Entre la polarización y el consenso
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO:
Los resultados de las elecciones del 31 de octubre y del 28 de noviembre presentan a un país dividido en dos partes: una mayoritaria, constituida por los partidos tradicionales, que representa del 52 al 55 por ciento, y otra que puede agrupar a los partidos de izquierda y centroizquierda, como el Encuentro Progresista - Frente Amplio y el Nuevo Espacio, con entre el 43 y el 45 por ciento. Con esta realidad política, el país camina "Entre la polarización y el consenso", que es el título de análisis político para hoy del politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Vamos a analizar algunos aspectos, mirados incluso desde el punto de vista de instrumentos o áreas de gobierno o administración.
Primero, la integración de los entes autónomos desde el punto de vista político, un tema que tiene muchas aristas, pero fundamentalmente -desde el punto de vista político- si se componen por la mayoría de gobierno, lo que tradicionalmente fue el partido de gobierno, o si se busca un mayor consenso en estén representadas la mayoría y la minoría.

EC - ¿Qué dice la historia del siglo XX en el Uruguay, en esta materia?

OAB - En la historia de los últimos 50 años tenemos que, desde mediados de los años cuarenta, predomina claramente el criterio de coparticipación, que obedeció a un acuerdo político de la segunda mitad de los cuarenta, entre Luis Batlle y Luis Alberto de Herrera: se constitucionaliza en la Carta de 1942, en lo que se llamó "el tres y dos" (tres miembros del partido mayoritario y dos miembros del partido siguiente). Se mantuvo durante toda la vigencia de la Constitución del 52, es decir hasta marzo del 67. Luego, la coparticipación retorna con la restauración institucional.

Pero en medio había venido la reforma del 67 que, a la par de concentrar mucho más poder en el Presidente de la República, en el caso de los entes autónomos suprimió la coparticipación, por una vía muy lateral: porque el "tres y dos" se había desprestigiado como sinónimo de clientelismo político y de reparto de los cargos de administración, y por esa vía del combate al clientelismo se eliminó la representación obligatoria de la minoría en los directorios. Hay un período hegemónico en que el partido de gobierno nombra por sí, o en acuerdo con alguien pero por su sola voluntad, lo que ocurrió durante el período Gestido - Pacheco - Bordaberry.

Con la restauración institucional se vuelve a la coparticipación de la mayoría y la minoría. La más amplia de todas fue en la primera administración Sanguinetti, en la que incluso se dio lugar al Frente Amplio. Ya en el segundo gobierno constitucional, presidido por Lacalle, no participa el Frente. El Frente reclama participar, a través del general Líber Seregni, pero no es tenido en cuenta y queda la duda sobre si los directorios estuvieron integrados por mayoría y minoría, o si se trató de todos los partidos que inicialmente participaron de la "coincidencia nacional" en el gobierno Lacalle. Y en esta segunda administración Sanguinetti la duda sigue siendo la misma, ya que los mismos partidos que integran los entes autónomos, Colorado y Nacional, primera y segunda fuerza, son los partidos que integran la coalición de gobierno. Entonces la presunta coparticipación queda en cuestión. Recordemos sí que, en los años cuarenta y cincuenta, los partidos Colorado y Nacional representaban el 90% del Parlamento, y en la actual administración que termina sólo representan al 63%.

EC - ¿Por qué haces esa puntualización?

OAB - Por cuál es el concepto de mayoría y de minoría que están representadas en los entes autónomos, cuando se toma en cuenta a esos efectos al Partido Colorado y al Partido Nacional.

