La gobernabilidad según triunfe 
Jorge Batlle o Tabaré Vázquez
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO:
Habíamos anunciado para hoy un análisis del politólogo Oscar A. Bottinelli, respecto a los dos escenarios posibles en materia de gobernabilidad, a partir de la integración del nuevo Parlamento.
Pero antes, tienes algunos datos sobre lo que pasó el domingo 31.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Sí: un pequeño manejo de cifras sobre cómo fue el vuelco final de la gente, que se tradujo en el resultado electoral. Nuestra última encuesta, cerrada el 24 de octubre, arrojaba 8,5% de indefinidos. Es cierto que hay un margen de error, pero voy a hacer de cuenta que no existiera, atribuyendo vuelcos a todos ellos, pese a que es probable que no sea así.
Probablemente estas cifras varíen en algún decimal hacia arriba o hacia abajo. Las cifras finales del escrutinio primario, excluidos los observados, fueron: Encuentro Progresista - Frente Amplio, 39,4% de los votantes; Partido Colorado 32,0%, Partido Nacional 21,6% y Nuevo Espacio 4,5%, y los indefinidos, que se expresaron votando en blanco o anulado, 2,5%.

EC - Y vas a comparar los resultados del primer escrutinio con los de la última encuesta Factum. Recordemos que daba al Encuentro Progresista - Frente Amplio 36,5%, al Partido Colorado 26,9%, al Partido Nacional 22,5%, al Nuevo Espacio 5%, a la Unión Cívica 0,2%, y todavía estaban ese 8,5% de indecisos o indefinidos.

OAB - Ese 8,5% de indefinidos trepó a 9,5% o un poquito más. ¿Por qué trepó? Porque esta variación hacia abajo del Partido Nacional y el Nuevo Espacio puede ser margen de error de la encuesta, pero también hay indicios (en una encuesta diaria que hicimos en Montevideo, que terminó con tres encuestas el sábado 30, una por la mañana, otra de tarde y otra al anochecer) de que en Montevideo y el área metropolitana había un voto orientado hacia la Alianza Nacional, que finalmente no cuajó y se fue del Partido Nacional. La impresión que tenemos es que, en Montevideo, la Alianza perdió unos 10.000 votos, y algunos miles en el área metropolitana.
El Nuevo Espacio tenía ahí también un medio por ciento, otros 10.000 votos, que no cuajaron.
Es probable que el escenario Encuentro Progresista - el Partido Colorado polarizó, y lo hizo contra la cultura del balotaje, que es "Hoy elijo acá y la Presidencia después". Sin embargo, la gente terminó viendo la primera vuelta como la definición de la elección, y terminó optando entre los dos primeros partidos. Es probable que la campaña de que el Partido Nacional crecía; la campaña publicitaria acompañada de alguna encuesta que habló de empate técnico, pudo haber beneficiado -al contrario de lo esperado- al Partido Colorado: que elementos de resistencia al Partido Nacional o a su candidatura, terminaran volcándose al Partido Colorado para asegurar que estuviera en el balotaje.
Cualquiera de las dos cosas (la polarización entre el Encuentro Progresista y el Partido Colorado, y la polarización entre el Partido Colorado y el Partido Nacional por el segundo lugar, habrían perjudicado claramente al Nuevo Espacio.
Vemos entonces que, de los indefinidos, 2,5 se mantuvieron hasta el final, 3 fueron al Encuentro Progresista - Frente Amplio, y 5 al Partido Colorado. Lo cual era esperable en cuanto a que su perfil tendía más a rechazar al Encuentro que a los partidos tradicionales.
Otro dato interesante es que, en general, se volcaron dentro de cada partido por el sector más lejano del candidato a presidente: los que se vuelcan al Partido Colorado votan al Foro (lo que les permite equilibrar a la 15), y en el Encuentro Progresista se vuelcan a varios sectores, pero primordialmente a Asamblea Uruguay, lo que le permite dar un salto que lo ubica claramente en el segundo lugar, cuando hasta el domingo anterior venía en un pelotón con la Vertiente Artiguista y con el Movimiento de Participación Popular.
La hipótesis que formulamos es esta: "No me gusta Vázquez, ni Batlle, ni Lacalle, ni Michelini; opto entre el Encuentro Progresista y el Partido Colorado", que son los que pueden pasar a la segunda vuelta. El que se inclina por el Encuentro, como no le gusta Vázquez, vota a Astori. El que se inclina por el Partido Colorado, como no le gusta Batlle, vota a Sanguinetti o al Foro. Nos da la impresión de que éste fue el razonamiento de los indefinidos al tomar su decisión.

