La coalición, la gobernabilidad y la coparticipación
Oscar A.Bottinelli

En los últimos días el Encuentro Progresista - Frente Amplio ha elevado su tono en demanda de participar en los entes autónomos y los servicios descentralizados, demanda que en principio no cuenta con el pleno consenso de la coalición de gobierno, del Partido Colorado y del Partido Nacional.

Hemos dicho muchas veces que, en el armado de un período de gobierno, una cosa es la coalición de gobierno, las mayorías requeridas para aprobar un programa legislativo, para sostener un gabinete, para gobernar, y otra cosa es la gobernabilidad, el clima de entendimientos necesarios para que un gobierno funcione no sólo con su propia mayoría sino con una actitud de tolerancia de la oposición, de espacio que permita acuerdo al menos en aquellos aspectos en que la Constitución exige dos tercios de votos en el Parlamento. Pero que además genere un clima nacional de gobernabilidad.

Y en Uruguay esto en general ha estado muy atado, a lo largo del siglo, al tema de la coparticipación. En la historia uruguaya, la palabra coparticipación ha tenido muchas interpretaciones, se la ha aplicado a distintos conceptos; desde el último tercio del siglo XIX se ha traducido en distintas formas de participación de la oposición. Recordemos que al principio era el reclamo de la minoría de estar presente en el Parlamento, pero luego el elemento central fue la presencia en la administración descentralizada, en los entes autónomos y servicios descentralizados, a muchos de los cuales hoy se los identifica como las empresas del Estado.

¿Cuál era el sentido de la coparticipación? Se lo puede analizar desde muchos ángulos. Uno de ellos fue que algo más de medio país no puede excluir del manejo o el contralor de la función pública a lo que representa un poco menos de la mitad. Un segundo ángulo es que la acción parlamentaria como elemento de coparticipación en el gobierno o de control sobre el gobierno es muy difícil cuando la administración es descentralizada: el Parlamento queda muy lejos de los actos cotidianos de Ancap, de UTE, de Antel, de un banco estatal, y por tanto se hace necesaria la presencia dentro del mismo organismo. Estas son las teorías que, muy sintéticamente, han avalado la coparticipación desde el punto de vista funcional, y que desde el punto de vista político quedaban sustentadas en la otra tesis, la de que poco menos de medio país que votó por el partido vencido no quedara totalmente excluido, ni una absorción total del aparato del Estado por el partido que representaba a poco más de la mitad.

En el mundo existen los dos sistemas: los integradores, que van a esquemas que en Uruguay llamamos coparticipación, o los sistemas excluyentes, como son los casos de Israel o España, en que la mayoría absorbe la totalidad de los cargos del Estado, y la minoría queda absolutamente excluida. Es decir que hay tesis a favor de las dos soluciones.

En Uruguay, la coparticipación -hablando de los entes autónomos- ha tenido en general distintas formas. La más común ha sido que en directorios de cinco miembros (que es un poco lo standard) la mayoría estuviese representada por tres miembros, y la minoría por dos. Esto fue consagrado en la Constitución de 1952, solución a la que se llamó despectivamente "la del tres y dos". Esta forma de manejo tuvo como contrapartida la imagen de un reparto de cargos, que desgastó al sistema y llevó a su eliminación de la Carta, en la reforma de 1966.

Tenemos claro que este abordaje del tema sale un poco del reclamo puntual del Encuentro Progresista - Frente Amplio y la discusión presente, pero habría otro ángulo completamente distinto de abordaje del tema: cuál debe ser la naturaleza o el elemento más conveniente para ejercer los directorios de los entes autónomos: si el de políticos o el de técnicos, y en caso de los políticos si debe ser una función exclusiva de la mayoría, igual que el gabinete, o debe ser un área de coparticipación.

Pero la intención es hoy analizar la vigencia del concepto de coparticipación en la historia política uruguaya moderna, y el giro que supone este cambio político que estamos viviendo al final del siglo.