Hay un segundo tema de análisis que es la Mesa de la Cámara de Representantes (la Presidencia del Senado es el Vicepresidente de la República o el primer titular de la lista más votada del partido más votado, en este caso Luis Hierro López o Reinaldo Gargano, respectivamente, como surge de la Constitución). En el caso de la Cámara de Representantes, el presidente es electo por la propia Cámara, y en el país hubo dos criterios. El tradicional, antes de la interrupción institucional, fue que la mayoría formaba la Mesa: el Presidente y los cuatro Vicepresidentes. Tanto es así que, cuando al partido mayoritario no alcanzaba la mayoría, no tenía 50 votos, recurrió para lograrla a la Unión Cívica o a su sucesor el Partido Demócrata Cristiano, y tener la Presidencia. En 1964 accedió al cargo Luis Hierro Gambardella, en ese entonces en la oposición, porque el partido de gobierno se dividió y no logró un acuerdo en torno al candidato. En 1972 y 73, el Partido Nacional y el Frente Amplio, minoritarios, le arrebataron la presidencia al Partido Colorado mayoritario, designando a Héctor Gutiérrez Ruiz. Pero en cualquiera de los dos casos: sea el partido de la mayoría o sean las minorías uniéndose para superar al mayoritario, elige los cargos el que tiene más votos.

EC - ¿Y después de la dictadura cómo fue?

OAB - Con la restauración institucional se fue a un criterio distinto, plural, por el que todas las fuerzas políticas estuvieran representadas en la Mesa de la Cámara, aunque con un criterio no estrictamente matemático. En las dos primeras legislaturas, las Presidencias fueron distribuidas entre el Partido Colorado y el Partido Nacional (tres años para el primero, dos para el segundo), y el Frente Amplio participaba siempre con alguna Vicepresidencia.

En la administración que termina, en que hubo un virtual triple empate, hubo dos años para el Partido Colorado, dos para el Partido Nacional y uno para el Frente Amplio, y las Vicepresidencias fueron distribuidas más o menos con ese criterio.

¿Qué está planteado ahora? En entes autónomos, la posibilidad de que el Encuentro Progresista - Frente Amplio participe o no, y en la Cámara de Representantes estaría reclamando el mismo criterio pero con la diferencia de que es el partido mayoritario, y por lo tanto reclama la Presidencia de dos años, uno de ellos el primero, lo que significaría mantener el mismo criterio pero con la particularidad de que "el partido" opositor sería el más votado, por esta nueva ingeniería electoral.

EC - Y no es un detalle menor tener la Presidencia de la Cámara en el primer año de gobierno.

OAB - Desde el punto de vista práctico tendría alguna importancia porque es el año en que se aprueba el presupuesto y, en general, las leyes fundamentales. Pero no parecería un tema clave, salvo que el Presidente se apartara del esquema de neutralidad que en general tienen en el ejercicio del cargo.

EC - ¿Qué ocurre en otros países?

OAB - En los países de democracias plurales, sistemas políticos pluripartidarios consolidados, hay dos esquemas: uno clásico de mayoría y minoría donde hay un partido o un conjunto de partidos que conforman la mayoría, que llevan todos los cargos de la administración, todas las políticas, son los únicos responsables, la minoría controla y el día en que sea gobierno se invierte la relación. Se entiende que esa política de exclusión es normal, es lógica; que la alternancia de partidos es lo que determina que los distintos partidos puedan acceder a cargos de administración o de gobierno en distintos períodos. Es lo que pasa en Gran Bretaña, en Israel, donde las minorías son minorías y quedan excluidas de todo.

Hay otros esquemas, y Uruguay venía caminando hacia ese, en que se busca que los regímenes no sean tan excluyentes, y que en definitiva las minorías siempre tengan algún grado de participación, un contralor mayor que el de meramente estar sentados en el Parlamento; que estén en cada organismos público para tener una lectura directa de lo que está ocurriendo, e incluso incidir directamente en la toma de decisiones. Y lo mismo en el Parlamento: que no quede tan clara una mayoría con toda la Mesa en sus manos, sino que se refleje esa composición plural.

