Sanguinetti: el presidente y el candidato
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO
Hace pocos días, el viernes 4, el presidente de la República, Julio María Sanguinetti realizó una dura intervención pública en televisión, en la que criticó al Encuentro Progresista - Frente Amplio y particularmente a su Plan de Emergencia. Pocas semanas antes, había quedado definida su candidatura al Senado, como primer titular de la lista del Foro Batllista. Luego de la entrevista en Canal 12, desde tiendas frenteamplistas se alzaron voces acusando al primer mandatario de violar la Constitución de la República, que le prohibe intervenir en la propaganda electoral. Anoche mismo, el senador Danilo Astori insistió en este punto.

A raíz de estos hechos, el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, nos propone para hoy para su análisis político "Sanguinetti: el Presidente y el candidato".

OSCAR A. BOTTINELLI
El artículo 77 de la Constitución, numeral 5º, dice que el Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes políticos ni actuar en los organismos directivos de los partidos, ni intervenir de ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral.

El tema tiene varios ángulos. El primero: es claro que el Presidente tiene derecho a ser candidato salvo para aquellos cargos para los cuales su candidatura está expresamente prohibida: la reelección como Presidente o Vicepresidente, o para diputado. Es decir que no tiene prohibido ser candidato a senador ni para miembro de la Junta Electoral, que serían los otros dos cargos que se eligen estando él en funciones (porque ahora, las elecciones para intendente o para edil no se efectúan mientras él está en funciones, salvo que se diera el disparate de que a quien resulte electo a presidente se le ocurriera ser candidato a edil para renunciar a la Presidencia).

Pero Uruguay siempre se ha caracterizado, cuando hay dos soluciones claras en el mundo, por buscar una bien confusa en el medio, cosa que dé lugar a que los juristas y politólogos tengamos buen trabajo de análisis; de lo contrario sería aburrido. ¿Qué es el Presidente de la República? No vamos a entrar en la disquisición jurídica sobre el jefe de Estado y el jefe de Gobierno, pero al menos hay que presentarlo. En los países parlamentarios, está separada la función. En España, el jefe de Estado es el Rey, el jefe de Gobierno hoy es Aznar, antes fue Felipe González. ¿Qué quiere decir jefe de Gobierno? Es el que gobierna, el que representa a una mayoría política que lleva adelante un determinado plan de gobierno, tiene partidos políticos detrás suyo y partidos enfrente de sí. Y el Rey es el símbolo del Estado: el moderador y de alguna manera el que equilibra ante los avatares políticos. Generalmente, en estos casos, el jefe de Estado es a su vez el comandante de las Fuerzas Armadas. Sin tener Rey, es el régimen que existe en muchos países republicanos parlamentarios como Italia, como Israel, como Alemania: el presidente es una especie de rey sin corona electivo por el Parlamento. No manda ni gobierna. Un ejemplo claro que podemos recordar es, en el período bastante controversial de Netanyahu en Israel, el presidente de la República decía a quien lo quisiera oír que estaba en la vereda exactamente opuesta a la del primer ministro, y no podía hacer absolutamente nada. Ese jefe de Estado, en tanto representante del país, del conjunto, del Estado, está fuera de la política: no interviene en política y no sólo en campañas electorales. Está fuera de los partidos aunque generalmente antes de ser elegido haya sido ministro, legislador, dirigente político. Cambia su papel.

El otro extremo es cuando el jefe de Estado y el jefe de Gobierno se juntan en una misma persona: es jefe de Estado, representa a todo el país, pero es el jefe del partido mayoritario. Dos casos típicos son Estados Unidos y Argentina. Menem es el presidente del Partido Justicialista y, ahora que vio que el justicialismo está en riesgo de sufrir una catástrofe electoral similar a la de 1989, se terminaron los pruritos, se remangó la camisa, y ayer lo vimos de recorrida con Duhalde y Ortega, en discursos puramente electorales hablando de "nuestro partido", la oposición, el voto al justicialismo… Es un jefe de partido, y en Argentina eso se considera normal, como se considera normal en Estados Unidos que el Presidente haga campaña, entre otras cosas porque en ambos países hay reelección y por lo tanto es obvio que, si puede ser reelecto, puede hacer política y propaganda electoral.

