El balance político del último lustro del siglo
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO
Nos reencontramos hoy con el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, para el tercero de esta serie de análisis de fin de año. Pero en esta oportunidad no vamos a hablar sólo del año 1999, porque el de hoy será en realidad el balance político del último lustro.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Y cuando hablamos del último lustro no nos referimos al último lustro calendario del siglo, que no termina mañana sino dentro de un año, sino al último lustro de gobierno. Este último tiene del siglo tiene una característica bastante parecida al primer lustro de gobierno del siglo: dos presidencias del mismo presidente: el primer lustro íntegro del siglo con la presidencia de José Batlle y Ordóñez, que fue primer mandatario por dos veces, y termina con Julio María Sanguinetti que también ocupó el cargo por dos veces.

Obviamente, no se puede hacer un balance de este período en 15 o 20 minutos, sino más bien pasar titulares. Entonces, ¿qué es lo primero, lo macro? Lo que parece más impactante (y que parece que se entronca con todas las fantasías del fin del milenio y del fin de siglo) es que realmente Uruguay está operando un formidable cambio en su sistema político. Los uruguayos fuimos protagonistas y lo fuimos descubriendo a lo largo del año.

Jorge Batlle decía hace unos cuantos años que en el 2020 Uruguay iba a tener otros partidos. Parecía una gran fantasía, sobre todo hace cinco años cuando los partidos venían muy consolidados. Hoy, después de lo que pasó en el 99, mirar de aquí a 20 años lleva a decir "No sé cómo estará la cosa". Pero que ha cambiado, ha cambiado.

EC - El ingreso del año 2000 trae un quiebre notorio.

OAB - Primero, ha cambiado el comportamiento del año electoral. No es de este lustro, pero este lustro acelera y resume un comportamiento que empezó hace unos 30 años. Lo cierto es que el Uruguay de 1966 marca el renacer más puro del bipartidismo: el Partido Colorado y el Partido Nacional superan el 90% del electorado, fuera de ellos sólo hay dos partidos representados en el Parlamento (el Frente Izquierda de Liberación y el Partido Demócrata Cristiano, el primero con un senador y el segundo sin ninguno; es decir que 30 de los 31 miembros del Senado integraban los partidos tradicionales). Y hoy estos partidos sumados representan 53 o 55% del electorado, según tomemos octubre o noviembre, tienen menos de los dos tercios de cada una de las Cámaras, lo que está marcando un cambio realmente formidable. Y además, los partidos tradicionales lograron el segundo y tercer lugar (en el caso del Partido Nacional, tanto en abril como en octubre).

Además, de abril a octubre se produce el segundo cambio. Vean qué interesante: en 1971 es la primera vez en que un partido tradicional pierde el segundo lugar en un departamento, y es nada menos que en Montevideo. En abril de 1999 es la primera vez en que un partido pierde uno de los dos primeros lugares a escala nacional. Y en octubre ambos partidos tradicionales quedan relegados del primer lugar por primera vez en la historia, lo que marca en sí mismo este importante cambio.

Pero esto se dio acompañado de la reforma constitucional. Algunos recordarán que en algunos análisis que hicimos antes y después de la reforma decíamos que este cambio iba a ser tan o más importante que el que tuvo Uruguay cuando construyó este sistema político entre 1910 y 1925. Eso le pareció exagerado a alguna gente, incluso nos hizo dudar a nosotros mismos si no habíamos padecido un error de apreciación. Estamos viendo que no: que Uruguay se está encaminando a un cambio muy fuerte.

EC - ¿Un cambio generado por la reforma constitucional?

OAB - Recién mencionábamos algo que no tiene nada que ver con la reforma, que es el cambio en el comportamiento electoral de los uruguayos.

EC - Un proceso que venía dándose.

