La integración de los entes
De lo jurídico a lo político. Del gobierno a la gobernabilidad
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO
Completado el gabinete ministerial, el tema pendiente más importante de negociación política para a ser la integración de los entes autónomos y servicios descentralizados. "La integración de los entes. De lo jurídico a lo político; del gobierno a la gobernabilidad", es el tema de análisis que nos propone para hoy el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum. Podemos comenzar por los aspectos formales.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Hace una semana hicimos un análisis del tema político de la coparticipación en Uruguay, tomando como eje de los entes autónomos. Comenzando entonces desde el ángulo formal, desde que se los constitucionaliza en 1934, tienen un sistema de integración que se puede definir de esta manera: siempre se requirió (por lo menos en primera instancia) algo más que la mayoría simple del Senado para su designación. En las Constituciones de 1934 1942, la designación era efectuada por el Presidente de la República, con la venia de los tres quintos de integrantes, es decir por 19 votos.

En la Carta de 1952, a raíz de que la negociación política estuvo muy trabada a fines de los años 40, se consagró formalmente lo que se llamó "el tres y dos". Recordemos que había un régimen colegiado en el Poder Ejecutivo, no había un Presidente de la República sino un Consejo Nacional de Gobierno con seis miembros del primer partido y tres del segundo partido. Los seis consejeros nacionales del partido mayoritario designaban a tres miembros de los entes autónomos, y los tres consejeros nacionales del segundo partido designaban a los dos miembros de la minoría de los entes.

La Constitución de 1967 volvió de alguna manera al régimen anterior: se volvió al Poder Ejecutivo ejercido por el Presidente de la República, y éste designaba a los directores de los entes autónomos con la venia de 18 votos en el Senado de la República. La variante se introdujo mediante una redacción constitucional bastante heterodoxa, ya que se estableció que la venia se otorga por un número de votos equivalente a tres quintos de los componentes elegidos conforme al artículo 94. Como el Senado se integra por 30 miembros electos proporcionalmente y el miembro número 31 es el Vicepresidente de la República, los tres quintos se calculan sobre 30, lo que arroja 18 votos, aunque votan los 31 integrantes del Senado (como ocurrió invariablemente desde que se aplicó esta disposición, desde marzo de 1967 hasta ahora). Es decir que, fueran 19 votos según las Constituciones de 1934 o 1942, fueran 18 a partir de 1967, o fuera un sistema de mayoría y minoría en la época del colegiado, desde el punto de vista formal siempre se exigió más que la mayoría simple.

Sin embargo, la Constitución tiene un escape: si no se obtuvo esos votos, pasados 60 días de pedida la venia, basta la mayoría absoluta (es decir 16 votos). Es decir que un gobierno que no lograra acuerdos para lograr los tres quintos, por el mecanismo de esperar 60 días puede designarlos por mayoría absoluta.

EC - En esta materia, la reforma constitucional de 1966 introdujo algunas novedades.

OAB - Sí: la novedad que introdujo fue salir de la cuota fija. Regía la "el tres y dos" de la Constitución de 1952 (que, en organismos de tres miembros, se traducía en "dos y uno"). Ocurría que sobre todo entre 1947 y 1951, en que el Partido Nacional estaba muy dividido y el Herrerismo muy debilitado, se llegó a un acuerdo muy forzado a favor del Partido Colorado, de cuatro y uno en lugar de tres y dos. Esta negociación dejó resabios y se optó por constitucionalizar la participación de mayoría y minoría, en una reforma que reguló todas las participaciones: mayoría y minoría en el Consejo Nacional de Gobierno, en los Concejos Departamentales (que equivalían a las actuales Intendencias) y en los entes autónomos.