EC - Son los dos esquemas extremos y nítidos que existen en el mundo.

OAB - Extremos y nítidos, que no obligan a todas estas disquisiciones "uruguayísticas". En Uruguay tenemos un régimen en que el Presidente de la República es electo directamente por el pueblo, en representación de un partido político, pasa a ser el líder de ese partido, lleva adelante una política de gobierno, y por lo tanto con ideas, conceptos, que tienen a un sector del país detrás suyo y a otro sector enfrente: unos que consideran que ese es el camino correcto (si nos atenemos al debate actual, tenemos que hay quienes consideran que es el camino correcto, otros que creen que el camino es correcto pero la instrumentación y/o los tiempos son incorrectos y ahí están las deficiencias, y por otro lado quienes consideran que lo que ha sido incorrecto es todo, incluyendo el camino).

Esto da lugar, obviamente, a que el gobierno esté en la controversia política. Y parecería que nadie más lógico para defender al gobierno que su propio jefe, el Presidente de la República. Y entonces surge la pregunta de qué es propaganda de carácter electoral: recordarás que hace poco le dedicamos un programa a raíz del tema de la publicidad. Y en estos días hay dos o tres spots publicitarios que han pasado a ser controversiales: el del Banco Hipotecario del Uruguay, que explícitamente dice "Esto es lo que hizo este gobierno, con este presidente"; otro es de la Intendencia de Montevideo, que en plena campaña electoral nacional (donde ni siquiera está en juego su gestión) sale a decir lo que el gobierno central le escamoteó y en cambio le da a las Intendencias del interior; y -no los vi pero me los comentaron- otros spots de Intendencias del interior, hablando de su obra, cuando sus titulares serían candidatos a la reelección o hay jerarcas de esta Intendencia que serán los candidatos (no dicen "vote por Fulano" pero hablan de "toda la obra de la Intendencia").

EC - Parecería que ha quedado planteada una especie de pulseada: "Si desde el gobierno central se puede hacer publicidad a propósito de su gestión, desde los municipios hagamos lo mismo", dicen varios intendentes.

OAB - Aunque ahí habría que empezar a hacer historia sobre cuál fue el primero: el huevo o la gallina.

Entonces, cuesta definir qué es propaganda electoral cuando todos los que tienen administración (dejemos de lado al Nuevo Espacio, que en esto no tiene nada que ver) han considerado que esto es lícito -y si no, no lo harían. Lícito no solo constitucionalmente, sino que entra en las reglas de juego.

Y acá viene el tema del Presidente de la República. Uno ve que el propio Sanguinetti se ha manejado de distintas maneras en su calidad de jefe de partido y jefe de Estado. Lacalle, por ejemplo, cuando fue presidente, siempre jugó como jefe de partido. Pero si recordamos la transición institucional y los primeros tres años de gobierno, en que era muy habitual la reunión de los líderes de los cuatro partidos, Sanguinetti se reunía con Wilson Ferreira, con Seregni, con Humerto Ciganda (que era el presidente de la Unión Cívica), y a esas reuniones iba Enrique Tarigo como secretario general del Partido Colorado. Es decir que entonces hizo un juego muy nítido de diferenciar al Presidente de la República del jefe del Partido Colorado.

En cambio, en este otro período, recordemos por ejemplo las reuniones por reforma constitucional o alguna que hubo por el Mercosur, a las que iban más bien los sectores que los partidos, porque los partidos aparecían fraccionados; o en el caso de la reforma constitucional tuvo la originalidad de invitar a Seregni como presidente del Frente Amplio y a Tabaré Vázquez como presidente del Encuentro Progresista. Y del Foro Batllista no había nadie más que él (estaban Batlle y Millor, cabezas de sus respectivos grupos), lo cual hacía suponer que él estaba actuando como jefe de sector, además de presidente de la República. Era un juego diferente, juego que fue admitido -además- por los demás participantes, que no le dijeron "Perdón: si usted está llamando a representantes de los sectores, acá falta uno"; se dio por entendido que él representa al sector del cual es líder, y que eso no violaba la prohibición de integrar comisiones políticas.

