Coalición y gobernabilidad
El complicado juego de las mayorías
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO
Muchas veces se habla de las mayorías necesarias para gobernar, o para que el país tenga gobernabilidad: de si la suma de dos partidos da más de cincuenta diputados, de cuántos votos se necesitan para poder designar a los directores de los entes, de qué alianza puede dar o no como resultado los dos tercios... Entonces ¿cuáles son las distintas mayorías que se necesitan, y para qué? ¿Cómo se forman desde el punto de vista político? Para despejar estas dudas, el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum nos propone analizar hoy "Coalición y gobernabilidad. El complicado juego de las diferentes mayorías".

OSCAR A. BOTTINELLI
La importancia de esto, que señalabas en la introducción, es que particularmente desde diciembre al presente, toda la información política ha estado centrada en acuerdos, conversaciones, formación de mayorías, logro de la gobernabilidad, obtención de los votos necesarios para designar a los directores de entes autónomos, etcétera. Eso tiene que ver con todo un juego de mayorías, y a veces no queda claro cuáles son los objetivos que persiguen los actores políticos cuando buscan un acuerdo que reúna tal cantidad de votos.

EC - El tema se ha reavivado en estos días a raíz de la instalación del nuevo Parlamento.

OAB - Exacto: la instalación del nuevo Parlamento ha sido el momento clave en que se visualiza el conteo del nuevo mapa político.

Entonces, hagamos primero una distinción. Las mayorías necesarias surgen normalmente de la Constitución, y las hay de dos tipos: las mayorías de presentes (en que el conteo del número de votos necesarios es en proporción a la cantidad de presentes) y la mayoría absoluta, la mayoría global, que se refiere a la cantidad de componentes.

Desde el punto de vista del análisis político, la mayoría de presentes importa sólo en un caso muy concreto: cuando se está discutiendo algo para cuya aprobación se necesita mayoría de presentes, y se especula con que algunos legisladores o un grupo político se ausente de la sala, no estén presentes en la votación, que es una forma de abstenerse, para reducir la exigencia de esa mayoría. Pero estas son cuestiones muy puntuales: ningún gobierno va a descansar con la especulación de si son muchos o pocos los que están presentes en el momento de la votación. Por tanto, para manejar sólidamente las distintas barreras, hagámoslo siempre sobre el total de componentes.

Yendo de menor a mayor, el reglamento de la Cámara de Representantes habla de la mayoría de un tercio, aunque la verdad es que se trata de una barrera de un tercio. Esto importa para la oposición, más que para el gobierno: el derecho de un tercio de los miembros de una Cámara, 33 diputados u 11 senadores, puedan llamar a sala a un ministro, "interpelarlo" como se dice habitualmente. Hoy, el Encuentro Progresista - Frente Amplio, como fuerza de oposición, ha logrado superar la barrera del tercio por sí solo, por primera vez (tiene 40 diputados y 12 senadores: excede la barrera del tercio, y puede llamar a sala a los ministros por su sola voluntad).

Veamos ahora la mayoría o barrera de dos quintos.

EC - Para que verlo más gráficamente, se puede decir que es la del 40%.

OAB - La barrera del 40%, de los dos quintos, es una barrera que requiere el gobierno, como contrapartida de los tres quintos. Nos explicamos. Independientemente de que un gobierno tenga mayoría que lo respalde o no en el Parlamento, se puede dar el caso (y normalmente se da) de que alguna vez hay alguna ley que es aprobada por las dos Cámaras contra la voluntad del gobierno. El gobierno tiene la posibilidad de hacer observaciones, lo que comúnmente se denomina "vetar la ley", total o parcialmente. Y esas observaciones o "vetos" pueden ser levantados. El Parlamento puede decir que no acepta los vetos y que mantiene la ley, pero para ello necesita tres quintos de las dos Cámaras. En otras palabras, basta que el gobierno supere seguramente los dos quintos (40%) en una u otra Cámara para asegurarse que los "vetos" permanecerán firmes. Esto fue muy importante durante la primera administración Sanguinetti, cuando no gobernó con una mayoría parlamentaria y en cambio recurrió frecuentemente al veto, contando sí con una bancada de más de dos quintos (más del 40%) que le permitió mantener las observaciones a las leyes que no compartía.