OAB - Un proceso de 30 años. Pero la reforma constitucional, de alguna manera, le quita los soportes al sistema y hace que lo que funcione lo haga por sí mismo. Uno de los cambios fue que ayudó al Uruguay a encaminarse a una política más de bloques, lo que observamos en el balotaje. Es la primera vez que en Uruguay se conforman bloques que atraviesan los partidos, que en este caso unifican al Partido Colorado y al Partido Nacional, que por primera vez en la historia aparecen respaldando una fórmula presidencial común y haciendo una campaña electoral común, lo cual no es nada menor.

Un tercer elemento que tenemos es que la reforma constitucional también opera en la forma de articular el gobierno y en el papel otorgado a los entes autónomos.

EC - Un aspecto de la reforma que ha pasado desapercibido en los últimos meses.

OAB - Y que va a cobrar importancia a partir del año que viene. Sobre todo, lo más importante es que fracasó el plebiscito de reforma constitucional impulsada por el Nuevo Espacio, que establecía la inelegibilidad a cargos públicos de los directores de entes iba a contrapelo de esta reforma. Puede ser una medida muy buena, pero se iba por dos caminos diferentes.

EC - La reforma plebiscitada en octubre iba a contrapelo de algunos aspectos de la reforma aprobada en 1996. ¿Por qué?

OAB - Sin ninguna duda, porque la reforma del 96 terminó partidizando los cargos de los entes autónomos, en la medida en que hace que sean parte del elenco de gobierno. Al haberse parlamentarizado algo más por lo menos algunos mecanismos teóricos del sistema, se establece que ante la falta de respaldo parlamentario el Presidente de la República puede declarar esa falta de respaldo, y no sólo puede volver a barajar el gabinete (una competencia que siempre tuvo) sino además volver a barajar los entes autónomos. Por supuesto que siempre con venia del Senado: los puede cambiar si, desarmada una coalición parlamentaria (coalición no de partidos sino de legisladores) puede armar otra coalición que sustente al gobierno. Y ese nuevo gobierno tendrá un nuevo gabinete y nuevos entes autónomos. Es decir que la reforma, desde el punto de vista político, incorporó a los directorios de los entes al mismo conjunto ("conjunto" en términos matemáticos) que el gabinete.

Es un cambio muy fuerte hacia el futuro, porque los directores de entes van a ir formando parte de una categoría distinta a la que tuvieron en el pasado.

Y el cuarto elemento es que esto mismo cambia a su vez formas de articulación del gobierno y de la relación gobierno - oposición. Tema que tiene dos facetas: el institucional, y el político en relación a las tres patas de un sistema tripartidista.

EC - Veamos el primer aspecto, entonces.

OAB - El cambio se fue produciendo con claridad después de la restauración institucional. Aclaremos que se lo intentó hacer antes: Bordaberry, que fue un hombre muy contradictorio en los pasos políticos iniciales de su gobierno (desde que asume hasta que da el golpe de Estado), buscó formar una coalición. Sin duda, las distancias que existían se lo impidieron (pudieron ser sus propuestas o pudo ser la oposición; no estamos analizando eso en este momento). Fue la primera vez en que se discutió un poco en serio en Uruguay una posibilidad de coalición de gobierno, y terminó en algo que luego fue caricaturizado: la búsqueda de apoyo parlamentario a través de la minoría del Partido Nacional, que recibió de Wilson Ferreira el calificativo de "blancos baratos".

Ya con la restauración institucional quedó claro que aquel esquema del 71 no había sido casual: el partido de gobierno lejos de la mayoría absoluta, y con un tercer partido entrando en el sistema. Comienza a articularse pasos que fuimos viendo: ministros del segundo partido pero con el segundo partido todavía en la oposición. Ferreira repetía siempre: "El Partido Nacional, desde la oposición, le da al gobierno…" Claro: el Partido Nacional además era inequívocamente la segunda fuerza con el 35%, porque el Frente Amplio sólo tenía el 21%.