EC - Ahora sí, vamos a lo anunciado para el análisis de hoy. ¿Cómo será posible la gobernabilidad en el escenario Batlle presidente, cómo será posible en el escenario Vázquez presidente?
Recordemos que el nuevo Senado estará integrado por 12 miembros del Encuentro Progresista - Frente Amplio, 10 del Partido Colorado (cinco de la lista 15 y cinco del Foro Batllista), siete del Partido Nacional (cinco del Herrerismo y dos de Alianza Nacional) y uno del Nuevo Espacio.
La nueva Cámara de Representantes, por su parte, estará integrada por 40 diputados del Encuentro Progresista, 33 del Partido Colorado, 22 del Partido Nacional y cuatro del Nuevo Espacio.

OAB - Primero, una brevísima descripción de nuestro sistema político - constitucional de gobierno. Uruguay no es un régimen presidencial clásico, ni un régimen parlamentario clásico: tiene elementos de los dos. Y además tiene algunas trabas que exigen un gran acuerdo político para cosas sustanciales.
El Presidente tiene facultades muy importantes, de naturaleza práctica, fáctica, más que jurídicas, en la medida en que la vida moderna ha dado al manejo de la economía un papel preponderante. Y la mayoría de esas decisiones no pasan más por la ley. Antes, la devaluación era producto de una ley que fijaba la relación entre la moneda y la cantidad de oro: "El peso uruguayo tiene 0,... de onza troy de oro", o "tantos gramos de oro". Eso ya no pasa más por el Parlamento. A veces no pasa ni por el gobierno: es el mercado el que lo fija por sí solo, o a veces el gobierno interviene para corregir al mercado, o a veces fija normas. Pero no pasa por el Parlamento. Antes los presupuestos se hacían por las planillas: cuántos funcionarios tenía cada planilla, cuánto ganaba cada uno... la Constitución de 1967 cambió eso por el "Presupuesto por programas", y desde entonces el Parlamento aprueba grandes programas y rubros para ejecutarlos. Y el gobierno tiene una relativa elasticidad para decir que este dinero lo vuelca para acá o para allá. Incluso hoy es muy común recurrir a grandes préstamos internacionales, para cuyo uso el gobierno tiene mucha discrecionalidad. Desde ese punto de vista, el gobierno tiene una cantidad de facultades importantes, que hace por sí.
Pero manejamos cosas como por ejemplo la política de crédito del Banco República, o la intervención del Banco Central en los mercados, o en el control de los bancos. Y acá viene la primera limitación del gobierno: para nombrar a los directores de entes autónomos. El Banco Central, el República, Ancap, UTE, Antel, son entes clave en la economía. En menor grado el Banco Hipotecario, el de Seguros, el Puerto...
Para nombrar a estos directores, el Presidente de la República necesita el apoyo del Senado, lo que se llama "la venia", la autorización para nombrarlos, que requiere dos tipos de mayoría: tres quintos sobre el total de 30 senadores, es decir 18 votos, o mayoría absoluta 60 días después, es decir 16 votos.
El gobierno tiene dos posibilidades: o un buen acuerdo que le dé los 18 votos y los nombra enseguida, o puede decidir que no se va a complicar buscando un acuerdo tan amplio y espera 60 días para renovar los directorios. Pero no menos de 16 votos: con menos de 16 votos no nombra a nadie en ningún ente autónomo (puede nombrar ministros, directores de división, cargos de confianza del Poder Ejecutivo...) pero no puede designar al presidente del Banco Central ni del República, dos de los cuatro lugares clave del equipo económico. Sí al ministro de Economía y al director de Planeamiento, pero no a los presidentes de los bancos. Entonces, acá hay una limitación fuerte a esa latitud que tiene en materia de política económica.
Segundo, el Parlamento. Es necesario en dos grandes áreas: una que es para la aprobación de una serie de leyes que todo gobierno desea impulsar; y otra que es clave, que son dos ejes de una política de gobierno: cuando impulsa transformaciones y negocia esas leyes (por ejemplo la reforma de la seguridad social), y el otro eje es -con o sin transformaciones- el presupuesto (que se aprueba en el primer año de gobierno, el 2000) y la rendición de cuentas cada año (que puede o no modificar algo, en cualquiera de ambos casos una decisión política). El presupuesto requiere mayorías parlamentarias para su aprobación, sobre todo porque la Constitución requiere mayoría absoluta de cada Cámara para crear impuestos. Si no hay 50 diputados y 16 senadores, no hay ningún nuevo impuesto en el país.

EC - Cuando dices "mayoría absoluta" te refieres a la mitad más uno de los miembros de cada Cámara, no de los presentes.

