Menos legisladores o menor representación
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO
En estos días, entidades rurales encabezadas por la Federación Rural han iniciado la recolección de firmas para reducir el número de bancas legislativas a la mitad. La iniciativa supone un plebiscito constitucional en mayo, con efecto retroactivo. Sobre este punto, la retroactividad, ya se ha pronunciado negativamente la Corte Electoral: no puede anularse el resultado de las elecciones parlamentarias de octubre por un plebiscito posterior. Pero subsiste la discusión sobre el tema de fondo. Los argumentos de los impulsores de la iniciativa para reducir el número de parlamentarios son básicamente dos: el presupuesto del Poder Legislativo, que consideran alto, y el nivel de inasistencia de los legisladores.

Este es el tema que nos propone el politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, para su análisis político de hoy: los efectos de la reforma propuesta, ¿menos legisladores o menor representación?

OSCAR A. BOTTINELLI:
El tema es muy vasto, de modo que vamos a acotarlo un poco. En primer lugar, en esta iniciativa aparece una visión que yo diría un poco simplista, por la que se establece una relación directa de causa a efecto entre el número de legisladores y el presupuesto. Y ya algo que hay explicar. Hay gastos fijos del Parlamento: un buen servicio de información legislativa (computarizado de leyes, antecedentes, datos estadísticos, etcétera) es el mismo para un solo legislador, tipo un Arconte, como para una asamblea multitudinaria de 5.000. A lo sumo, podrá incrementarse por tener más terminales de computadoras, pero la base de datos cuesta lo mismo.

EC - Un solo ejemplo de muchos que se podría citar.

OAB - Se puede mencionar muchos. Entre otras cosas, salvo que se acompañe también con el cierre de la sede del Poder Legislativo, los gastos de limpieza y conservación no van a cambiar nada.

Pero además hay un dato fundamental: este número de legisladores es invariable desde 1934, y el presupuesto del Poder Legislativo ha estado en la cuarta o quinta parte del actual, en términos constantes. Por lo tanto, da la impresión de que el presupuesto es totalmente autónomo del número de legisladores. Más aún: el Uruguay tuvo 123 diputados, y el presupuesto fue sensiblemente inferior al actual. También hay que considerar si no tendría que ver con que las Cámaras de principios de siglo, que se reunían en el Cabildo, frente a la Plaza Matriz, se reunían dos veces por semana, cuatro horas, prácticamente no funcionaban las comisiones (que se reunían dos veces por mes y no todas) y el Parlamento funcionaba tres meses al año.

Entonces, parecería que es todo un tema de análisis cuál debería ser el presupuesto del Parlamento, si es alto o no. Caben todas las posiciones, y yo diría que predomina la idea de que es un poco alto; pero ese es un debate en sí mismo.

El segundo argumento es la inasistencia de los legisladores.

EC - La alta inasistencia. Tomaron como ejemplo, incluso, lo que ocurrió cuando la primera interpelación al ministro de Ganadería, cuando en sala estaban presentes más o menos la mitad de los diputados.

OAB - Lo primero que hay que ver es cuándo las inasistencias son faltas a las reuniones y cuándo son actos políticos. En un régimen en que juega el quorum y sólo se puede votar a favor o en contra, la inasistencia es también un arma política. Entonces, hay que distinguir cuándo es lo uno y cuándo es lo otro. Una interpelación me parece el ejemplo menos claro para analizar si la inasistencia es una falta o no: en una interpelación, la inasistencia es siempre un acto político.

Pero lo más importante es si la calificación de los legisladores se hace en función de la asistencia, si lo importante en los legisladores asistan a las sesiones plenarias de la Cámara. Se diría entonces: si lo más importante es que asistan, que se haga público periódicamente quiénes asisten, y esos tendrán asegurada la reelección. Pero si alguien cree eso, va a tener un serio problema. En cada legislatura se viene renovando el 25% de los diputados, y el promedio de las reelecciones está en los que tienen el promedio de las asistencias. De los que tienen pocas faltas, es mayor la cantidad de no reelectos en ese 25%.

Se puede decir que el índice de asistencia no es un indicador de producción legislativa, y es verdad. Primero, porque como menos trabajan las Cámaras es en sesión plenaria, y medir las asistencias es una visión simplista que se tiene desde afuera de la función legislativa. Lo más importante es el trabajo en comisiones, y además el trabajo que cada legislador hace por sí: elaborar proyectos, estudiar proyectos, intervenir en los debates, hacer informes de comisión… (hacer un informe en serio le lleva a un legislador varios días escribiendo en su casa), reunirse con asesores, recibir delegaciones de industriales, comerciantes, trabajadores, productores rurales... Eso es parte del trabajo legislativo.