Son dos lecturas: no es que haya una buena y otra mala, sino que en general corresponde a distintas tradiciones del país. Y aquí está planteada básicamente la relación de los partidos tradicionales y el Encuentro Progresista en la composición del sistema político. Antes de la interrupción institucional era una relación de muy fuerte enfrentamiento, particularmente el enfrentamiento Frente Amplio - gobierno. En el período 1982 - 89, todos los partidos se sienten copartícipes del sistema político, lo que lleva al armado de ese esquema de consenso de la primera administración Sanguinetti, que se reflejó en la Mesa de la Cámara, en la participación en los directorios de los entes autónomos. Y se reflejó en los viajes al exterior, ya que en cada viaje del Presidente la comitiva estaba integrada por todos los partidos.

Esto se termina con la administración Lacalle, que le da un cariz distinto tanto a la integración de los entes como a las comitivas: el Frente está en la oposición y por lo tanto fuera de todo. Y eso en un período en que el Frente tuvo una actitud mucho más participativa que la que tuvo después, y por lo tanto fue más de los partidos tradicionales que surgió la exclusión al Frente.

En esta administración que finaliza, es difícil de leer el fenómeno pero más bien puede haber ocurrido al revés: antes de que el Partido Colorado, Sanguinetti, o los partidos tradicionales tomaran posición sobre el tema, el Encuentro Progresista - Frente Amplio comenzó con una posición muy dura, muy agresiva, de que no iba a haber ningún tipo de entendimiento con este gobierno, lo cual ambientó que toda posibilidad quedara impedida desde el inicio.

Ahora bien: ¿qué está planteado hacia el futuro, al cierre de 1999 y comienzos del 2000? El Encuentro Progresista - Frente Amplio todavía no tomó una posición como tal, más allá de que sectores mayoritarios empiezan a dar algunas señales de búsqueda de mayor participación y entendimiento con los otros partidos. Y en los partidos tradicionales tampoco hay señales claras; empezando porque no hay señales claras entre ellos sobre cómo se va a componer el gabinete, cómo será la integración de los entes entre el Partido Colorado y el Partido Nacional, y incluso un manejo de nombres que ha dado lugar a una salida algo cortante del presidente del Partido Nacional, Luis Alberto Lacalle.

Entonces, estamos en toda una nebulosa, no sólo en la relación con el EP. Lo importante es cuál es el tema que está planteado: básicamente si se entiende que hay mayoría y minoría representadas porque lo estén el Partido Colorado y el Partido Nacional representando al 52 o 55% del electorado en el Parlamento, o si eso no es más que la representación de dos partes de una mayoría bipartidaria, y por lo tanto sería un gobierno de mayoría con exclusión de la minoría. Y que la inclusión de las minorías hoy en entes autónomos o en la composición de la Mesa de la Cámara implicaría que también estuviera el Encuentro Progresista - Frente Amplio y el Nuevo Espacio, para que estuviera el 100% del sistema.

El otro tema que queda planteado, entonces, que es el tema importante, es cómo va a ser de aquí en adelante la relación de los partidos tradicionales y el EP - FA en la composición del sistema político. Si todos apuestan a un sistema de integración, de cierta búsqueda de consensos, y en definitiva a un sistema en que el riesgo de cambio de la composición del gobierno en elecciones futuras sea visto como menos traumático, como un cambio entre partes de un sistema que se entiende y que funciona, o, si no existe esta integración, el Uruguay va camino a -llamémosle así- institucionalizar una polarización y, por lo tanto, en una situación de enfrentamientos crudos, tensos, a lo largo de cinco años, y en que cada elección va a tener los niveles de dramatismo producto de la polarización, que presentó por ejemplo esta elección del año 1999.

Estas señales de composición de algunos espacios de gobierno y de administración, de entes autónomos, de la Mesa de la Cámara de Representantes, incluso de cómo van a estar integradas las misiones oficiales al exterior, son elementos simbólicos de si el país juega a una política de polarización o a una política de entendimiento.
Es un tema nada menor, no sólo para el sistema político sino para el funcionamiento de la sociedad en los próximos cinco años.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
diciembre 21 - 1999