OAB - Más de la mitad de los miembros del cuerpo: 50 diputados y 16 senadores. Y este es un nuevo acotamiento a la facultad del gobierno. Un partido político que llegue a la Presidencia de la República y no cuente con 50 diputados y 16 senadores no puede llevar adelante por sí solo un programa de modificación tributaria o presupuestal. Incluso, no puede cambiar aspectos básicos del presupuesto, de la asignación de recursos, en la medida en que necesita esos votos para aprobar un nuevo presupuesto.
Tercera limitación. Un presidente puede tener a veces una mayoría que le es adversa, o incluso que siempre le es adversa. Sanguinetti la tuvo en el primer gobierno, que jugó desde una amplia concertación en la que entraban el Partido Nacional y el Frente Amplio, hasta un gobierno de minoría en que jugaba el Partido Colorado solo contra el Partido Nacional y el Frente. Para defenderse, el presidente necesita más de dos quintos de una de las dos Cámaras (40 diputados o 13 senadores), con lo cual puede vetar algo que la oposición apruebe, y luego mantener el veto en el Parlamento (porque puede vetar cualquier cosa, pero con menos de 40 diputados o de 13 senadores la oposición le levanta el veto y se convierte en ley).
Tiene otra arma defensiva: constitucionalmente, unas cuantas leyes requieren iniciativa del Poder Ejecutivo, como por ejemplo las que establezcan salarios mínimos, precios máximos o mínimos, exoneraciones de impuestos... El Parlamento no puede legislar en estas áreas sin la iniciativa del Poder Ejecutivo.
Y otra arma defensiva del Presidente es que el Parlamento puede censurar al gabinete y hacerlo caer. Pero al final del mecanismo se requieren tres quintos de la Asamblea General porque si el partido del Presidente, actuando disciplinadamente, supera los dos quintos, también bloquea la censura.
Por último, tenemos lo que ya no es política de gobierno, lo que se tiende a llamar políticas de Estado, que son una serie de normas que exigen dos tercios de normas que exigen dos tercios de cada Cámara: nombrar a la Suprema Corte de Justicia, al Tribunal de Cuentas, al de lo Contencioso Administrativo, crear entes autónomos, y una serie de leyes que hacen a grandes temas y grandes reglas de juego, y que requieren un amplio consenso.

EC - A partir de estos nudos de la gobernabilidad, entonces, aterricemos en qué ocurriría en caso de que triunfe Batlle o de que triunfe Vázquez. ¿Por cuál de estos "nudos" empezamos?

OAB - Empecemos por los dos tercios, que pueden ser en algún caso en la Asamblea General o en otros en cada Cámara. Para estar tranquilos, vamos a ver que haya dos tercios en cada Cámara. Los dos tercios son 66 diputados y 21 senadores. Ninguna combinación permite formar esta mayoría sin el Encuentro Progresista: el EP es imprescindible para los dos tercios, y es un dato de la realidad gane quien gane el balotaje.
En cambio, el Encuentro Progresista tiene dos posibilidades de juegos: forma los dos tercios sólo con el Partido Colorado (en cuyo caso sumaría 73 diputados o 23 senadores contando al vicepresidente de la República, sea colorado o encuentrista). Por otro lado, los 40 diputados del EP más los 22 blancos más los cuatro del Nuevo Espacio llegan justito a los dos tercios. Y en el Senado los 12 del EP más los siete del Partido Nacional más el del Nuevo Espacio suman 20, es decir que no logra los dos tercios. Pero si el Encuentro gana el balotaje, se agrega el vicepresidente y alcanza los 21.
En definitiva, si triunfa el Encuentro Progresista puede formar los dos tercios de dos formas distintas: con el Partido Colorado, o con el Partido Nacional y el Nuevo Espacio. En la oposición, sólo forma los dos tercios con el Partido Colorado.
No estoy diciendo que políticamente esté uno más cerca del otro. Estos son juegos matemáticos, si ninguno de los partidos se fractura y divide votos. Pero uno diría que, en la próxima realidad, todo lo que requiera dos tercios pasará por una negociación, como mínimo, entre el Encuentro Progresista y el Partido Colorado.

EC - El otro aspecto es de las mayorías especiales.

OAB - Decíamos que el presupuesto y la designación de los directores de entes autónomos son dos tipos de decisiones del primer año de gobierno, el 2000. Es de imaginar que el Encuentro Progresista - Frente Amplio en el gobierno no seguirá con Humberto Capote como presidente del Banco Central y César Rodríguez Batlle en el República (salvo que hubiera un acuerdo entre el Encuentro y el Partido Colorado, y sean estos u otros los nombres). El tema es que el EP-FA necesita un acuerdo, ya que para designar a los directorios requiere 16 votos en el Senado. Y además, para el presupuesto, necesita 50 votos en Diputados.