EC - Estamos hablando de dos quintos y tres quintos ¿de presentes o de integrantes?

OAB - En el caso, de presentes. Pero desde el punto de vista político lo importante es tener los dos quintos de integrantes, para tener segura esa posibilidad. Lo que se requiere desde el punto de vista del gobierno son más de 12 senadores y más de 40 diputados, que el Partido Colorado tiene si suma a los legisladores del Partido Nacional. Es decir que ahora, a diferencia del período 1985-90, el Partido Colorado no puede por sí solo respaldar al presidente para el mantenimiento de los vetos. Ahora se requiere un acuerdo político.

En tercer lugar, la mayoría para la aprobación de leyes. La mayoría de las leyes se aprueban por mayoría simple, por mayoría relativa o parcial: mñás de la mitad de los presentes en cada Cámara: si están presentes 20 senadores, 11 aprueban la ley. Pero volvemos a lo anterior: un bloque político o un gobierno sólo se asegura aprobar las leyes si tiene mayoría absoluta, mayoría de integrantes, sin especular con que todos vayan o no.

Y además hay leyes que requieren necesariamente mayoría absoluta, algunas de las cuales hoy tienen importancia. Por ejemplo, la creación de ministerios (hoy se va a crear el de Deportes); reglamentar el recurso de referéndum por iniciativa popular (está pendiente de la legislatura anterior); autorizar la emisión de deuda pública (tema que siempre es de actualidad en todos los gobiernos); instituir monopolios estatales o municipales (en este momento más bien se da el proceso inverso, pero es importante saber qué mayorías se requiere); aprobar impuestos (lo que es clave en todo presupuesto); autorizar la participación del Estado en empresas privadas (un tema que está en el tapete en los últimos tiempos). Todas estas leyes requieren mayoría absoluta, mayoría del total de miembros de las Cámaras.

Entonces, sea para aprobar leyes normales sin correr el albur de que falten legisladores y no se alcance la mayoría, sea para aprobar aquellas que requieren mayoría de integrantes, esto es en general a la búsqueda de acuerdos de gobierno para asegurarse la mayoría parlamentaria. Además de dar el respaldo simbólico parlamentario al gabinete que requiere la Constitución. Esto es lo que llevó al Partido Colorado y al Partido Nacional a estos acuerdos, que les permiten sumar 55 diputados (la mayoría absoluta son 50) y 18 senadores, 17 más el Vicepresidente de la República (cuando la mayoría absoluta en el Senado son 16).

EC - Pero el tema da para más, ya no sólo en relación a la gobernabilidad.

OAB - Exacto, porque hay un tema que tiene que ver con el ejercicio del gobierno, como es la designación de los directores de entes autónomos y servicios descentralizados. La Constitución establece, en primer lugar, que la votación se hace exclusivamente en el Senado. En segundo lugar, no son mayorías para la designación sino para autorizarla: los nombra el Presidente previa "venia", es decir previa autorización del Senado. Para contar con esta autorización se requiere inicialmente el voto 18 senadores, pero si no se logran, 60 días después basta con el voto de la mayoría absoluta, 16 senadores. Un gobierno que tenga serias dificultades para lograr un acuerdo amplio, más allá de haber logrado la mayoría, con esperar 60 días cada vez que va a hacer un recambio le alcanzará contar con la mayoría absoluta, 16 senadores, los mismos 16 que necesitó para aprobar las leyes. En este caso, en que el Partido Colorado tiene 10 senadores, el Partido Nacional tiene siete, y además suma el voto del Vicepresidente de la República, llega a los 18 votos exactos necesarios.