A su vez, hay un juego que está muy lejos de la campaña electoral. Se ha atacado a la izquierda, o la izquierda se ha sentido herida (como se lo quiera ver) por una persistente actitud del presidente de crítica a las ideas y las propuestas del Encuentro Progresista - Frente Amplio desde el exterior y también cuando se maneja aquí.

Entonces ya no es tanto el tema de la prohibición constitucional en sí mismo, sino con la idea de cuál es la función del jefe de Estado. Si es o no atacar a una de las fuerzas políticas del país. Y hay dos lecturas: el presidente que dice "En el exterior yo exhibo mi política, mis ideas, y digo las críticas que recibo en mi país, los problemas que tengo, y porqué entiendo que esta gente está equivocada, atrasada, o no ve lo que es el mundo". Desde el otro ángulo se dice "El jefe de Estado, en lugar de representar a todo el Uruguay, un Uruguay plural donde una muy buena parte del país (por lo menos la tercera parte) tiene estas ideas y considera que -lejos de ser atrasadas- son de avanzada y responden a la nueva realidad del mundo y a lo que se viene, en lugar de representarnos a todos sale a hablar en nombre de la mitad o de dos tercios".

Esto se traslada con mucho más fuerza en el momento de la campaña electoral, cuando el presidente es candidato. Entramos en un híbrido donde se puede decir que cada uno tiene una lectura propia, ya no digo de la Constitución (dejemos de lado lo jurídico para ir más bien a las reglas de juego sentidas por todos). Por un lado se dice "Si el presidente puede ser candidato y lo que está en juego es su gestión, ¿cómo no va a poder defender su gestión? ¿Por qué tiene que tener voceros que digan que él hizo bien las cosas? ¿Y por qué no puede atacar a los que lo atacan, y a los que presentan planes que él considera que son irreales?". La otra lectura es decir "Señor, usted puede defender su gobierno pero esta es una campaña electoral en la que se está buscando convocar votos. Su argumento puede ser legítimo, pero la Constitución -para bien o para mal- dijo que justo eso es lo que usted no puede hacer".

Esas son las dos lecturas a partir de un sistema, ya no me refiero sólo a la redacción del numeral 5º sino a todo un juego de posicionamiento del jefe de Estado, que es de por sí equívoco y se presta a estas dos naturalezas.

EC - Para peor, tampoco está previsto que la Corte Electoral pueda fallar ante una denuncia de alguien que entienda que el Presidente está violando la Constitución.

OAB - Lo que está previsto es que sea el juez natural del Presidente, que es la Cámara de Senadores. Porque se entiende que los otros casos incluidos en la prohibición del numeral 5º son los propios miembros de la Corte Electoral, de modo que el constituyente entendió que no puede ser un juicio inter pares: debe juzgarse desde afuera si la Corte viola la Constitución. Y el Presidente de la República, por la naturaleza de su investidura, se entiende que debe estar sometido a un tribunal único (de lo contrario serían dos: la Cámara de Senadores y la Corte Electoral), y que este tribunal sea el máximo en los casos en que hay una responsabilidad política: la Cámara de Senadores. Diría que, desde este punto de vista, la solución uruguaya entra en lo ortodoxo, en lo que es común en el mundo.

EC - Al mismo tiempo, lleva a que ese juicio sobre la actuación del Presidente, en caso de que se entienda que ha violado la Constitución, resulte extremadamente difícil.

OAB - Es que se trata del mismo juicio que puede haber ante otro tipo de violación de la Constitución. Evidentemente, uno puede sostener que las violaciones de la Constitución que puede hacer el Presidente de la República son de más entidad y de más gravedad que participar en la propaganda electoral. Por lo tanto, desinvestir a un Presidente es algo que debe hacerse con mucho cuidado. No olvidemos cómo esta forma de juzgar a un Presidente y destituirlo puede dar lugar a formas encubiertas de golpe de Estado, como en Venezuela con Carlos Andrés Pérez en el 92, como Abdalá Bucaram en Ecuador, o como se intentó en Estados Unidos con Andrew Johnson en el siglo pasado. Entonces, la tendencia en general es a cuidar que no se pueda jugar demasiado políticamente este tema. A nuestro juicio no es una omisión de la Constitución, sino que hay una teoría en la cual es coherente, preservando que el juicio al Presidente se haga en un único ámbito.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
setiembre 14 - 1999