Y si uno hiciera una hipotética calificación, que es muy difícil hacer ("A ojo, me parece que los mejores legisladores son estos"), que deberían tener asegurada la reelección, tampoco. Uno diría que en el mejor de los casos la mitad de los que pueden considerarse como mejores legisladores tienen asegurada la reelección.

Son muchos los parámetros por los que la gente evalúa a los parlamentarios. Una encuesta reciente que hicimos en un departamento del interior nos dio un resultado interesante. Preguntamos qué prefieren de un diputado de su departamento: que asisten a las sesiones y se pasen en el Palacio Legislativo, no falten nunca, tengan muchas intervenciones, o (estas cosas se hacen siempre en términos dicotómicos, lo uno o lo otro, que es la forma de graficar) que estén permanentemente recorriendo el departamento, visitando a la gente, dialogando con ella y atendiendo los problemas del departamento y de su gente, la respuesta fue esta última. Es decir que los legisladores que no faltan a la Cámara tienen mala opinión, o una situación difícil en su departamento, porque la gente dice: "Acá no se le ve".

El tema, entonces, es muchísimo más complicado que esa relación directa entre asistencia y eficiencia, y mucho más entre presupuesto y número de legisladores. La impresión es que el tema del presupuesto tiene muchos encares, y Uruguay debería dar un debate sobre el presupuesto del Poder Legislativo, sobre sus formas de aprobación, sobre los gastos que tiene, incluso sobre si está bien o mal aprovechada la estructura del Poder Legislativo. Pero da la impresión de que nada tiene que ver, o muy poco, con el planteo de reducir el número de legisladores. En cambio, esa reducción afecta otra cosa, a la que aludimos en el título: reducir el número es reducir la amplitud de la representatividad política.

EC - Vamos entonces a ese otro efecto.

OAB - Hay dos aspectos: el cuantitativo y el cualitativo. Lo cuantitativo es porque no es lo mismo tener un diputado que dos, o 15 que 30. Y lo cualitativo es que un sector esté o no en el Parlamento. Es mucho más importante la diferencia entre cero y uno que entre uno y dos: cero es exclusión; no estar.

Hay un principio, en el que yo diría que existe una opinión predominante entre los académicos en el mundo, según el cual lo más importante para asegurar una amplia representación es la proporcionalidad. Con esto no estoy diciendo que sea el mejor sistema, que es un gran debate pero que justamente parte de ejes distintos: los que consideran que puede haber mayor eficiencia gubernativa con mayorías monolíticas, que sostienen los sistemas mayoritarios, no proporcionales, y consideran positivo que se reduzca la representación política. Quienes consideran que lo más importante es una amplia representación política, que el Parlamento sea un espejo del país, apuntan a la proporcionalidad. El eje del debate es ese.

Ahora bien: la proporcionalidad está directamente relacionada con la cantidad de cargos en disputa. Por ejemplo: las Juntas Electorales son proporcionales; sin embargo la de Montevideo tiene tres miembros del Frente Amplio, uno del Partido Colorado y uno del Partido Nacional, aunque la relación del Frente con el Partido Colorado y con el Partido Nacional fue de dos a uno. El problema es que en cinco cargos, las posibilidades son tres, uno y uno; o dos, dos y uno. Cuantos menos cargos hay, más forzada es la adjudicación y siempre sale algún disparate matemático por el medio. En cambio, con 30 bancas la proporcionalidad es mayor, y con 99 ni que hablar. Cuanto más se reduzca, menos proporcional será el Parlamento.

Si hablamos de la Cámara de Senadores, analicemos qué hubiera pasado con los resultados de la elección de 1994. Aclaremos antes que los efectos no serían los mismos si la reducción fuera a 15 o a 12 senadores. La propuesta no queda clara, porque el Senado se compone de 30 miembros más el Vicepresidente de la República, de modo que según se mire quedaría más de la mitad o menos de la mitad.

Primero, el Nuevo Espacio hubiera quedado fuera del Senado. Si se considera que es positivo que haya menos partidos, perfecto. Pero hay que poner el debate donde está: no es por reducir gastos sino porque se quiere que haya menos partidos. ¡Pavada de diferencia que en el Senado, que es el ámbito más fuerte de representación política, el que más pesa en el país, haya tres partidos y no cuatro!