En el gobierno de Lacalle su partido tiene un poquito menos de peso, el segundo partido mucho menos, y en ese momento la izquierda o el centroizquierda que conformaron el Frente Amplio y el primer Nuevo Espacio de Hugo Batalla equivalían al Partido Colorado. En esa nueva realidad se da un paso más: es "la coincidencia", la participación sobre todo de la Lista 15 y el pachequismo en el gobierno de Lacalle durante prácticamente todo el período, con ministros que si bien no fueron políticos de primera línea sí implicaban un compromiso. No olvidemos que quien representó a Jorge Batlle en el gobierno, inaugurando el Ministerio de Vivienda, fue quien será el próximo secretario de la Presidencia. Y del lado de Pacheco surge entonces la figura del actual presidente de Ancap, Eduardo Ache, una figura ascendente, nueva, de la Unión Colorada y Batllista.

Y en este lustro se intentó inaugurar algo mucho más allá: la coalición de gobierno. Coalición que implicó en primer lugar un mayor compromiso político del Partido Nacional: se inauguró con dos de los tres candidatos a la Vicepresidencia como ministros, y el tercer candidato a la Vicepresidencia, el de menor votación, como el único presidente nacionalista de un ente autónomo. Se inauguró además con la presencia en el gabinete de dirigentes como Ana Lía Piñeyrúa, entonces una figura ascendente en el Partido Nacional, al igual que el segundo senador de la lista más votada. Es decir que el Partido Nacional puso toda la carne en el asador: ya no apoyar desde la oposición o coincidir. Acá hubo un giro de lenguaje: Volonté hablaba de gobierno y Lacalle intentaba mantener la expresión de Wilson Ferreira hablando del partido de la oposición; pero lo cierto es que para la sociedad en su conjunto la oposición era el Encuentro Progresista - Frente Amplio, y el gobierno era la coalición, término que se popularizó y que pasó a ser sinónimo de apoyo u oposición y denostación al gobierno.

Lo que quedó en este lustro fueron dudas sobre los réditos que obtiene el segundo partido en este apoyo incondicional a un gobierno con un presidente de otro partido.

EC - Tú dices que generó dudas ¿por el resultado electoral de 1999?

OAB - Quizá más que por el resultado del Partido Nacional, donde hubo tantas cosas que resulta complicado aislar ese aspecto…

EC - Claro: incidieron muchos factores en la mala votación del Partido Nacional.

OAB - Hubo demasiados elementos como para atribuirla a una sola cosa. Pero en la interna del Partido Nacional también influyeron muchas cosas en la caída del liderazgo dominante de Alberto Volonté (recordemos que a mediados de 1996 tenía el 40% de la adhesión partidaria, despegado solo, y que lideró la intención de voto del Partido Nacional hasta julio o agosto del año pasado, 1998). En esa caída hubo también muchas causas: problemas de conducción partidaria; problemas de articulación de un sector político, de manejo de un sector que tenía dos patas y eventualmente dos liderazgos; todo lo que giró en torno a Villanueva Saravia, su incorporación a Manos a la Obra, sus planteos en el Directorio y luego su muerte.

Pero también aparece con claridad -y esto surge nítidamente de los estudios de opinión pública- que además a Alberto Volonté le costó la coalición. Hay dudas sobre si lo que le costó fue el estilo con que formó la coalición o si fue la coalición en sí misma. Lo cierto es que en muchas de las actitudes reticentes que hoy tiene Lacalle en la articulación del nuevo gobierno sin duda está presente el costo que puede pagar el segundo partido por asumir el compromiso pleno con un gobierno cuyos logros son para el partido del presidente, y cuyos fracasos son para el segundo partido.

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EC - Hasta ahora venías refiriéndote al formidable cambio que se ha dado en estos cinco años en el sistema de partidos, y ahora podemos propiamente instalarnos en la coalición.