Esta modificación tuvo dos razones. Una fue la campaña de ese momento, que asimiló "el tres y dos" al reparto de cargos, y sobre todo al reparto de nombramiento de funcionarios, más que al reparto político del que se habla hoy. Y otra por que la de 1967 fue una Constitución que trató de concentrar el mayor poder posible en el Presidente de la República: el Parlamento pierde funciones, se establece las leyes de urgencia, y entre otras cosas se buscó también que en los entes autónomos hubiera una directa participación del Presidente de la República. Pero en la práctica, esto no significó la derogación política del "tres y dos", que se volvió a aplicar a partir de la restauración institucional: desde 1985, en todos los entes autónomos, el gobierno llevó tres cargos y la minoría los otros dos. Es decir que ese criterio por el que el partido de gobierno llevaba absolutamente todos los cargos sólo se aplicó en 1967, aunque también es verdad que por primera vez un partido político obtuvo la mayoría absoluta de ambas Cámaras. Desde entonces apareció el tripartidismo, y cada vez el partido triunfante se alejó más de tener la mayoría absoluta en cualquiera de las Cámaras, y particularmente -a estos efectos- en el Senado.

EC - Y vayamos ahora a la última reforma constitucional, la de 1996.

OAB - Desde este punto de vista, de la forma de integración, la reforma del 96 no modificó absolutamente nada. En cambio, modificó otro aspecto: antes los directores eran inamovibles; sólo se los podía destituir prácticamente como se destituye a cualquier funcionario, por omisión, ineptitud o delito. No había formas de remoción política de directores de entes autónomos en los cinco años. Ahora se estableció un mecanismo, en una lógica de gobierno parlamentario, por la que el Consejo de Ministros debe tener respaldo parlamentario (aunque, a diferencia de los países con regímenes parlamentarios, no está establecido el mecanismo de ese respaldo).

Ahora se estableció que en determinado momento el Presidente puede declarar que carece de respaldo parlamentario, aunque no queda claro a raíz de qué eso puede ocurrir: se supone que deben haber ocurrido hechos que demuestren la inexistencia de ese respaldo (alguna declaración parlamentaria, alguna ley fundamental que no tenga los votos…) Efectuada esa declaración, además de poder cambiar ministros (aunque los puede cambiar aún sin declarar que carece de respaldo parlamentario), puede remover a todos o algunos miembros de entes autónomos y servicios descentralizados (de los no electivos y tampoco de la Universidad, sino de estos miembros por designación política). Y este recambio, que puede alcanzar a un solo ente, a algunos miembros o a todos, permite recomponer políticamente una coalición de gobierno y una redistribución en los directorios.

Sobre esto puede haber dos interpretaciones: una es que lleva a que los directores de entes respondan a la mayoría, y si cambia la mayoría cambian los directorios. Una segunda lectura es que el Presidente también puede apelar a la declaración de falta de respaldo parlamentario para volver a barajar los entes y decir: "Así, además de a la mayoría, damos participación en los entes a la oposición que hoy no está presente". Puede usarse tanto con un criterio de fórmula mayoritaria ("Esta es la coalición de gobierno, que tiene 55 diputados y 18 senadores, y es la que integra los entes autónomos", o "A partir de ahora ampliamos la integración de los directorios; vamos a dar participación a todos los partidos", lo que puede entenderse como una forma de asegurarse una mayor gobernabilidad).

EC - ¿Cuáles son las opciones políticas del nuevo gobierno?

OAB - Una aclaración previa, porque a veces se confunden las discusiones. Por ejemplo, se afirma: "La Constitución dice que debe…". Lo que establece la Constitución es un mecanismo de designación y de remoción. Cumplidos esos mecanismos, hay distintas opciones políticas. Lo jurídico establece marcos, de los cuales no se puede salir, y que obligan, continentan la acción política.

Dentro de ese marco caben siempre muchas opciones políticas. Por ejemplo, sobre la integración de los entes autónomos, siempre hay una discusión de carácter personal sobre la naturaleza personal de los integrantes: ¿deben ser políticos, deben ser técnicos, en las empresas del estado deben ser empresarios? Los directorios ¿deben integrarse en forma mixta, con políticos y técnicos, o con políticos y empresarios, con técnicos y empresarios? La Constitución sólo dice que deben tener capacidad para los cargos, pero la capacidad puede ser política, técnica, empresarial, de administración…

