La próxima Cámara de Diputados
Oscar A.Bottinelli

Con una fuerza mayor a elecciones anteriores, en esta campaña electoral la atención de periodistas y ciudadanos está centrada en la competencia presidencial. Pero la elección abarca otros dos planos de gran trascendencia: los 30 senadores y los 99 miembros de la Cámara de Representantes. Por eso, el tema de análisis político que proponemos para hoy es cómo se integrará la Cámara de Diputados, la representación de los departamentos; los departamentos que pierden y ganan bancas; cómo se compatibiliza la representación de los partidos con la representación de los departamentos.

La integración de la Cámara parece uno de los misterios de este país. En general, uno de los temas complicados en la representación política es combinar dos criterios diferentes: la representación por partidos y la representación por territorios (en nuestro caso por departamentos). Dos soluciones extremas son Israel y Estados Unidos. Israel tiene una cámara única, la Knesset, que se integra como si fuera nuestro Senado: todo el país es una sola circunscripción, y por lo tanto sólo hay representación partidaria. En el otro extremo, Estados Unidos tiene representación predom,inantemente territorial, y subsidiariamente partidaria: cada distrito electoral elige un único congresista, un único miembro de la Cámara de Representantes.

En Uruguay se buscó combinar los dos criterios a partir de que el país adhiere, a partir de 1918, al principio de representación proporcional integral. ¿Qué quiere decir "proporcional integral"? Muchas cosas, pero básicamente dos: por un lado, que la proporcionalidad es pura, es decir que se busca la solución matemáticamente más perfecta posible entre el porcentaje de votos que tiene cada partido o cada entidad, y el porcentaje de bancas que obtiene. Esto difiere de otros sistemas donde hay proporcionalidades más impuras -unos se benefician más, otros menos- y de los sistemas que no son proporcionales.

Pero integral quiere decir también que es proporcional entre los partidos y proporcional entre los departamentos, es decir que se busca doble proporcionalidad. Con una variante: a los departamentos se les dio un piso de dos bancas por departamento por la Constitución de 1934. Así ocurre que Flores, cuyo total de habilitados para votar no son suficientes para cubrir una sola banca, tiene dos.

¿Cómo se combinan las dos cosas, la representación política y la territorial? En primer lugar, si hay dos principios, pueden entrar en choque, en algún momento, en algún lugar. ¿Qué pasa cuando chocan? Predomina la representación política: si algún principio debe ser afectado, que haya desproporción dentro de un departamento para que no la haya entre los partidos. Este es el principio básico y fundamental.

Es decir que se busca compatibilizar ambos principios de esa manera, lo que creó un sistema que no vamos a explicar hoy (sería muy largo hacerlo, es muy difícil sin apoyo gráfico), pero que llevó a lo que se llama adjudicación en tres escrutinios. Por un lado, la Corte Electoral hace una adjudicación de bancas a nivel nacional entre todos los partidos. Por otro lado las Juntas Electorales en cada departamento van adjudicando las bancas que cubren totalmente el cociente. Y finalmente hay un tercer escrutinio a cargo de la Corte, que termina la adjudicación de las 99 bancas en una tabla que a su vez lleva tres vueltas, la primera de las cuales es completar los mínimos por departamento, la segunda es completar las 99 bancas, y la tercera (que después sí vamos a explicar algo más detalladamente) es trasladar bancas de un departamento a otro. Esto genera un efecto que a veces provoca confusión. Por ejemplo, en estos días, hubo diarios que cometieron errores muy grandes al comparar el número de bancas, porque tomaron como representación de un departamento las bancas que tienen hoy producto de esas adjudicaciones, que no tienen nada que ver con el número de habilitados para votar. Lo que importa es comparar la adjudicación previa a la elección de 1994 con la adjudicación previa de hoy, que es lo que lleva a ver ganancias y pérdidas del electorado, que en general están relacionadas con ganancias y pérdidas de población.

En estas elecciones, se elegirá la siguiente cantidad de bancas: Montevideo, 44; Canelones, 13; Colonia y Maldonado, 4; cuatro departamentos con tres diputados: Rivera, Salto, Paysandú y San José; y todos los demás, dos bancas cada uno, el mínimo constitucional: Rocha, Treinta y Tres, Cerro Largo, Artigas, Río Negro, Soriano, Flores, Florida, Durazno, Lavalleja, Tacuarembó (nombrados según el orden alfabético de la serie de credencial).