Hay un antecedente de la presencia del Frente Amplio en los entes autónomos, en el gobierno 1985-90. Eso marca una diferencia con la actual situación: en 1985-90, en los entes autónomos estaban representados el Partido Colorado, el más votado, la que entonces era la principal fuerza de oposición, el Partido Nacional, y también el Frente Amplio y la Unión Cívica. Eso tuvo el sentido de integrar en los entes a la totalidad del sistema político. Iba mucho más allá de una coparticipación de mayoría y minoría, y buscaba la plena integración del 100% del espectro político con representación parlamentaria.

La similitud es que siempre la participación es que la participación en los entes aparece reclamada por la principal minoría. Fue el reclamo constante a través de las décadas del Partido Nacional, muchas veces resistido por el Partido Nacional, otras veces aceptado de buen grado, y otras veces aceptado porque la realidad política obligaba al Partido Colorado a dar curso a estas demandas de la minoría.

La diferencia con estos antecedentes históricos y con la presencia del Frente en 1985-90 es que hoy la mayoría, entendida como el bloque que gobierna representando a poco más del electorado ya no es un solo partido ni es el partido más votado (como lo fue tradicionalmente el Partido Colorado a lo largo del siglo), sino que es una conjunción electoral y de gobierno compuesta por el Partido Colorado y el Partido Nacional. Y la minoría, eso que representa a algo menos de la mitad del electorado, que generalmente ha estado en torno al 40% y hoy se mantiene en esa proporción, es el Encuentro Progresista - Frente Amplio, que individualmente es el partido más votado.

Lo importante de destacar, entonces, es que hoy la presencia de representantes colorados y blancos en los entes autónomos tiene un sentido distinto al que podía tener hace 40 años o hace 10. Entonces representaban al grueso del sistema político: al 90%, a las tres cuartas partes, es decir a la mayoría y a la principal fuerza de oposición. Hoy, representan exclusivamente a una mayoría que conforma la coalición de gobierno, para lo cual tuvieron que conformar una coalición electoral para alcanzar ese gobierno. Por lo tanto, y este es el cambio sustancial en la situación actual, sólo hay coparticipación si hay integración del Encuentro Progresista - Frente Amplio en los entes autónomos. La palabra coparticipación adquiere un nuevo sentido a partir del cambio en el sistema político: ya no puede leerse así la integración de entes autónomos con colorados y blancos cuando ambos representaban al 80 o al 90% del sistema político. Hoy esa amplitud de representación sólo se da si el Encuentro Progresista - Frente Amplio está en los entes autónomos.

Planteado así, encontramos dos cosas. Primero, que esta discusión sobre si la minoría debe o no estar representada en los entes autónomos no es nueva. Cambian los actores (antes era el Partido Nacional, ahora el Encuentro Progresista), pero sigue siendo la discusión sobre si en los entes debe estar sólo la mayoría, sólo el partido de gobierno, o si también debe estar la minoría. Todo lo que se ha escrito a lo largo de más de un siglo a favor de la coparticipación con la presencia de la minoría, que antes era válido para el Partido Nacional, hoy es válido para el Encuentro. Todo lo que se ha dicho y escrito en contra como dilución del poder, reparto de cargos, etcétera, antes válido contra la presencia del Partido Nacional, hoy es válido contra la presenta del Encuentro. Cambian los actores pero no la esencia de la discusión.

Lo curioso, lo paradojal que hemos señalado algunas veces, es que hoy se opone con mucha fuerza a la presencia de la oposición el Partido Nacional, que históricamente fue el defensor de la presencia de la minoría. Y paradojalmente, reclama esa presencia la izquierda, que tradicionalmente cuestionó lo que llamaba "reparto de cargos", el "tres y dos", y que a esta discusión sobre distribución de cargos le dio una connotación peyorativa. Es curioso como cambian los actores con un mismo sistema, los argumentos de fondo siguen siendo los mismos, y también el cambio de posicionamiento de los actores lleva a que cada uno cambie la posición que tenía a favor o en contra, sobre un sistema político.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 15- 2000