EC - En esa hipótesis, Vázquez presidente, sólo tiene 13 votos en el Senado: los 12 senadores más el vicepresidente de la República. Si acordara con el Nuevo Espacio llegaría a 14.

OAB - Y le faltarían dos más. Entonces tiene que negociar con alguien: o todo el Partido Nacional o todo el Partido Colorado, o la Alianza se desprende del resto del Partido Nacional, o el Herrerismo, o el Foro, o la 15 negocian por las suyas, para manejar todas las hipótesis que hay sobre el tablero. Pero sólo con el Nuevo Espacio no le alcanza.

EC - ¿Y Batlle presidente?

OAB - Tiene una ecuación distinta. Para empezar, Batlle presidente por sí solo está más lejos de todo: el Partido Colorado sólo tiene menos posibilidades de gobernar que el Encuentro Progresista - Frente Amplio, porque no puede siquiera mantener los votos. Tiene necesidad de un acuerdo, y a su vez da la impresión de que, sin acuerdo, llega muy mal al balotaje: en principio el Partido Colorado sólo tiene posibilidad de ganar con un acuerdo político. En la medida en que en su caso está muy unido el tema del balotaje con el gobierno, tiene la posibilidad de hacer un acuerdo con el Partido Nacional que le daría la mayoría para nombrar los entes: 10 senadores colorados, siete blancos y el vicepresidente, suman 18 que le permiten nombrar a los directores sin esperar la segunda instancia a los 60 días. Aún con una o dos disidencias mantiene los 16 votos mínimos para designarlos a los 60 días.
Pero además sumando colorados y blancos tiene 55 diputados (si sólo fueran los herreristas sumarían 53). Y con los 16 senadores tendría las mayorías para aprobar el presupuesto. Desde ese punto de vista, inicialmente el Partido Colorado, si hace un acuerdo programático y de gobierno con el Partido Nacional, tiene una fácil aplicación de su política.

EC - Si Vázquez fuera el presidente, ¿qué ocurriría con el presupuesto?

OAB - Tendrá que negociar el presupuesto, la asignación de gastos, las políticas a llevar adelante, los impuestos que quiera aplicar, con quien sea que le dé los votos necesarios para su aprobación.
Porque una cosa es la especulación que se podía hacer el 30 de octubre, y otra la que se hace a partir del 1º de noviembre. Porque el Parlamento ya está definido, el 15 de febrero se instala, y no se modifica por cinco años salvo que hubiera elecciones anticipadas.

EC - Entonces, ¿cómo están los votos en principio a la hora de aprobar el presupuesto?

OAB - En principio el EP tiene 40 diputados, seguramente puede llegar a un acuerdo más rápido con el Nuevo Espacio, suma 44, y le faltan seis votos más, en el Partido Colorado o en el Partido Nacional.

EC - Con los de la Alianza Nacional, que son dos (Arrarte de Rocha y Alonso de Montevideo), llegaría a 46. Es decir: acuerdo con el Nuevo Espacio, acuerdo con Alianza Nacional, y todavía le siguen faltando cuatro dentro del Herrerismo, dentro de la 15 o dentro del Foro.

OAB - Tiene que avanzar con uno de los sectores o salir a buscar diputados de esos grupos que se independicen y -con los costos consiguientes a la independización de sus partidos- voten en función de algunas consideraciones de tipo presupuestal. Y es verdad que a veces hay costos o no cuando es para apoyar a un gobierno, sobre todo si ese gobierno tiene apoyo popular.
No olvidemos que el balotaje, en el caso del triunfo de Batlle, genera un hecho que ya estaba previsto cada vez que se discutió el balotaje: una de las posibilidades es que enfrente a dos mayorías opuestas o diferentes, en cuyo caso si el presidente de la República es Vázquez podrá decir legítimamente: "El país por mayoría aprobó mi programa; me dio más de la mitad de los votos útiles para mi programa, dijo que yo gobierne". Y simultáneamente, una mayoría del Partido Colorado y el Partido Nacional puede decir: "El país nos dio mayoría en el Parlamento a nosotros con nuestro programa".
Esta es la especie de esquizofrenia que genera un sistema de estos. No es una patología del sistema: es el sistema. Cuando se discutió se decía que una de las posibilidades era que ocurriera esto.

EC - Era absolutamente previsible.

OAB - Absolutamente previsible.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
noviembre 4 - 1999