¿Qué hubiera pasado dentro de los partidos políticos? En el Partido Nacional desaparecían: la lista herrerista que encabezó Ignacio de Posadas (cuya banca ocupa hoy Guillermo García Costa), y también el Movimiento Nacional de Rocha. El Partido Nacional hubiera quedado con sólo dos bloques: el Herrerismo y Manos a la Obra. En el Frente Amplio, no tendrían representación la 1001 ni el Movimiento de Participación Popular. Y en el Partido Colorado, si la reducción fuera a 15 senadores no habría otro cambio que una reducción en la representación.

Pero si se redujera a 12 bancas, también desaparecerían la Vertiente Artiguista y la Lista 15: Jorge Batlle hubiera quedado fuera del Senado, lo cual (visto hoy) no sería un hecho nada menor. Es decir que el efecto no es lineal ni siquiera ideológicamente. Una reducción del número de bancas en el Senado, según los votos de 1994, hubiera provocado un profundo efecto político. Después podemos hacer el mismo símil con los resultados del 31 de octubre, pero estamos viendo, con los resultados de 1994, sin cambiar uno solo de los votos emitidos, cómo la reducción propuesta cambiaría fuertemente los efectos políticos.

EC - ¿Qué ocurriría si hoy se aplicara la reducción a la Cámara de Diputados, con los resultados de 1994?

OAB - Remarco lo que decías: con los resultados de 1994, sin cambiar un solo voto. Lo que cambia es la adjudicación de las bancas.

Reduciendo las bancas a 50, eliminando el mínimo de dos diputados por departamento y bajándolo a uno, nos queda que, de los 19 departamentos, 14 tendrían una sola banca. Y tener una banca en lugar de dos no es lo mismo que tener dos en lugar de tres: una banca es una diferencia cualitativa en comparación con dos, tres o cuatro. Porque en ese departamento, toda la representación queda reducida a un solo partido.

EC - Un partido asumiría la representación de todo ese departamento. ¿Y no habría más remedio que bajar el mínimo de dos a uno?

OAB - Si no se bajara de dos a uno llegaríamos a otra cosa: en una Cámara de 50 miembros, los departamentos del interior puro tendrían 34, y quedarían sólo 16 para Montevideo y Canelones. Eso sería más propio de un país federal, donde un voto en Flores valdría 10 veces el voto en Montevideo.

EC - Sigamos suponiendo, entonces, que se baja el mínimo por departamento de dos diputados a uno.

OAB - Bien. El primer efecto es el que recién dijimos: 14 departamentos con una sola banca.

De estos 14 en que habría monopolio de la representación, con los resultados de 1994 tendríamos nueve blancos (Maldonado, Treinta y Tres, Cerro Largo, Soriano, San José, Flores, Durazno, Lavalleja y Tacuarembó) y cinco colorados (Rocha, Rivera, Artigas, Río Negro y Florida).

Y de estos mismos 14, en los restantes cinco departamentos se daría que tres de ellos tendrían dos bancas en lugar de tres (Salto, Paysandú y Colonia), y en los tres las dos bancas serían una para el partido ganador (en Salto el Partido Colorado, en Paysandú y Colonia el Partido Nacional) y la otra banca sería del tercero en votos, el Frente Amplio. La combinación de reducir de 99 a 50 bancas, más la reducción del mínimo por departamento, más el tercer escrutinio más la proporcionalidad pura a nivel nacional, todo un conjunto de elementos muy complicados que aseguran una serie de elementos de proporcionalidad política, llevarían a que en estos tres departamentos el segundo partido quedara sin representación. Y en Canelones, donde hubo cierta paridad entre los tres partidos -con una leve ventaja del Partido Colorado- quedarían tres diputados colorados, dos del Frente Amplio (que fue el tercero en votos), uno blanco (que fue el segundo partido en votos), más uno del Nuevo Espacio (que fue cuarto). Montevideo sí quedaría con proporcionalidad: 11 del Frente Amplio, siete colorados, cuatro blancos y uno del Nuevo Espacio.

Lo que se observa entonces es que el segundo partido en cada departamento, salvo en Montevideo (pero sí en departamentos con alta votación como Canelones, Salto, Paysandú, Colonia), queda sistemáticamente excluido o relegado en relación al tercer partido.

Es decir que es un sistema que genera múltiples elementos de distorsión: representación monopólica de un partido en 14 departamentos, exclusión del segundo partido en 17 de los 19 departamentos, y una representación más o menos proporcional exclusivamente en Montevideo.

Estos son los efectos de terremoto, sísmicos, que supone la reforma constitucional propuesta. ¿Por qué estos efectos tan importantes? Porque no se puede tocar un elemento de un complejísimo sistema electoral sin medir todos los otros engranajes que componen ese sistema. No es tan simple la cosa, y este sería el efecto de reducir a la mitad el número de bancas legislativas

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
setiembre 21 - 1999