¿Cómo han venido evolucionando estos números? Montevideo, que había llegado a 42 bancas antes de la interrupción institucional, tuvo un fuerte incremento cuando se suprimió el voto interdepartamental. Recordemos que antes una persona podía mantener indefinidamente la credencial de otro departamento, ya que no necesitaba ir al mismo a votar: por ejemplo, desde Montevideo podía votar en Bella Unión. Eso se suprimió durante lel régimen de facto, lo que motivó un alud de traslados y Montevideo saltó a 48 bancas en la elección de 1984. En la siguiente pasó a 47, en la anterior (año 1994) bajó a 45, y en la actual a 44. Estamos observando un fenómeno de pérdida de peso del departamento capital, que en cuatro elecciones perdió cuatro bancas.

Canelones tuvo nueve bancas durante muchísimo tiempo, luego osciló entre diez u once, en 1994 obtuvo 12, que es la representación actual (hay un diputado más, pero ese décimo tercero es un agregado por el llamado "tercer escrutinio"), y ahora pasa a 13. Viendo las cifras de traslados, uno diría que esta banca se desplazó de Montevideo a la Costa de Oro, casi no a Canelones. Se puede encontrar dónde fue esa banca en el departamento. La duda que queda es si se fue por la rambla por Avenida Italia, pero por ahí pasó.

Luego tenemos que Colonia, que durante mucho tiempo tuvo cinco bancas, luego bajó a cuatro, después quedó con tres por el tercer escrutinio, ahora mantiene las cuatro bancas. Y Maldonado, que fue un departamento de baja población, tradicionalmente con dos bancas, en 1984 saltó a tres y ahora llega por primera vez a cuatro. Esto responde inequívocamente a un crecimiento poblacional y de peso político en el país. Rivera, Salto, Paysandú y San José tienen tres bancas desde hace mucho tiempo. Rivera con una desgracia: nunca se logra que la tercera banca sea proclamada dentro del departamento (lo explicaremos después). Y los demás han quedado con dos. Si si Maldonado ganó una, si Canelones ganó una, ¿quiénes las perdieron? Una la perdió Tacuarembó (venía con tres, aunque por efecto del tercer escrutinio sólo se le proclamaron dos diputados) y la perdió Montevideo.

Estos son detalles que no todos conocen, que tienen un sesgo técnico difícil de abordar,. Hay tres escrutinios para terminar de asignar las bancas. La verdad es que la forma de designarlo no es correcta, porque "escrutinio" es cuando uno escruta los votos. Pero quizá por una deformación de los que hicieron la ley de 1925 se le llama "tercer escrutinio" y se habla de tres escrutinios, cuando son tres etapas en la adjudicación de bancas. ¿Cómo funciona esa tercera instancia?

Dijimos que en una primera etapa se adjudica bancas a los lemas, otra en que se adjudica bancas por departamento, por cociente entero. Veamos qué quiere decir cociente entero: si hay 990 mil votantes y 99 bancas, la división de votos da que cada 10.000 votos hay una banca. Eso es lo que se llama cociente entero o, como dice la ley y como dijo el inventor de este método, el belga Víctor D'Hont, "cifra de repartición".

En cada departamento se adjudican tantas bancas como las que cubre esta "cifra de repartición". Es obvio que, si hay sólo dos bancas, no se puede dar que los votos den para adjudicar exactamente esas dos: la única forma sería que dos partidos llevaran cada uno exactamente la mitad de los votos y no hubiera otros partidos. Ya que en la mayoría de los departamentos sólo existen dos bancas, se proclama una o ninguna por esos departamentos. Sí en Montevideo y en Canelones, por la cantidad de bancas que tienen, y es fácil que se proclame al menos una en los que tienen tres.

Entonces este "tercer escrutinio" es muy complicado, y como dije antes llevaría mucho tiempo explicarlo por radio. Pero en esencia, se toma todos los cocientes que han quedado de todos los departamentos (no los restos sino los cocientes: el número de votos que tuvo el partido que obtuvo cero banca, la mitad de los votos del partido que tuvo dos bancas, la tercera parte del partido que obtuvo tres bancas y así sucesivamente), y se hace toda una bolsa, digamos: una tabla en que se ordenan todas las cifras. De alguna manera, cada unidad de adjudicación es cada partido en cada departamento, y se va adjudicando las bancas hasta cubrir todos los departamentos y todas las bancas que corresponden a cada partido. No olvidemos que la representación es lo más exacta posible desde el punto de vista matemático. En otras palabras, si un partido tuvo el 33% de los votos, tiene 33 bancas de diputados; 5% de los votos, cinco bancas de diputados… Exactamente es una banca cada 1,01% de los votos.