OAB - La primera gran meta que se propuso este gobierno (puedo estar hablando del presidente Sanguinetti, del Partido Colorado o de la coalición en su conjunto) fue la reforma política. Primer éxito: la logró. Segundo resultado, el que acabamos de ver: la reforma política logra un resultado importante, que es evitar que la "minoría mayor", que no representaría a la mayoría del país, obtuviera la Presidencia de la República.

Por otro lado, eso ocurrió a un costo muy alto para esos partidos, en la medida en que la reforma pudo contribuir a que se amplificaran los efectos negativos desde el punto de vista electoral para el segundo de los partidos tradicionales. La reforma es polarizante (ya lo analizamos en su momento), y como en toda polarización uno de los polos tiene mayor visibilidad que en un juego de varias partes; de modo que la reforma puede haber contribuido también a una potenciación del espacio del Encuentro Progresista - Frente Amplio y de Tabaré Vázquez.

Otros de los objetivos fuertes que se propuso la coalición, aquí sí, porque eran producto de la continuidad política de la administración Lacalle, eran los macroeconómicos, básicamente el descenso de la inflación, del déficit fiscal, la apertura de la economía. En términos de inflación, el gobierno logró claramente las metas establecidas y casi en exceso (parecía un exceso de optimismo plantearse llegar al 2000 con una inflación de un dígito, y en cambio se llega al medio dígito).

EC - Sí: va a terminar en 4%, aunque en el marco de un resultado no deseado: la recesión.

OAB - Claro. Hablamos de los objetivos en sí mismos y no de los costos de toda esta política macroeconómica. En el Uruguay hay dos o tres visiones: desde la muy positiva, la positiva a pesar del costo, y la de que el costo anula las virtudes, lo que se expresa políticamente en alineamientos bastante claros.

EC - Me refería a que, si la inflación terminó siendo más baja incluso de lo que el gobierno se había propuesto para este año, fue como consecuencia de esta recesión que en buena medida vino por factores externos.

OAB - Exacto. Veamos ahora otros objetivos que se propuso el gobierno, otras reformas más allá de la política. Surgen dos muy destacadas: la de la seguridad social

La reforma de la seguridad social es el mayor logro de este gobierno, y no me refiero a si la reforma en sí es buena o mala: hablo de logros en cuanto a que alguien se propone una meta y la consigue. Se propuso una profunda reforma de la seguridad social, hacerla con la mayor aceptación posible, y lo consiguió quizá con el manejo político más prolijo de todo este lustro, que fue contar con los fantasmas y los temores que despertaba y los impedimentos que hubo en los años anteriores para abordar este tema. Trabajó con mucha prolijidad, logró la reforma, la aplicó, desde entonces tiene más o menos un tercio del país a favor, algo más de un tercio en contra, y algo menos de un tercio que no se pronuncia en uno ni otro sentido, lo cual puede ser catalogado como algo de manejo pacífico.

Y, sobre todo, no prosperaron iniciativas plebiscitarias para eliminar por la vía constitucional algunos de los aspectos más fuertes de la reforma, como las Afap, y además los promotores tuvieron un apoyo muy bajo, ya que no lograron siquiera el apoyo del 10% de los ciudadanos (lo que implica al menos que quienes se oponen al sistema no lo hacen en forma tan dinámica como para promover o apoyar activamente su derogación). Diría que en términos de reformas estructurales fuertes y políticamente riesgosas, esta parece como la meta que el gobierno se propuso y logró con mayor éxito.

EC - Veamos otras metas que se propuso la coalición de gobierno.

OAB - Por supuesto que estamos haciendo una selección, ya que las metas que se propone el gobierno son muchas a distinto nivel. Estamos mencionando aquellas que tenían más impacto en los programas trazados en el Victoria Plaza, cinco años atrás.

