofrecimientos al Partido Colorado y al Partido Nacional, con el mismo nivel de confusión que estos, en la medida en que explícitamente establecía que no había ninguna coalición. Por un lado se juega a la amplitud política, se puede designar a gente de cualquier partido, pero por otro lado no se va a los juegos clásicos de coalición. Si yo le pido apoyo a un partido, éste, como contrapartida, me apoya en la medida en que se cumpla tal medida, tal programa o tal orientación.

El Encuentro Progresista y el Frente Amplio están abocados a un problema complicado en su relación con los cargos de gobierno, que se le pudo haber complicado más -estuvo muy cerca- si hubiera llegado a ganar la Intendencia de Canelones. Por un lado, (hay que preguntarse) hasta dónde el partido, la estructura política, se mete en las decisiones de gobierno.

Hace poco hubo un intento con respecto al conflicto que tuvo que ver con la basura, donde hubo una intervención de la Mesa Política del Frente Amplio que fue un poco a contrapelo de lo que estaba haciendo la Intendencia, que de alguna manera fue por un camino distinto. El tema es si se mete en una decisión que tiene que ver con la basura, con los impuestos, y por lo tanto en muchísimas decisiones. Si toma participación en la definición de las grandes líneas o si toma participación en la decisión de la estructura básica de gobierno, su presupuesto y la designación de las personas.

Hasta ahora, la línea seguida por Arana lleva a que ni siquiera eso. El Frente estableció su programa que luego va a ser cumplido por Arana y la gente que él designe, con absoluta independencia. El tema es que el Encuentro Progresista y el Frente Amplio siguen con una línea distinta respecto a las representaciones legislativas, tanto en el plano nacional como en el municipal. A tal punto, que se da la situación paradojal de considerar que el intendente adopta las decisiones libremente, pero luego los ediles pueden ser mandatados para apoyarlo.

De alguna manera, aquí estuvo el conflicto del Hotel Carrasco, que no es una decisión central y trascendental de una administración municipal, pero que generó un formidable conflicto en el que el Frente Amplio mandató a sus ediles y el edil Zabalza no cumplió ese mandato de votar a favor de determinada medida de la Intendencia que había sido adoptada por la Intendencia por sí, más allá de que después hubo todo un proceso de apoyo a esas medidas cuando se dio la discusión en el plano de la Junta Departamental. Lo cierto es que el Frente está en el cruce del juego de dos lógicas: la lógica -teorizada por el diputado Carlos Pita en los órganos del Frente Amplio- sobre la existencia de dos niveles, uno que el Frente puede mandatar, que es el nivel parlamentario legislativo, y un nivel con independencia, que es el ejecutivo. El tema es que en el plano político esto es complicado cuando legisladores o ediles reciben mandatos para apoyar medidas en cuya toma de decisión o incluso en la definición de la orientación no tuvieron arte ni parte. Este es un juego delicado en esa relación entre estructura partidaria, estructura de gobierno y representación legislativa.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
julio 07 - 2000