Adjudicado todo esto, viene el problema de que hay que ponerlo en casilleros: como si uno tuviera bolillas blancas, coloradas, tricolores y nuevoespacistas, y las va colocando en los 19 casilleros. Hay un momento en que empieza a forzar la colocación, cuando se llega a las últimas adjudicaciones. Entonces termina ocurriendo, como la última vez, que las banca números 97, 98 y 99 son dos del Frente Amplio y una del Nuevo Espacio que quedaron sin adjudicar, y los únicos casilleros libres eran la tercera banca de Tacuarembó, la tercera de Rivera y la cuarta de Colonia.

Esas bolillas del Frente Amplio y Nuevo Espacio se pusieron en esos casilleros. Pero resulta que el Frente amplio tuvo más votos en Soriano y Florida que en Rivcera y Tacuarembó, y el Nuevo Espacio tuvo más votos en Canelones que en Colonia.. Para evitar el disparate que un partido obtenga banca en und epartamento donde logró menos votos y ninguna banca donde obtuvo más votos, la ley del 25 previó esta correcición, el traslado de bancas.: cuando un partido obtiene una banca en un departamento pero tuvo más votos en otro departamento donde no obtuvo representación, la banca se traslada.

Puede darse este disparate, y se da habitualmente: le adjudican una banca donde tuvo 1.000 votos, pero resulta que en otro tuvo 8.000 o 10.000 votos. ¿Cómo va a salir el diputado de donde ese partido tuvo 1.000 votos, si en otro departamento tuvo 8.000 o 10.000? Entonces se traslada, engrosa las bancas del departamento y debilita al otro. Pero no es que ese departamento pasó de 12 a 13 bancas propias, sino que hay una banca del Nuevo Espacio por Colonia que fue proclamada con el candidato titular y sus suplentes de Canelones. Esto fue lo que ocurrió en la última elección, por lo cual Colonia con cuatro bancas tiene sólo tres diputados, y Canelones, con 12 bancas, tiene 13 diputados. También ocurrió que Tacuarembó con tres bancas tiene dos diputados, y Rivera con tres bancas tiene dos diputados. A la inversa, Soriano y Florida, con dos bancas cada uno, tienen hoy tres diputados cada uno.

En el año 1989 hubo un fenómeno muy removedor, porque esto ocurre desde 1925 pero la única vez en que Salto perdió una banca y la ganó Paysandú fue una especie de escándalo nacional. Para los salteños era imposible de admitir que Paysandú tuviera más bancas que Salto. Pero la cosa fue mucho más grave: Paysandú tenía tres bancas y las tres fueron adjudicadas dentro del departamento; pero además se traslada una banca de Salto a Paysandú, y otra (creo que de Rivera) a Paysandú: una para el Frente Amplio y otra para el Nuevo Espacio. Resultado: Salto quedó con dos y Paysandú con cinco. Y durante cinco años, en todo seminario que había un salteño pedía la palabra para hablar de la inequidad del sistema electoral. Y no es que Paysandú pasó a tener cinco bancas sino que tenía tres y, como el candidato del Frente tuvo más votos en Paysandú que en Salto, la banca del Frente se adjudicó en Paysandú; y como el Nuevo Espacio tuvo más votos en Paysandú que en Rivera, esa banca se le adjudicó en Paysandú.

Esto se basa en un principio que es el siguiente (y pongo el caso de Salto y Paysandú porque debe ser de los más fuertes que hay en el país en cuanto a rivalidades regionales): el legislador parte de un supuesto que además es demostrable: en el Uruguay, que es un país de regionalismos leves (esto no es Cataluña ni el País Vasco), para un blanco de Paysandú es preferible que salga un blanco en Salto y no un colorado en Paysandú; para un frenteamplista de Salto, es más importante que con sus votos salga electo un frenteamplista en Paysandú que un colorado o un blanco en Salto. Es decir que en Uruguay se parte del supuesto que seguramente más del noventa por ciento de la población (aunque alguien podrá decir que él no piensa así) prefiere la representación política sobre la territorial. La adhesión al partido político, la preferencia por el partido, es más fuerte que la pertenencia territorial.

Podrá discutirse si esto es o no justo, pero es bastante aceptado por la población. No me animaría a decir que este principio sea aplicable en España: provocaría poco menos que guerras civiles en Cataluña, Galicia y el País Vasco. En Uruguay, no

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
setiembre 28 - 1999