Lo mismo ocurre con la naturaleza política de la integración. En principio, el gobierno tiene tres opciones. Una es designar a quienes integren la coalición de gobierno: es una prolongación estricta del gobierno, sin participación de otros sectores. Una opción intermedia, que en este momento no está presente, es completar los 18 votos incorporando a algunos representantes de la oposición. Aclaremos que hoy la coalición tiene votos: por el Partido Colorado, 10 senadores electos proporcionalmente, más el Vicepresidente de la República, lo que totaliza 11; más siete del Partido Nacional. Pero puede ocurrir algún imponderable. Por ejemplo, que algún grupo del Partido Nacional se retirase de la coalición (porque los directorios son nombrados ahora, pero de pronto a mitad del período hay que designar algún miembro), y ya no contara con los 18 votos. O que, en virtud de los juegos de relevos presidenciales y vicepresidenciales, el Partido Colorado perdiera un senador (tema que explicaremos otro día) y en consecuencia la coalición quedara con 17. Ahí se le presenta un nuevo camino, que es buscar un acuerdo por ejemplo con el Nuevo Espacio para llegar a los 18. Una tercera opción es volver al viejo esquema de la coparticipación, entendida como un acuerdo entre el gobierno -en este caso la coalición- y la principal fuerza de la oposición (normalmente la suma de gobierno y oposición representa al 80-90% del país), que en este caso sería el Encuentro Progresista - Frente Amplio.

Es decir que el gobierno es libre de optar políticamente dentro del marco jurídico, y en definitiva es una opción política: puede integrarlo sólo con las fuerzas que componen la coalición de gobierno y dejar afuera a la oposición, o se vuelve al esquema de coparticipación, de gobernabilidad, de buscar la integración de la mayor parte del sistema político: la mayoría para gobernar, la minoría para colaborar en el gobierno y para controlar. Repito: es una opción libre, evaluando ventajas y desventajas de la participación de la minoría. Como desventaja a veces se ve que la oposición puede tener una actitud obstruccionista que perjudique el normal funcionamiento de los directorios. Como ventaja, la oposición puede acercar otros puntos de vista y dar mayor respaldo político a la gestión de los entes.

 

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Textos citados

Artículo 187. Los miembros de los Directorios y los Directores Generales que no sean de carácter electivo, serán designados por el Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada sobre propuesta motivada en las condiciones personales, funcionales y técnicas, por un número de votos equivalente a tres quintos de los componentes elegidos conforme al artículo 94, inciso primero.
Si la venia no fuese otorgada dentro del término de sesenta días de recibida su solicitud, el Poder Ejecutivo podrá formular propuesta nueva, o reiterar su propuesta anterior, y en este último caso deberá obtener el voto conforme de la mayoría absoluta de integrantes del Senado.
La ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara podrá establecer otro sistema de designación.

Artículo 94. La Cámara de Senadores se compondrá de treinta miembros, elegidos directamente por el pueblo, en una sola circunscripción electoral, conforme con las garantías y las normas que para el sufragio se establecen en la Sección lII y a lo que expresan los artículos siguientes.
Será integrada, además, con el Vicepresidente de la República, que tendrá voz y voto y ejercerá su Presidencia, y la de la Asamblea General.

Artículo 175. El Presidente de la República podrá declarar, si así lo entendiere, que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 174, esa declaración lo facultará a sustituir uno o más Ministros.
Si así lo hiciere, el Poder Ejecutivo podrá sustituir total o parcialmente a los miembros no electivos de los Directorios de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, así como, en su caso, a los Directores Generales de estos últimos, no siendo estas sustituciones impugnables ante el Tribunal de la Contencioso Administrativo.
El Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, deberá solicitar la venia de la Cámara de Senadores, de acuerdo con el artículo 187, para designar a los nuevos Directores o, en su caso, Directores Generales. Obtenida la venia, podrá proceder a la sustitución.
Las facultades otorgadas en este artículo no podrán ser ejercidas durante el primer año del mandato del gobierno ni dentro de los doce meses anteriores a la asunción del gobierno siguiente.
Dichas facultades tampoco podrán ejercerse respecto de las autoridades de la Universidad de la República.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 22- 2000