Menciono entonces la reforma del Estado, sobre la cual es muy difícil afirmar cuánto logró el gobierno y cuánto no. Son múltiples reformas en distintos lugares y de distinto peso, y por lo tanto hay resultados diferentes: lugares donde el Estado ha culminado procesos a veces de varios lustros, con éxitos visibles para la población (como el caso Antel, sin duda la empresa del Estado más querida hoy por los uruguayos, la que tiene el más alto nivel de aprobación y que los uruguayos consideran que tiene el más alto nivel de eficiencia), y lugares que han quedado muy rezagados, donde sigue la burocracia, siguen los trámites, el papelerío, la gente que va de mostrador en mostrador. Precisamente en la reforma de la seguridad social se nota cómo ha sido despareja la reforma del Banco de Previsión Social: áreas que funcionan con una alta modernidad, y áreas donde la gente sigue rebotando de mostrador en mostrador, o haciendo trámites "dos veces, porque una no basta".

La reforma educativa fue otro de los puntos fuertes de este gobierno. A diferencia de la seguridad social, esta reforma no fue manejada con la misma prolijidad política. Por un lado tuvo una fuerte oposición inicial, extremadamente dura desde algunos sectores gremiales y de izquierda, pero por otro lado tampoco hubo una búsqueda de consensos. Recordemos aquel momento áspero en que a la vez estaban ocupados los liceos y las escuelas técnicas, y Ramas embiste en el mismo momento contra la Asociación Rural, la Federación Rural, los productores, sobre el pago del Impuesto de Educación Primaria. Hizo lo que todo militar trata de eludir, que es una guerra en varios frentes a la vez.

Lo cierto es que la reforma educativa va centrando las críticas más bien en la enseñanza media. La escolar y preescolar van saliendo del conflicto; hubo una conflictividad el año pasado a propósito de las famosas bandejas de alimentación, pero en el año 99 todo esto sale del primer plano: se dejó de hablar de las bandejas, se dejó de hablar de todo este tema, y la reforma de la enseñanza pareció ya más como un árbol del paisaje. Por supuesto aparecen muchos manifiestos, muchas discusiones, pero si analizamos el nivel de los decibeles de la reforma educativa desde el 96 (con la conflictividad en liceos y UTU), pasando por las bandejas del 98, hasta 1999, en el 99 aparece un silencio muy grande; parecería que este año no hubo conflicto en torno a la reforma educativa. Lo cual como balance final da un logro para el gobierno: llevó adelante buena parte de la reforma, impuso el sistema de alimentación por bandejas, y en definitiva fue logrando su meta.

La seguridad ciudadana fue uno de los puntos clave de las metas. Hubo una serie de reformas, para empezar la ley de seguridad ciudadana, uno de los temas que contó con mayor apoyo político: los cuatro partidos se comprometieron con la ley.

Pero desde el punto de vista de la opinión pública los logros aparecen como muy bajos o más aún, como un fracaso: la percepción pública es que Uruguay mantiene niveles muy elevados de inseguridad, y que la misma es creciente. Por otro lado, la opinión pública exime bastante del problema a los ministros del Interior, ya que no hay un correlato de mala imagen de los ministros. Opertti tuvo una mejor imagen al principio, luego desmejoró pero salió bien, no como un ministro desgastado por el problema de la seguridad ciudadana. Hierro estuvo un año, Stirling otro año, y cada uno de ellos no ha sufrido desgastes; es como que para el juicio de la gente el tema es mucho más complicado que la mera gestión de un ministro, y menos en un año de labor. Pero la seguridad ciudadana como problema genera altísima insatisfacción.

Por otro lado, una meta del gobierno que capotó, que no llegó a levantar vuelo, fue la reforma del sistema de salud y particularmente del sistema estatal y paraestatal, que no pasó de anuncios, de algunos intentos de proyectos o anteproyectos, y que fracasó durante la propia gestión de Solari. Luego sí, lo que pudo venir fue una mejor o peor administración de los servicios existentes. Pero como reforma global de todo un sistema, fue una de las metas de gobierno que prácticamente quedó en el enunciado sin despegar.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
diciembre 30 - 1999