Acá hay una peculiaridad política. Dijimos que la mayoría absoluta son 50 diputados, y que el Partido Colorado más el Partido Nacional suman 55. Pero el Partido Colorado más el Herrerismo suman 52: es decir que seguiría teniendo la mayoría absoluta aunque no contara con los tres diputados no herreristas. En el Senado, el Partido Colorado más el Vicepresidente de la República más el Herrerismo suman 16 miembros, es decir que también tienen la mayoría absoluta sin contar con los dos senadores no herreristas. Pero los 18 senadores necesarios para designar en la primera vuelta a los directores de entes autónomos requieren necesariamente a todo el Partido Nacional: no puede designarlos en la primera vuelta si el acuerdo no es con todo el Partido Nacional.

EC - Tenemos por último la mayoría de tres quintos.

OAB - Que puede ser de cada Cámara o de la Asamblea General.

Se requiere tres quintos para muy pocas cosas pero que pueden ser muy importantes en el proceso que se está viviendo de reforma del Estado. Tres quintos de cada Cámara son necesarios para aprobar una ley que permita ingresar capitales privados en los entes autónomos o servicios descentralizados. Si una empresa del Estado quiere asociarse a capitales privados, necesita la aprobación de tres quintos de cada Cámara. Y acá hay algo interesante: no es posible una ley así si no la vota el Encuentro Progresista - Frente Amplio, porque la coalición de gobierno no tiene 60 diputados. Y en el Senado son necesarios 19 votos, por lo que sólo podría aprobarse si, además de la coalición de gobierno, votara el Nuevo Espacio. De modo que el Encuentro Progresista - Frente Amplio tiene la llave para bloquear una ley que requiera mayoría de tres quintos.

Y se requiere tres quintos en la Asamblea General para en caso de censura a un ministro para evitar que el Presidente (como réplica constitucional a la censura) pretenda disolver las Cámaras. Si los tres quintos mantienen la censura, el Presidente no puede disolver las cámaras. Pero aquí estamos hablando de una conjunción opositora, muy diferente a lo que tocábamos en este momento.

EC - Por último nos queda ver lo de los dos tercios.

OAB - Con los dos tercios ya estamos saliendo de la órbita de lo que es ejercer el gobierno y llevar a cabo una política de gobierno, que está en el concepto de gobernabilidad: aquellas medidas que van más allá de un período y requieren los más amplios acuerdos políticos posibles.

Se requiere dos tercios de la Asamblea General para elegir la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los miembros neutrales de la Corte Electoral, y el Tribunal de Cuentas. Sobre esto hubo mucha información periodística errónea: en la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas no interviene para nada el Presidente de la República (no es comparable a la designación de los entes): los nombra directamente el Parlamento, y no el Senado sino la Asamblea General, por dos tercios de sus componentes: 87 legisladores, sean ellos diputados o senadores.

También se requiere dos tercios cuando hay diferencias entre ambas cámaras y se agota el proceso de resolución normal. No puede ir a la Asamblea General un proyecto en que haya una pequeña diferencia entre una y otra Cámara sin que la resolución final requiera la intervención del Encuentro Progresista - Frente Amplio. Una Cámara aprueba una ley, la otra aprueba una modificación; la primera no acepta la modificación (estamos ante lo que se llama un diferendo entre las cámaras); va a la Asamblea General y acá la mayoría de gobierno pasa a depender de la presencia del Encuentro Progresista - Frente Amplio, lo que determina que el gobierno deba resolver siempre antes este paso.

Por último, se requiere dos tercios de cada Cámara (66 diputados y 21 senadores, es decir que en ambos casos es imprescindible el apoyo del Encuentro Progresista - Frente Amplio, o más bien el Encuentro y el Partido Colorado porque es la única combinación posible que hace dos tercios en cualquier situación) para reformas constitucionales por ley constitucional, para modificar las leyes electorales y de registro cívico, para dictar normas generales para funcionarios municipales, para conceder monopolios a privados. Y dos temas importantes: para crear o suprimir entes autónomos (dos tercios de cada Cámara), así como para remover a un legislador o hacer juicio político. También en este caso el Encuentro Progresista - Frente Amplio tiene la llave para impedir que se le remueva a un legislador, como ocurrió con José Germán Araújo, o con la suspensión de Leonardo Nicolini en esta última legislatura. Es decir que también en este aspecto cambia el juego político.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 17- 2000